Основные черты административной юстиции в современной России

1. Юрисдикционный орган. Как говорилось выше, в 20-х годах предполагалось создать систему административных судов во главе с высшим административным судом. В 1924 г. эта идея была похоронена. В 1956 г. М. В. Шаргородский предложил вернуться к этой проблеме и создать систему административных судов, на которые возложить обязанности не только по восстановлению нарушенного права, но и обязанности по наложению административных взысканий на органы, учреждения и непосредственно виновных должностных лиц. Это предложение не встретило поддержки главным образом по соображениям боязни роста административного аппарата и недостатка средств. Через 40 лет можно сказать, что все эти опасения сохраняются в силе и видимо в ближайшие десятилетия юрисдикционные функции в сфере управ­ленческой деятельности у нас будут осуществлять общие суды в порядке гражданского судопроизводства.

2. Подведомственность. В ходе дискуссий, возникших по поводу действия ч. 2 ст. 58 Конституции СССР (1977) активно обсуждался вопрос о принципе подхода к определению подведомственности по делам этой категории. Общая подведомственность — в суд можно по­давать жалобы на любые действия (за исключением отдельных изъятий). Перечневая подведомственность — в суд можно обжаловать только та­кие административные действия, которые прямо указаны в законе. В то время в ГПК применялась перечневая подведомственность. Побе­дила идея общей подведомственности. В ст. 239¹ ГПК указано, что гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Однако в ст. 239³ ГПК установлены пределы обжалования и перечис­лены виды административных актов, на которые жаловаться в суд нельзя.

3. Юридическая природа дел. Административная юстиция в России ориентирована на разрешение спорных дел, в которых спор об адми­нистративном праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения. Помимо чисто административных споров в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, споры, возникающие в ходе избирательной ком­пании), финансовый, налоговый. Таким образом, спорность и особое положение субъектов в материальных правоотношениях (власть и подчинение) характеризуют этот вид судопроизводства.

4. Возбуждение дела. Дело, возникающее из административных отношений, возбуждается по жалобе заинтересованного лица, а в отдельных случаях по протесту прокурора. При возбуждении дела возможно применение двух порядков: а) до обращения в суд обязательна подача жалобы в соответствующий административный орган; б) заин­тересованное лицо или прокурор вправе сами выбрать адресат жалобы или протеста. Второй вариант представляется предпочтительней, хотя действующий закон предусматривает применение обоих вариантов.

По жалобам на неправильности в списках избирателей предварительное обращение к администрации является обязательным (см. ст. 233 ГПК), по другим делам жалобщик вправе сделать выбор: обратиться в административный орган либо подать жалобу непосредственно в суд (см. ст. 239⁴ ГПК). В то же время ст. 237 ГПК вообще не предусматривает подачи жалобы в административный орган.

5. Процессуальный порядок. Закон (ст. 1 ГПК) устанавливает, что дела, возникающие из административных правоотношений, рассмат­риваются по общим правилам судопроизводства за отдельными изъя­тиями, установленными законом. "Общие правила" означают, что в этом виде судопроизводства действуют все принципы процесса, дело проходит через все предусмотренные стадии, применяются необходи­мые доказательства, в ходе рассмотрения дела выносятся соответству­ющие постановления, ведется протокол судебного заседания, предусмотрена возможность обжалования судебного решения и т. д. Что касается "отдельных изъятий", то они имеют целый ряд особенно­стей как общего, так и частного характера. Прежде всего указанный вид судопроизводства исключает исковую терминологию: дело возбуж­дается подачей жалобы или протеста (прокурор); не предусматривается возможность заключения мировой сделки и признания иска. Подсуд­ность дела, как правило, определяется местом жительства жалобщика, что является для него существенной льготой, государственная пошлина по жалобам взыскивается в размере всего лишь 15% минимального размера оплаты труда, что несоизмеримо с госпошлиной по исковым делам, и т.д. Некоторые дела, возникающие из административных правоотношений, должны рассматриваться по 1-й инстанции судами субъектов Федерации (см. ст. 239⁴, ч. 6) или Верховным Судом РФ.

