Вопрос35

Вопрос34

Было бы глубоко ошибочным полагать, что вся информация, к которой государство в лице федеральных органов исполнительной власти ограничивает доступ в своих интересах, должна защищаться в режиме государственной тайны.

Определив в предыдущих разделах настоящей работы основные контуры правового института государственной тайны, мы знаем теперь, что к ней должны относиться сведения, имеющие особую ценность, которая определяется величиной потенциального или действительного ущерба, который может наступить в результате их неправомерного распространения.

Водораздел между открытостью и закрытостью в деятельности органов государственной власти не во всех случаях должен проходить по границе между государственной тайной и общедоступной информацией – такой подход был бы слишком прямолинейным. Для иллюстрации данного утверждения рассмотрим небольшой пример. Выработка сколько-нибудь значимого управленческого решения, в особенности затрагивающего интересы многих лиц, всегда проходит в условиях столкновения позиций, рассмотрения значительного числа вариантов, оценки возможных последствий и т.п. Преждевременное распространение такой информации может излишне и необоснованно взбудоражить общественное мнение, подтолкнуть организации к скоропалительным решениям, изменить котировку акций – иными словами, внести дисбаланс в работу многих социальных и рыночных механизмов, обеспечивающих общественную стабильность. Целесообразно ли в таких условиях, не вводя никаких ограничений на распространение такой информации, создавать предпосылки для ее свободного распространения? Видимо, все же нет.

В течение 90-х гг. XX в., как мы уже знаем, законодатель предпринял серьезные системные усилия по упорядочению отношений, возникающих при отнесении сведений к государственной тайне, прежде всего достаточно четко очертив круг категорий информации, которые должны и могут к ней относиться. Другие системы ограничений в доступе к служебной информации органов государственной власти с должной мерой системности сформированы не были, хотя потребность в них, в чем мы скоро убедимся, существует.

В прямой постановке наличие такого института как, служебная тайна, декларируется в статье 139 ГК («Служебная и коммерческая тайна»), часть первая которой устанавливает, что «информация составляет служебную и коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами».

С подробным анализом указанных норм мы еще столкнемся, рассматривая институт коммерческой тайны, а пока обратим внимание на то, что законодатель напрямую увязал понятие служебной тайны с действительной или потенциальной коммерческой ценностью информации. В свою очередь комментаторы первой части ГК, видимо в силу новизны понятия служебной тайны, описывают его достаточно скупо, предлагая следующую методику разграничения институтов служебной и коммерческой тайны: «состав и объем сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну, порядок ее защиты определяются предпринимателем в отношении коммерческой тайны и государственными органами управления – в отношении служебной»*.

Такая методология оценки, конечно, тоже имеет право на существование, но основной недостаток как позиции законодателя, так и комментаторов заключается в однозначности привязки служебной тайны к действительной или потенциальной коммерческой ценности сведений, что весьма зауживает сферу применения данной системы ограничений в доступе к информации и не снимает возникающей неопределенности.

Видимо, вследствие указанной выше причины, в отличие от коммерческой тайны, законодатель воздержался предусмотреть уголовную ответственность за неправомерное распространение сведений, составляющих служебную тайну, хотя, мы повторяем, с точки зрения норм ГК оба этих правовых института на сегодняшний день идентичны.

Нормативным актом, юридически закрепляющим подход, предложенный комментаторами ГК, является Перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 06.03.97 № 188, в п. 3 которого служебная тайна определяется как «служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами»

Заметим, что данный акт прямо распространяет институт служебной тайны на всю систему органов государственной власти (в отличие от института государственной тайны, который фактически действует в рамках исполнительной власти), что вполне обоснованно, так как любая из ветвей власти должна обладать полномочиями по ограничению в доступе к определенным категориям информации. Вопрос заключается лишь в выработке четких правовых критериев такой деятельности, чтобы не породить возможность злоупотреблений в части необоснованного ограничения конституционного права граждан на доступ к информации.

Для понимания сущности правового института служебной тайны, прежде всего как системы тайнообразования (о формировании субинститута отнесения сведений к служебной тайне как законченной схемы говорить пока рано), обратимся к истории его развития в отечественном законодательстве. По сути своей данная система постепенно вычленилась из государственной тайны по причине того, что далеко не все сведения, к которым государство по тем или иным причинам ограничивает доступ, являются столь ценными, что ущерб от их распространения должен приводить к возникновению уголовного преследования. Возведение этого в принцип и стало, по мнению автора, тем мерилом, по которому разграничивались государственная и служебная тайны. Окончательное их нормативное разделение произошло уже в 70-е годы XX в. и свое наиболее четкое оформление получило в юридической конструкции, предложенной Инструкцией по обеспечению режима секретности в министерствах и ведомствах СССР, утвержденной постановлением СМ СССР от 12.05.87 № 556-126, которой вводилось интегрированное понятие государственные секреты, которые по степени их важности подразделялись на государственную и служебную тайны. Данная конструкция полностью отражала систему воззрений того периода на роль и место служебной тайны в функционировании механизма государства.

