Правовая охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов

Тема 12. Правовой режим использования и охраны отдельных территорий

На Второй международной конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992) акцентировалась внимание мирового сообщества на том, что к началу XXI века большая часть населения планеты будет проживать в городах.¹ Данные Всемирного банка подтверждают: доля городского населения (в % от общей численности населения): во Франции уже в 1990 г. составила 75,5; в Германии (на 1993 г.) – 87,7; в Соединенных Штатах Америки и Финляндии (по состоянию на 1995 г.) - 77,4 и 59,0 - соответственно; в Российской Федерации (на 1999 г.) - 72,9.² Подобная ситуация (увеличивающийся коэффициент городского населения) наблюдается и в иных странах. Проблема урбанизации сопровождается негативными изменениями состояния окружающей среды. Изменение качества среды обитания человека способствует увеличению детской смертности, ухудшению здоровья и сокращению продолжительности жизни населения.

Право каждого на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации.³ Охрана среды обитания человека признается приоритетным направлением стратегии государства и общества. Основные факторы деградации окружающей среды и пути решения экологических проблем в Российской Федерации определены в Экологической доктрине Российской Федерации.⁴ ВажнейшимиВажнейшими Важнейшими направлениями экологической политики в городах, согласно названному документу, являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения состояния окружающей среды. Реализация этих положений предполагает комплекс мер организационно-правового характера, таких как, например:

· оценка и снижение экологических рисков здоровья населения;

· обеспечение качества воздуха и воды в соответствии с экологическими и санитарными нормами;

· проведение реконструкции населенных пунктов и промышленных зон в целях создания на этой основе благоприятной среды обитания человека.⁵

Одной из основных задач российского законодательства об охране окружающей среды является обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности.

Эколого-правовые требования в городских и сельских поселениях, обеспечивающие благоприятные условия проживания населения, устанавливаются Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.)⁶, Законом РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (1993 г.)⁷, Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995 г.)⁸, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.)⁹, Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.)¹⁰, Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (1998 г.)¹¹, Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.)¹², Земельным кодексом Российской Федерации (2001 г.)¹³, Градостроительным кодексом Российской Федерации (2004 г.)¹⁴, Лесным кодексом Российской Федерации (2006 г.)¹⁵,Водным кодексом Российской Федерации (2006 г.)¹⁶, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и региональным законодательством.

Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 г.¹⁷ предусматривалось, что городские и сельские поселения в зависимости от численности населения подразделяются на:

· сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн.);

· крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн.);

· крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн.);

· большие города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс.);

· средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс.);

· малые города и поселки (численность населения до 50 тыс.);

· крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс.);

· большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс.);

· средние сельские поселения (численность населения от 200 до 1 тыс.;

· малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).

К поселениям, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, названным актом были отнесены:

· города Москва и Санкт-Петербург;

· города-центры субъектов Российской Федерации;

· города-курорты;

· исторические поселения, а также поселения, на территории которых имеются памятники истории и культуры;

· городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и т. п.);

· городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или с особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или которые подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.¹⁸

Данная классификация может представлять интерес с организационно-правовых позиций охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах.

Глава VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации строений, зданий, сооружений и иных объектов. Специальные экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений определены в ст. 44 указанного Закона. С этой целью на указанных территориях:

1. все сооружения должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, градостроительных требований и санитарно-гигиенических норм.

2. должны соблюдаться меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, по соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и другие меры экологической безопасности. Для этого создаются защитные и охранные зоны, санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, которые включают в себя лесопарки и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования зоны с ограниченным режимом природопользования.

3. должны создаваться защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Перечень видов проектной градостроительной документации, подлежащей обязательной государственной экологической экспертизе на федеральном и региональном уровнях, установленРазработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также последствий вредной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье человека. В градостроительную документацию всех видов в соответствии с заданием на ее разработку включаются разделы о защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, об охране недр, о рациональном использовании природных ресурсов.

В целях охраны окружающей среды на картах (схемах) генерального плана поселения в силу ст.23 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 г. должны быть обозначены границы земель:

· сельскохозяйственного назначения;

· земель специального назначения;

· лесного фонда;

· водного фонда;

· особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;

· территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий.

На территориях городских и сельских поселений в соответствии с ч. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления могут устанавливаться различные территориальные зоны, в частности:

· жилые – для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, жилыми домами средней и малой этажности с приусадебными участками, индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками; отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовые здания, стоянки автомобильного транспорта, промышленные, коммунальные и складские объекты, для которых не требуется установления санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду. Это самый важный вид земель поселений, в наибольшей степени отражающий их основное целевое назначение;

· общественно-деловые - для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий иных заданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности;

· производственные – для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих их функционирование объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов;

· инженерной и транспортной инфраструктур – для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций всех видов транспорта, связи, инженерного оборудования;

· <OPENTEST10< FONT> рекреационные – для организации мест отдыха населения, включающие в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты, в том числе особо охраняемые природные территории и природные объекты;

· сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения

· специального назначения (зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах);

· военных объектов;

· а также иные территориальные зоны, например: в поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том числе памятники археологии, особо охраняемые природные территории, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия, особо охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.

В этих зонах иногда выделяются подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, предназначенные для удовлетворения общественных интересов населения.

Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения раскрывается в ст. 11 Основ законодательства об охране здоровья граждан. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Участниками отношений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения выступают: государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и граждане.