6. Судебное решение. В исковом производстве применяются спосо­бы защиты права, предусмотренные ст. 12 ГК РФ. В производстве по делам, возникающим из административных правоотношений, способы защиты имеют некоторые особенности. Основным способом защиты в этой категории дел является признание незаконными или необосно­ванными те действия, которые совершены должностным лицом или административным органов (см. ст. 239 ГПК). Суд может обязать соответствующих должностных лиц или государственных и обществен­ных организаций устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод гражданина. Это значит, например, включить жалобщика в очередь для получения жилья; возвратить водителю отобранные у него права; отменить наложенный на гражданина штраф, вынести решение об отводе жалобщику земельного участка. В свое время было распространено мнение, что полномочия суда по таким делам были ограни­чены: суд был вправе судить лишь о законности решения и не имел возможности исследовать административное правоотношение в полном объеме. В настоящий момент закон разрешает суду не только решить вопрос о законности и обоснованности наложенного административ­ным органом штрафа, но и снизить сумму штрафа. Пленум Верховного Суда РФ указывает, что "суд вправе изменить меру взыскания в пределах предусмотренных нормативным актом об ответственности за админи­стративное правонарушение, учитывая при этом характер совершенно­го правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие ответствен­ность, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено".

§3. Процессуальный порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений

Закон устанавливает, что к делам, возникающим из администра­тивных отношений, в настоящий момент относятся:

а) дела по жалобам на неправильности в списках избирателей;

б) дела по жалобам на действия государственных органов и долж­ностных лиц в связи с наложением административных взысканий;

в) дела по жалобам на действия государственных органов, обще­ственных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;

г) дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы (см. ч. 1 ст. 231 ГПК).

Суд вправе также рассматривать и другие дела, возникающие из административных правоотношений, отнесенные законом к компетен­ции судов.

К этим другим делам относятся, например, дела по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими Закону; дела по жалобам кандидатов в федеральное собрание на отказ в их регистрации; по жалобам кандидатов в президенты России; на отказ Центральной избирательной комиссии в их регистрации. В 1996 г. такие жалобы были поданы в суд Брынцаловым, Старовойтовой и Шакумом.

Жалоба Старовойтовой была отклонена, а жалобы двух других претен­дентов удовлетворены.

1. Жалоба на неправильности в списках избирателей. Любое лицо, не согласное с решением участковой избирательной комиссии, по его заявлению об исправлении неправильности в списке избирателей (невключение в список, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список) может подать на решение избирательной комиссии жалобу в суд по месту нахождения соответствующего избирательного участка. Таким образом, жалобщи­ком может быть как субъект, защищающий свое право, так и лицо, считающее, что в список избирателей неправильно включено какое-либо иное лицо.

Жалоба должна быть рассмотрена судом не позднее чем в трехдневный срок с момента ее подачи. Жалоба рассматривается судом с участием заявителя, представителя участковой избирательной комис­сии, а в случаях, когда жалоба касается не заявителя, а другого гражданина, также и этого гражданина. Дело по жалобе рассматривается с обязательным участием прокурора. Неявка указанных лиц не является препятствием для разрешения дела (ст. 234 ГПК).

После рассмотрения дела суд должен вынести решение. Если установлена неправильность в списке избирателей, суд должен обязать участковую избирательную комиссию внести соответствующие исправ­ления. Решение суда немедленно после вынесения должно быть на­правлено соответствующей избирательной комиссии и сообщено заявителю (ст. 235 ГПК).

В ст. 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избиратель­ных прав граждан" (решение Госдумы от 26 октября 1994 г.) указано о возможности обжалования любых нарушений прав граждан, а не только связанных со списками избирателей.

"В соответствии с Конституцией РФ решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нару­шающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в выше­стоящую избирательную комиссию не является обязательным. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. В случаях, если содержащиеся в жалобах требуют дополнительной проверки, решения по ним прини­маются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы".

Порядок включения граждан в списки избирателей установлен ст. 14 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Ду­мы..." и ст. 26 Федерального закона "О выборах Президента РФ".