Наиболее ярким преломлением института служебной тайны в условиях отдельного ведомства является институт военной тайны. Пункт «г» статьи 259 УК РСФСР 1960 г. содержал, применительно к данному институту, следующую дефиницию: военная тайна – это военные сведения, не подлежащие оглашению, но не являющиеся государственной тайной. Определенные отголоски наличия данного института мы находим в законодательстве и сейчас. Например, в статье 26 Федерального закона «О статусе военнослужащих» среди общих обязанностей военнослужащих наличествует такая, как «быть дисциплинированными, бдительными, хранить государственную и военную (выделено – А.Ф.) тайну»

Институт военной тайны, как, собственно, и весь институт служебной тайны, нес довольно существенную позитивную нагрузку. Дело в том, что, как мы уже знаем, составляющие государственную тайну сведения чаще всего носят обобщенный характер, т.е. проходят несколько этапов от абсолютно общедоступной информации (первичные, элементарные сведения) до интегрированной. При этом процесс преобразования открытой информации в государственную тайну не может и не должен носить скачкообразный характер. В процессе интеграции наступают такие этапы, когда сведения еще не могут быть отнесены к государственной тайне, но их открытое распространение уже представляет определенную опасность. Приведем такой пример. Согласно п. 4 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, сведения, описывающие состояние боевой подготовки войск, составляют государственную тайну. Следует ли относить к ним состояние боеготовности отдельного мотострелкового взвода или роты? Вряд ли. А батальона, полка? Тоже есть сомнения. Но в отношении относимое™ к государственной тайне сведений о боеготовности дивизии сомнений уже не будет. Но в то же время вряд ли кто рискнет распространять информацию о степени боеготовности целого полка. Вот это и есть «ниша» военной тайны.

Прежде чем строить систему рассуждений о критериях относимости сведений к служебной тайне, позволим себе задаться принципиальным вопросом: существует ли такой институт в отечественной системе права в настоящий момент вообще? Вопрос не праздный, и вот почему. Напомним, о том, что государственные секреты в советский период подразделялись на государственную и служебную тайны по следующему критерию: для обозначения сведений, составляющих государственную тайну, использовались грифы «особой важности» и «совершенно секретно», для обозначения служебной тайны – «секретно». За такой градацией стояла достаточно четкая качественная оценка потенциального ущерба, который мог наступить о тех неправомерного распространения: признаком относимости сведений к государственной тайне являлся ущерб, который мог оказать отрицательное воздействие на качественное состояние военно-экономического потенциала страны; применительно к служебной – просто ущерб интересам государства. В принципе логика здесь прослеживается: государство олицетворяют органы государственной власти, следовательно, ущерб их интересам есть ущерб интересам государства.

К сожалению, принятие Закона о государственной тайне, привнеся массу описанных выше позитивных моментов, повлекло за собой одно существенное негативное последствие – отнесение в соответствии с указанным Законом грифа «секретно» для обозначения исключительно сведений, составляющих государственную тайну, де-факто ликвидировало служебную тайну как институт и заодно создало серьезную правовую неопределенность в вопросе квалификации ранее обозначенных им сведений (то есть подпадают ли они под режим ограничений государственной тайны либо нет). Логично предположить, что не подпадают. С другой стороны, современный подход при отнесении сведений к государственной тайне, как нам уже известно, резко снижает оценочный порог ущерба при отнесении информации к данной категории до интересов отдельно взятой организации, учреждения, что позволяет сделать и обратный вывод.

Затрагивая вопрос, применительно к институту служебной тайны, о системе тайнообразования, следует сказать, что ранее к данной категории сведений разрешалось относить информацию, включенную в ведомственные перечни. При этом сведения, составляющие государственную тайну, и сведения, составляющие служебную тайну, объединялись в один перечень.

Видимо, и ныне, формируя балансировочные механизмы между реализацией права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и правом последних на ограничение доступа в интересах обеспечения государственных интересов, следует остановиться на формировании общеведомственных перечней, выработав законодательно лишь общие принципы, общие критерии, по которым доступ к сведениям возможно ограничивать. Но то, что несомненно необходимо законодательно закреплять, так это перечень сведений, которые не дозволяется относить к служебной тайне. Здесь требуется некоторое дополнительное пояснение, которое должно носить характер общего правила не только по отношению к институту служебной тайны, но и по отношению ко всем иным категориям сведений, на которые подразделяется массив сведений конфиденциального характера, разновидностью которых является служебная тайна.