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 12-28) предусматривает санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека:

· к планировке и застройке городских и сельских поселений;

· к водным объектам;

· к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения;

· к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления;

· к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок;

· к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека;

· к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления.

Санитарным законодательством предусмотрено создание санитарно-защитных зон в городах. Порядок устройства, размеры санитарно-защитных зон, требования к их содержанию определяются санитарными правилами и градостроительными нормами и правилами.

Размер санитарно-защитных зон зависит от мощности, условий осуществления технологических процессов, характера и количества выделяемых в окружающую среду вредных и неприятно пахнущих веществ, создаваемого шума, вибраций, электромагнитных волн радиочастот, ультразвука и других вредных факторов, а также с учетом мер по уменьшению неблагоприятного влияния промышленных предприятий на окружающую среду.

<CLOSETEST17< FONT>В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» величина санитарно-защитных зон для предприятий первого класса опасности - 1000 м, второго - 500 м, третьего класса - 300 м, четвертого класса - 100 м, пятого класса - 50 м. При особо больших масштабах производства, ограниченной возможности очистки выбросов и неблагоприятных условиях взаиморасположения промышленных и селитебных зон размеры санитарно-защитных зон могут быть увеличены.

Санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городов, а также требования по соблюдению санитарных правил, включают, в свою очередь, порядок:

a. сбора твердых, жидких бытовых и пищевых отходов;

b. обезвреживания отходов;

c. уборки населенных мест;

d. уборки объектов с обособленной территорией (пляжи, рынки, парки, лечебно-профилактические учреждения).

В целях контроля состояния санитарно-экологического режима городов и крупных промышленных центров, других населенных пунктов предусматриваются предельно-допустимые нормативы концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосферном воздухе, водоемах, почвах, превышение которых является опасным для здоровья людей. С учетом ПДК, установленных для города, поселка, по каждому стационарному источнику загрязнения устанавливаются, разрабатываются и утверждаются нормативы предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ. Предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха, устанавливаются разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 14) вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам. Выдачу санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию в субъектах Российской Федерации осуществляет <OPENTEST11< FONT>Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).¹⁹ Полномочия указанного органа в области обеспечения санитарного благополучия человека определяются Положением об этом органе.²⁰ <CLOSETEST15< FONT>На указанный орган возложены следующие функции:

· разрешительная (лицензирование деятельности в области использования источников ионизирующего излучения);

· надзорная (государственный санитарно-эпидемиологический надзор);

· государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, основной задачей которого является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания.

На основании санитарно-эпидемиологических заключений определяется пригодность поверхностных водных объектов и подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения (ст. 43 Водного кодекса Российской Федерации).

Роспотребнадзор обязан информировать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Одна из серьезных организационно-правовых проблем охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах – контроль за сбором, вывозом, переработкой и утилизацией отходов производства и потребления. Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на территории городских и сельских поселений определены Конституцией РФ, Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ.

В <CLOSETEST18< FONT>силу ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» порядок сбора, переработки и утилизации отходов производства и потребления на территориях муниципальных образований определяется органами местного самоуправления. Вместе <CLOSETEST19< FONT>с тем Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ст. 25-27) предусматривает не муниципальный, а государственный, общественный и производственный контроль за соблюдением законодательства об охране окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления на территориях муниципальных образований.

Санитарные и строительные нормы и правила строительства и реконструкции городов требуют при проектировании, строительстве и расширении городов предусматривать максимальное сохранение и использование существующих зеленых насаждений. Они устанавливают оптимальные размеры площади зеленых насаждений в расчете на одного жителя, предписывают обязательное устройство общегородских, районных, общих и специализированных (детских, спортивных, ботанических и др.) парков, скверов, садов.

На территориях, прилегающих к крупным городам, создаются зеленые зоны, предназначенные для отдыха населения, улучшения микроклимата и состояния воздушного бассейна, санитарно-гигиенических условий города. По своему назначению они подразделяются на два вида:

1. лесопарковые зоны (леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты);

2. лесохозяйственные площади, занятые домами и базами отдыха, пансионатами, пляжами, спортивными сооружениями, лечебно-профилактическими учреждениями.

Экологические требования при установлении защитных и охранных зон предусмотрены ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Для обеспечения условий жизнедеятельности человека, среды обитания животных, организмов и растений вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений – территории (зеленые зоны), которые включают в себя лесопарковую часть города и другие зоны с ограниченным режимом природопользования.

Понятие зеленого фонда городских и сельских поселений и содержание его правовой охраны раскрывается в ст. 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Это - Это – «совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений».

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предполагает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, занятых зелеными зонами, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая на них негативное воздействие и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Согласно ст. 102 Лесного кодекса Российской Федерации зеленые зон, лесопарки и городские леса относятся к защитным лесам. Согласно ч. 3 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации в пределах зеленой зоны запрещается:

1. использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

2. ведение охотничьего хозяйства;

3. ведение сельского хозяйства;

4. разработка месторождений полезных ископаемых;

5. размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.

В силу ст. 98 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль за состоянием зеленых насаждений в городах, также как и организация сбора промышленных и бытовых отходов, относится к вопросам местного значения муниципального района. Поэтому контроль за охраной зеленых насаждений в годах осуществляют органы местного самоуправления.

<CLOSETEST16< FONT>В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» Правительство РФ, органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие требующие особой защиты природные объекты. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в указанной сфере определяются законами соответствующих субъектов Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31