В ст. 27 Закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлен следующий порядок подачи жалобы, связанной с конфлик­том по поводу содержания списка избирателей: "Списки избирателей должны быть вывешены дм ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня выборов. Каждый гражданин вправе заявить о невключении его в список, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые должны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до выборов и в день выборов — немедленно. При положи­тельном для заявителя решении исправление в списке избирателей производится участковой избирательной комиссией немедленно".

2. Жалобы на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Названная катего­рия дел регулируется главой 24 ГПК, которая была сформулирована еще в 1964 г., когда законодатель ввел в обиход третий вид гражданского судопроизводства. В этот период власть ориентировалась на ограниче­ние прав граждан обжаловать соответствующие административные акты. Фактически обжалование могло касаться только ограниченного числа случаев, которые должны были прямо предусматриваться зако­ном. Принятие в конце 80-х годов законов о порядке обжалования в суд действий административных органов и должностных лиц, а затем принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации требовало коренной переработки всего раздела, который регулировал рассмотрение в суде споров между гражданами, с одной стороны, административными органами и должностными лицами — с другой. К сожалению, этого не произошло. Глава 24 ГПК осталась без изменений, а введенная в ГПК глава 24¹ не устранила существенных противоречий, а через некоторое время оказалась не соответствующей в некоторых положениях Конституции Российской федерации.

Ст. 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1). Принципиальное значение имеет п. 2 ст. 46 Конституции: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалова­ны в суд". Таким образом, конституционная норма устанавливает общий принцип судебной подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений.

Поскольку принятие нового ГПК совершенно неизбежно и имеется проект, близкий к завершению, положение действующего порядка судебного обжалования мы даем предельно схематично, имея в виду, что в ближайшее время должны произойти существенные изменения в законодательстве.

В течение десяти дней со дня вручения постановления админист­ративных органов или должностных лиц о наложении административ­ного взыскания в административном порядке граждане и должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов и должностных лиц в суд по месту жительства (ч. 1 ст. 237 ГПК).

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть вручено лицу, которое подвергнуто административному взысканию, в течение трех дней со дня вынесения. Десятидневный срок начинается с момента, когда копия постановления вручена соответст­вующему лицу под расписку или доставлена по почте. Пропуск жалоб­щиком установленного срока не является препятствием для возбуждения дела. В случае пропуска установленного 10-дневного срока он может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин.

Обратиться с жалобой в суд могут не только лица, привлеченные к административной ответственности (ст. 247 КоАП), но и потерпевший (ст. 248 КоАП), законные представители (ст. 249 КоАП), договорные представители, имеющие ордер юридической консультации или дове­ренность.

Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке (ч. 2 ст. 237 ГПК).

Жалоба должна быть рассмотрена в десятидневный срок. Жалобщик и административный орган или должностное лицо извещаются о времени и месте заседания суда, однако их неявка не является препят­ствием для разрешения дела.

В постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. "О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке граж­данского судопроизводства жалоб на постановления по делам об адми­нистративных правонарушениях" подчеркивается, что судам следует тщательно исследовать обстоятельства, относящиеся как к админист­ративному правонарушению, так и к личности лица, его совершившего.

Так, в частности, суд должен установить:

а) произведено ли административное взыскание на основании действующего закона и управомоченным на то органом или должностным лицом;

б) соблюден ли установленный порядок привлечения к админист­ративной ответственности (см. ст. 26 и др. КоАП);

в) совершило ли лицо, подвергнутое взысканию, правонарушение и виновно ли оно. Доказывать законность наложенного взыскания должен административный орган (должностное лицо). Презумпция невиновности лица, подвергнутого взысканию, в этом случае действует в полной мере;

г) учтены ли при наложении взыскания характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, семейное и имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложе­ния взыскания.

Суд проверяет законность и обоснованность административного акта и принимает одно из следующих решений:

а) признав административный акт законным и обоснованным, оставляет его без изменения, а жалобу без удовлетворения;

б) признав административный акт незаконным, отменяет его и направляет дело на новое рассмотрение;

в) отменяет административный акт и прекращает дело об админи­стративном правонарушении;

г) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных норма­тивным актом об ответственности за административное правонаруше­ние с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Если будет установлено, что административный акт вынесен орга­ном (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, то

такое постановление отменяется, и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).

Дата добавления: 2015-06-25