Во-первых, обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации и ограничение такого права по определенным основаниям – проблема общая для любого из институтов тайн. Следовательно, необходим единый, общий перечень сведений, к которым запрещено ограничивать доступ, а не дробить его в разных нормативных актах по видам конфиденциальной информации. Примером такого подхода является изложение в тексте Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» обобщенного перечня сведений, которые запрещено относить к информации с ограниченным доступом (статья 10)

Во-вторых, законодатель пошел на четкое определение перечня сведений, относимых к государственной тайне, по нескольким причинам, среди которых было и понимание некоторой законченности данной системы в результате наработанного опыта. По отношению к остальным институтам тайн (за исключением, может быть, персональных данных) это практически невозможно, да и нецелесообразно. Обоснование такой позиции является достаточно простым: не следует слишком связывать субъекта (а тем более когда их множество) законодательными рамками в виде четкого перечня. Лучше законодательно закрепить критерии, принципы отнесения сведений к разряду конфиденциальных и, если удастся, минимальные пороговые значения ущерба, признаваемые основанием для ограничения в доступе к определенной информации.

Конечно, это очень непростая задача, и решать ее придется постепенно, шаг за шагом, но решать необходимо.

В целях определения контуров субинститута отнесения сведений к служебной тайне рассмотрим возможные ниши применения данной системы ограничения в доступе к информации в государственной и предпринимательской сферах.

Первой из них, о чем мы уже упоминали выше, является защита сведений, которые при соответствующей интеграции становятся государственной тайной.

Компьютерная революция, которая перманентно продолжается и по сей день, имеет следствием существенное расширение возможностей по накоплению информации и облегчению доступа к ней, причем такие процессы носят скачкообразный характер. Современный персональный компьютер позволяет хранить информацию объемом в несколько десятков тысяч томов машинописного текста, а передача всего объема этих сведений на другой компьютер по сети займет время в пределах часа. Переписывание файла объемом 500 страниц – вообще несколько секунд. Наличие у развитых стран суперЭВМ, позволяющее подвергать анализу колоссальное количество общедоступных сведений, существенно облегчает задачу потенциального противника по добыванию информации, составляющей государственную тайну Российской Федерации.

Разумное расширение крута служебных сведений, доступ к которым ограничивается, может снизить такую потенциальную опасность. Однако при этом, на первый взгляд, мы неизбежно расширяем зону ограничений прав граждан на свободный доступ к информации. Действительно, это так, но только в количественном, а не в качественном отношении. Ко многим из этих сведений и не должно быть свободного доступа, так как они ни коим образом не затрагивают права и свободы человека и гражданина или не имеют научной ценности. Например, сведения о количестве боевого стрелкового оружия, находящегося на вооружении Н-ского райотдела внутренних дел, к государственной тайне в силу их малозначительности отнести нельзя, вместе с тем они явно не должны быть общедоступными. Если все же они будут общедоступными, то, собрав такие сведения за регион, можно фактически получить информацию, составляющую государственную тайну. И так далее.

Кстати говоря, возложение нагрузки по защите такой информации на институт служебной тайны позволит в целом сократить объем сведений, относимых к государственной тайне. Вспомним еще раз «Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к разным степеням секретности», согласно которым ущербом безопасности Российской Федерации при неправомерном распространении сведений с грифом «секретно» признается «ущерб, наносимый интересам предприятия, учреждения, организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности». Ранее данная родовая категория сведений полностью относилась к служебной тайне и сейчас имеет смысл, если не всю, то существенную часть подобной информации снова передать в сферу действия данного института.

До сего времени мы вели речь о категории так называемых пограничных сведений, под которыми следует понимать служебную информацию, которая при определенной интеграции (обобщении) становится государственной тайной. Однако в практической деятельности органов государственной власти образуется большое количество производных сведений. Речь в данном случае идет об информации, так или иначе касающейся засекреченных сведений, в том числе информации, полученной в результате последующего их дробления на отдельные компоненты, уже не составляющие государственную тайну. Иначе говоря, пограничные сведения – это информация, которой в результате интеграции еще предстоит стать государственной тайной, а производные сведения – информация, вычлененная из блока уже засекреченных сведений. Особенно много производных сведений образуется в оперативно-розыскной деятельности: методы, средства, планы данной работы в конкретном преломлении зачастую весьма трудно дифференцировать на предмет относимости к государственной тайне, поэтому даже при косвенном их упоминании в тексте документов должностные лица вынуждены их засекречивать, что расширяет объемы секретной переписки и увеличивает связанные с этим материальные издержки по защите информации. Подобное положение, к сожалению, порождает и обратный процесс – стремление к максимальному представлению информации в открытом виде, чтобы не связывать себе руки режимными ограничениями. Последствия таких решений очевидны – потеря контроля над движением служебной информации, которая в конечном итоге приводит к утечке сведений, составляющих государственную тайну.

Второй областью применения института служебной тайны должна стать защита сведений, доступ к которым ограничивается в соответствии с законодательством, при обращении такой информации в органах государственной власти и местного самоуправления.

Органы государственной власти и местного самоуправления ныне реализуют свои регулятивные правомочия во многом за счет того, что аккумулируют и используют информацию, полученную из различных источников, в особенности от субъектов предпринимательской деятельности. Отсюда возникает резонный вопрос: каковы правовые основания и механизмы защиты в органах государственной власти для сведений, переданных им организациями, где они защищались в режиме коммерческой или банковской тайны? В настоящее время сколько-нибудь внятное правовое регулирование данных отношений отсутствует, так как защита указанной информации в режиме государственной тайне невозможна по определению, так как ее сфера законодательно ограничена определенным перечнем категорий. Иных систем защиты в том смысле, в каком мы понимаем правовой институт тайны, в органах государственной власти практически нет.

В то же время бесконтрольное обращение с информацией, имеющей высокую коммерческую ценность и вследствие этого высокую «ликвидность» (проще говоря, возможность ее продажи заинтересованным лицам), априори порождает злоупотребления. Поэтому необходим механизм контроля и защиты, причем, желательно, единый для всей системы государственного управления, чтобы государство могло не на словах, а на деле гарантировать сохранность таких сведений.

Именно эти соображения и заставляют предложить в качестве универсальной модели системы ограничения в доступе к информации, получаемой органами государственной власти и местного самоуправления от иных субъектов, институт служебной тайны, сформировав его полностью как совокупность подсистем (субинститутов) тайнообразования, защиты и санкций за неправомерное распространение таких сведений.

Реализация данного направления в правовом регулировании влечет за собой много положительных последствий, в частности:

¨ укрепление ответственности государства перед обществом и отдельными его представителями;

¨ практическая реализация одного из аспектов обеспечения прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;

¨ позитивное воздействие на укрепление экономического суверенитета страны и ее информационной безопасности;

¨ установление действенного заслона от злоупотреблений отдельных должностных лиц.

И, наконец, третьей областью применения института служебной тайны может стать защита сведений коммерческого характера в деятельности определенных субъектов гражданско-правовых отношений. То есть та область, которая предопределена данной системе Гражданским кодексом.

По нашему мнению, это наиболее полемичная ниша применения института служебной тайны. Прежде всего потому, что будет весьма сложно отграничить административно-правовой институт служебной тайны (первые две области) и гражданско-правовой институт с аналогичным названием и направленностью. Наличие же двух институтов в гражданском праве, предметом которых в одинаковой степени являются сведения, имеющие действительную или потенциальную коммерческую ценность, ничего кроме путаницы привнести не сможет.

Автором ранее предпринималась попытка оправдать целесообразность наличия института служебной тайны наравне с коммерческой, в частности, через субъективность оценок коммерческой ценности сведений о кадровом составе фирм, прямые указания закона на наличие обеих категорий информации у одного хозяйствующего субъекта и т.п.*, однако более глубокие размышления над данной проблемой привели его к убеждению, что служебная тайна как категория должна быть исключена из сферы гражданско-правового регулирования и полностью сконцентрирована в системе административно-правовых отношений.

Вместе с тем является очевидным, что легитимация института служебной тайны представляет собой сложный процесс, так как потребует корректировки большого числа законодательных и иных нормативных правовых актов. Поэтому для формирования данного института потребуется принятие отдельного федерального закона, регулирующего комплекс этих отношений, а также ряда актов, вносящих изменения в законодательство. Одну из наиболее сложных проблем при решении данной задачи представляет собой установление правового баланса между институтом государственной тайны и институтом служебной тайны. Поэтому необходимо, чтобы они, при наличии соответствующего законодательного оформления, могли какое-то время действовать параллельно, в результате чего правоприменительная практика сама определит, какие сведения из числа пограничных и производных будут защищаться в режиме государственной или служебной тайны.

Императивные решения, тем более в условиях, когда отсутствуют научно обоснованные критерии в определении степени ущерба от неправомерного распространения тех или иных сведений, вряд ли будут уместными.

Оговоримся, что речь, однако, не идет о передаче грифа «секретно» в сферу регулирования служебной тайны. Система сложилась, и не имеет смысла ее менять. Поэтому в качестве базы для формирования института служебной тайны следует взять правовой режим сведений ограниченного распространения, определенным образом его усовершенствовав.

Для того чтобы понять, что представляет собой данная система, заглянем немного в историю, а также рассмотрим основные нормы единственного в настоящее время акта, устанавливающего правовой статус данной системы ограничений в доступе к информации.

После периода тотального засекречивания, имевшего место в 30-50 гг. XX в., когда практически вся деятельность партийно-государственного аппарата находилась под колпаком государственной тайны, была создана более дифференцированная система, в которой наряду с государственной и служебной тайной присутствовала и наиболее мягкая система ограничения в доступе к информации – сведения ограниченного распространения. Данный правовой механизм был последним шлюзом между служебной информацией и полностью общедоступной. Учитывая тот фактор, что общедоступная информация о деятельности государственной аппарата строго (или менее строго) дозировалась, причем в основном по идеологическим мотивам (исключение возможности публикации сведений, «порочащих» советский государственный и общественный строй), то такой мало ограниченный перечнями правовой механизм, как отнесение сведений к категории «для служебного пользования», стал удобной бюрократической рогаткой, тем самым главлитовским* шлюзом, через который сведения процеживались в средства массовой информации. Возможность применения указанной ограничительной пометки должностными лицами среднего и нижнего уровня практически бесконтрольно куда более эффективно препятствовала доступу граждан к информации, чем государственная и служебная тайны. Именно поэтому он на рубеже 90-х годов XX в., казалось бы, канул в Лету, однако затем был возрожден «Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.94 № 1233 и действующим поныне.

Конечно, после стольких лет испытания государственного аппарата гласностью речи об установлении цензуры уже не шло, однако небрежность (случайная либо умышленная) в подготовке данного документа и непроработанность ряда положений позволяет при желании достичь очень многого.

1. Область действия института сведений ограниченного распространения по неясным основаниям охватывает только федеральные органы исполнительной власти. В связи с этим остается под вопросом, каким образом должны защищать внутрисистемную информацию законодательная и судебная ветви власти. Например, в каком режиме должна защищаться информация, реализующая нормы Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»*далеко не все субъекты которой относятся к исполнительной ветви власти и далеко не все сведения, доступ к которым должен ограничиваться в связи с проведением мероприятий по государственной защите, могут быть отнесены к государственной тайне.

Сфера действия Положения не охватывает также деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Проблема открытости и закрытости в деятельности государственной власти лежит прежде всего в плоскости исключения возможности сокрытия злоупотреблений со стороны должностных лиц, а также обеспечения доступа граждан к информации, затрагивающей их права и свободы. Установление жесткого запрета на ограничение в доступе к таким сведениям, совмещенное с механизмом контроля за исполнением такого запрета, позволит существенно снизить возможность злоупотребления данной системой ограничения в доступе к информации.

2. Многие важные условия, определяющие порядок отнесения сведений к категории ограниченного распространения, отданы на откуп руководителям федеральных органов исполнительной власти (в частности, такой важный с правовой точки зрения момент, как предельный срок ограничений на доступ к информации, который вполне определен даже для государственной тайны).

Вызывает сомнения и норма Положения о делегировании полномочий от руководителя федерального органа исполнительной власти нижестоящим должностным лицам на закрытие сведений без перечневых ограничений. Получается не просто служебная тайна ведомства, но служебная тайна отдельно взятого подразделения.

Хотя Положением и устанавливается, что «должностные лица, принявшие решение об отнесении служебной информации к разряду ограниченного распространения, несут персональную ответственность за обоснованность принятого решения» (п. 1.6), при отсутствии централизованного ведомственного перечня остается открытой проблема преемственности таких решений должностными лицами, ныне довольно часто сменяющими друг друга на занимаемых постах.

3. Порядок обращения с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения (раздел 2 Положения), ориентирован исключительно на бумажные носители¹. Между тем, легко предположить, что в условиях широкого распространения в органах государственной власти персональных компьютеров обеспечение защиты конфиденциальных сведений в компьютерной среде становится одной из важнейших задач.

4. В п. 1.5 Положения прямо устанавливается, что «руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции определяет... организацию защиты служебслужебной информации ограниченного распространения». Это свидетельствует о том, что каждое ведомство будет практически самостоятельно устанавливать порядок и условия сохранности данной категории сведений. Допустимо ли такое положение? Представляется, что нет, так как государство не может восприниматься как механическое объединение разнородных образований – это единая система, единый социальный организм, компоненты которого находятся в постоянном взаимодействии, прежде всего заключающемся в обмене информацией. Коль скоро свободный доступ к данной информации по каким-либо причинам ограничен, то необходимо создать единообразные условия, единое информационное пространство, в котором такие сведения могли бы обращаться без опасения их неправомерного распространения. Поэтому правила, определяющие порядок защиты, должны быть едиными для всей системы государственной власти.

Если предположить, что объем сведений ограниченного распространения в органах государственной власти может быть достаточно большим, то количество и обмен ими будет носить интенсивный характер. Следовательно, проблема снятия ограничений на распространение сведений, образованных в одном органе государственной власти и направленных в другой, может стать весьма существенной, так как при значительных объемах обмена конфиденциальной информацией запрашивать правообладателя (под ним в данном случае понимается орган, установивший ограничение в доступе к сведениям) становится делом достаточно затруднительным. В силу данного утверждения необходимо установить единый предельный срок ограничения в доступе либо обязать каждого субъекта, закрывающего сведения, изначально устанавливать такой срок (по аналогии с положениями Закона о государственной тайне).

Одним из немногих положительных моментов рассматриваемого нормативного акта является установление перечня сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения (п. 1.3). В него входят:

¨ акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

¨ сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, - о гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;

¨ описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;

¨ порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;

¨ решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке;

¨ сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;

¨ документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

О важности таких перечней подробно говорилось в предыдущих разделах настоящей работы. Обращая еще раз внимание на вышеуказанные нормы, заметим, что среди них нет категории, затрагивающей факты нарушения законности должностными лицами органов государственной власти. Подобное упущение, в частности, предоставляет возможность препятствовать доступу граждан и средств массовой информации к материалам служебных расследований негативной деятельности государственного аппарата. Кстати говоря, данная категория информации не значится и в перечне сведений, которые запрещено относить к информации с ограниченным доступом (п. 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что де-юре существующий институт сведений ограниченного распространения путем некоторой модификации возможно преобразовать в институт служебной тайны.

Учитывая множественность возможных субъектов данных правоотношений, по мнению автора, целесообразно их урегулировать на уровне отдельного федерального закона как системообразующего нормативного акта долговременного характера.

Основными положениями такого закона могут быть следующие.

1. Установление пределов полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и отдельных должностных лиц в области отнесения сведений к служебной тайне.

Основным критерием здесь должен быть правовой статус органов различных ветвей государственной власти, их функциональная направленность. Автор придерживается позиции, что все ветви государственной власти вправе осуществлять мероприятия по ограничению в доступе к отдельным видам информации о своей деятельности, если это не противоречит смыслу и сути данной деятельности, прежде всего в вопросах обеспечения безопасности сотрудников, охраны административных зданий и т.п.

Пределы полномочий органов местного самоуправления по отнесению сведений к служебной тайне должны быть поставлены в зависимость от объема государственных функций, делегированных тому или иному органу.

2. Установление перечня категорий сведений, которые во всех случаях должны составлять служебную тайну.

Рассмотренные выше вопросы убедительно доказывают, что служебная тайна как комплекс сведений с ограниченным доступом носит не только ведомственный характер – определенные категории информации должны защищаться субъектами государственной сферы во всех случаях. К ним должны относиться:

¨ конфиденциальные сведения в области военного управления (военная тайна);

¨ сведения, охватываемые понятием «тайна связи» (в той мере, в какой операторами связи являются органы государственной власти и подведомственные им организации, учреждения);

¨ информация, образующаяся в процессе проведения предварительного расследования, за исключением той, которую уполномоченные лица посчитают возможным распространить;

¨ банковская тайна (в части, которая обеспечивается органами государственной власти и Центральным банком Российской Федерации);

¨ конфиденциальная информация о гражданах, накапливаемая и хранимая органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Установление единого для всех субъектов, защищающих информацию в режиме служебной тайны, перечня сведений, доступ к которым не может быть ограничен.

Реализация данной позиции должна осуществляться только в случае, если законодатель не сформирует единого перечня сведений, доступ к которым не может быть ограничен во всех случаях. Потребность в таком перечне, как мы обосновывали выше, имеется. Наиболее целесообразно было бы включить его в качестве составной части федерального закона, регулирующего реализацию прав граждан на доступ к информации, который, как автор надеется, все же будет разработан и принят.

4. Установление предельных сроков сохранения сведений в режиме служебной тайны, формирование порядка обязательного периодического пересмотра массивов такой информации на предмет снятия ограничений.

Здесь просматривается аналогия с нормами Закона о государственной тайне, согласно которым, как мы помним, предельный срок засекречивания сведений составляет 30 лет, а также установление обязанности органов государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, не реже одного раза в пять лет пересматривать соответствующие перечни сведений. По отношению к информации, составляющей служебную тайну, необходимо существенным образом уменьшить данные сроки. Например, максимальный срок ограничений установить в шесть лет, обязав соответствующие организации, учреждения пересматривать перечни таких сведений не реже, чем раз в три года.

5. Установление системы защиты служебной тайны.

Организационно-правовой механизм защиты сведений, составляющих служебную тайну, в принципе должен быть схожим с тем, который сформирован для государственной тайны. Более того, целесообразно возложить организацию данной деятельности и контроль за ней на межведомственном уровне нате же ведомства, ныне занимающиеся аналогичной деятельностью применительно к государственной тайне.

Непосредственно в органах государственной власти, их подразделениях, в организациях и учреждениях практическую работу по защите служебной тайны (делопроизводство, реализация комплекса технических мер защиты) целесообразно поручить действующим подразделениям по защите государственной тайны, а там, где штатом они не предусмотрены, необходимо сформировать самостоятельные подразделения по защите служебной тайны.

Обосновать такую позицию, на наш взгляд, несложно. Во-первых, преобразования последнего десятилетия реально привели к тому, что общее число сведений, составляющих государственную тайну, существенно сократилось, хотя во многих случаях штатная численность подразделений по защите государственной тайны осталась на прежнем или близком к нему уровне, поэтому возложение дополнительных обязанностей на данные структуры не будет выглядеть слишком обременительным. Во-вторых, организационные и технические методы защиты для государственной тайны, как и для любого иного вида информации с ограниченным доступом, по большому счету схожи. В-третьих, и это, на наш взгляд, основное, государственная и служебная тайны в государственной сфере должны образовывать единый комплекс.

Конечно, в полном объеме проецировать систему защиты государственной тайны на систему защиты служебной тайны нецелесообразно прежде всего по соображениям материальных затрат. Поэтому применительно к последней необходимо исключить ряд мер, а именно:

¨ процедуру оформления допуска граждан как отдельный комплекс надведомственных мероприятий;

¨ процедуру допуска организаций и учреждений как комплекс проверочных мероприятий на предмет готовности к осуществлению работ со сведениями, составляющими служебную тайну, органами, осуществляющими регулирование деятельности по защите информации с ограниченным доступом на общегосударственном уровне;

¨ ряд довольно дорогостоящих организационно-технических мер защиты типа установления зон вокруг объектов, в которых исключается бесконтрольное нахождение посторонних лиц и т.п.

Тем не менее следует сохранить разрешительный порядок предоставления полномочий по обращению со сведениями, составляющими служебную тайну, регулируемый самими органами государственной власти, в деятельности которых такая информация образуется.

Помимо этого, целесообразно, чтобы органы защиты государственной тайны в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности могли осуществлять регулятивную и контрольную функции по отношению к системе защиты служебной тайны.

Для защиты этих сведений необходимо также сформировать и отдельную сумму санкций за неправомерное обращение с ними. При этом очевидно, что к регулированию отношений в данной сфере применимы практически все формы юридической ответственности.

В рамках внутрисистемной деятельности органов государственной власти наиболее распространенной формой юридической ответственности по-прежнему останется дисциплинарная. Помимо этого, по мнению автора, должна развиваться деликтная ответственность гражданско-правового характера в случае утечки из подразделений органа государственной власти сведений, относимых к конфиденциальной информации о гражданах либо составляющих коммерческую или банковскую тайну каких-то субъектов из внешней среды.

Для случаев, когда лицо из каких-либо побуждений осуществляет сбор такой информации с целью получения впоследствии имущественной или иной выгоды (без признаков государственной измены), целесообразно рассмотреть вопрос о введении уголовной ответственности с уровнем санкций, аналогичных предусмотренным УК за противоправные деяния в отношении сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну.

Следует отметить, что, хотя в прямой постановке уголовная ответственность за неправомерное обращение со сведениями, составляющими служебную тайну, отсутствует, ряд действующих ныне составов преступлений так или иначе затрагивает информацию, охватываемую данной категорией ограничения в доступе. Например, в диспозиции статьи 155 УК есть прямое указание налицо, обязанное «хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну». На уголовно-правовую охрану служебной тайны, по мнению автора, направлены такие составы преступлений, как «Разглашение данных предварительного расследования» (статья 310), «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи» (статья 311), «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа» (статья 320). В целом же наказание за такое деяние, как разглашение служебной тайны, может наступить в рамках состава преступления «Злоупотребление должностными полномочиями» (статья 285). Однако данный состав распространяется только на категорию должностных лиц, а не на всех работников, которые могут иметь доступ к служебной тайне, к тому же для привлечения к ответственности по данной статье необходимы такие квалифицирующие признаки деяния, как корыстная или личная заинтересованность, а также существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Придание вышеперечисленным категориям сведений статуса служебной тайны и введение отдельной статьи за ее разглашение и иные противоправные действия позволили бы исключить из УК во многом дублирующие друг друга составы и конкретизировать ответственность.

После формирования законодательства о служебной тайне следует рассмотреть также вопрос о введении системы административных санкций за правонарушения в данной сфере в целях обеспечения возможности органам, осуществляющим регулирование системы защиты информации на общегосударственном уровне, более действенно влиять на субъектов, нарушающих нормативные предписания, так как уровень превенции дисциплинарной ответственности ныне не слишком высок. Гражданско-правовая ответственность всегда наступает post factum и поэтому носит лишь компенсационный характер, не во всех случаях воздействуя на уровень защиты такой информации в упреждающем плане.

Основываясь на указанных выводах, основными составами административных правонарушений, связанных с неправомерным обращением со сведениями, составляющими служебную тайну, могут являться:

¨ разглашение сведений, составляющих служебную тайну, при уровне ущерба от такого действия ниже определенного порога, выше которого должна наступать уголовная ответственность;

¨ нарушение правил обращения с носителями сведений, составляющих служебную тайну, если это повлекло утрату носителя, либо создало предпосылки к доступу к данным сведениям посторонних лиц;

¨ нарушение правил обеспечения сведений, составляющих служебную тайну, в технических средствах, если это повлекло утечку данных сведений.

Разработчики проекта Кодекса об административных правонарушениях обратили внимание на ряд из перечисленных выше обстоятельств и включили в данный акт следующий состав административного правонарушения (статья 13.14проектаКоАП РФ):

«Разглашение информации с ограниченным доступом (за исключением информации, разглашение которой влечет уголовную ответственность) лицом, обладающим ею в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров административного штрафа; на должностных лиц – от сорока до пятидесяти размеров административного штрафа».

Несложно заметить, что данный состав охватывает все категории сведений ограниченного доступа, что является хорошим превентивным моментом, а также делает данную норму универсальной по отношению ко всему блоку защищаемой информации. Однако, к сожалению, он касается лишь одного из видов неправомерного распространения – разглашения. Им не охватываются, в частности, случаи утраты документов, повлекшие впоследствии ознакомление с их содержанием посторонних лиц и вследствие этого нанесшие ущерб защищаемым интересам. Хотя наличие данного состава и носит позитивный характер, но о системе административных санкций, обеспечивающих эффективную защиту сведений ограниченного распространения, пока говорить рано.

Следует также отметить, что понятие «служебная тайна» не является уникальным изобретением отечественного права. Большинство юрисдикции развитых стран Европы и Северной Америки выделяют его применительно к внутрисистемной информации своих государственных органов. В США, в частности, помимо указанной категории информации, под режим служебной тайны подпадают и сведения, составляющие коммерческую тайну, а также информация о ноу-хау различных получаемых должностным лицом «в ходе осуществления своих должностных полномочий исследований или расследований, из доклада или отчета, представленных в данное ведомство» и т.п.

В уголовном праве США институт служебной тайны фигурирует под термином «секретные сведения». За разглашение либо иное предание гласности таких сведений виновное лицо несет ответственность в виде штрафа до 1000 долларов, либо тюремного заключения на срок до одного года, а также подлежит увольнению с занимаемой должности или работы.

Во Франции под ограничительный режим служебной тайны подпадают, в частности, сведения об исследовательских проектах, проводимых органами государственной власти либо в их интересах. Однако, чтобы данной завесой не прикрывалось плохое управление, выступившая за создание гласной администрации общественность добилась возложения Законом 1978 г. на органы управления обязанности предоставления заинтересованным лицам доступа к «управленческой документации и информирования общественности о существе и порядке работы администрации. В законе имеются и многочисленные исключения – такие, как военная и дипломатическая тайна, медицинские документы и т.д.

В административном праве ФРГ также выделяются понятия «служебная тайна» и «тайна служебного разбирательства». Примерно аналогичный подход прослеживается и в правовой системе Италии. Уголовное право этой страны помимо института служебной тайны также выделяет и институт «сведений, оглашение которых запрещено компетентной властью». Можно предположить, что в Италии существует более разветвленная, чем в других странах, система ограничительных институтов применительно к информации государственных органов, не составляющих государственную тайну.

Исходя из норм главы IV «О вероломстве в хранении документов и нарушении секретов» УК Испании, правовой системе данной страны также известно понятие «служебная тайна», под которой подразумевается информация, не подлежащая разглашению, но не относимая к сведениям о безопасности страны. За противоправные деяния в отношении таких сведений предусмотрена довольно разветвленная система уголовных санкций

качестве резюме к вопросу о формировании и функционировании института служебной тайны хотелось бы сказать, что в условиях резкого повышения ценности информации нормотворческая практика государства должна стремиться к тому, чтобы максимальным образом упорядочить отношения в области отнесения сведений к категории конфиденциальных и их защиты – именно упорядочить, так как в данной области наибольшим образом сталкиваются интересы индивидов, их объединений и государства в лице властных структур по доступу и владению различными сведениями, имеющими имущественную или иную ценность. В силу этого институт служебной тайны следует рассматривать не как очередной механизм ограничения в доступе к интересующим общество сведениям о деятельности государства, но как один из механизмов, направленный на обеспечение законных интересов личности, общества и государства в информационной сфере.

Дата добавления: 2015-05-31