Бюджетная политика

Фискальная политика.

План

Лекция 16. Государственный бюджет и фискальная политика.

3. Государственный бюджет.

1. Фискальная политика

Фискальная политика государства представляет собой формирование государственного бюджета через систему налогообложения и манипулирование средствами государственного бюджета для достижения выдвинутых целей (увеличения производства, занятости, снижения темпов инфляции). Фискальная политика формируется парламентом страны, утверждающим государственный бюджет, а реализуется правительством, в первую очередь министерством финансов.

Понимание фискальной политики как реального инструмента государственного регулирования экономики связано с именем Дж.М.Кейнса и кейнсианством (А.Пигу, Р.Харрод, Э.Хансен). С точки зрения кейнсианской теории, сущность фискальной политики состоит в управлении совокупным спросом посредством манипулирования налогами, трансфертами и правительственными закупками в определенных целях. Современные экономисты, даже подвергающие критике позиции кейнсианцев, в основном также подходят к сущности фискальной политики. Задачами современной фискальной политики являются создание и сохранение единого экономического пространства, устранение неравенства между регионами, а также устранение неэффективности, связанной с предоставлением общественных благ и внешними эффектами.

В зависимости от фазы цикла, в которой находится экономика, выделяют два вида фискальной политики:

- стимулирующую, которая применяется при спаде, имеет целью сокращение рецессионного разрыва выпуска и снижение уровня безработицы, направлена на увеличение совокупного спроса (совокупных расходов) и инструментами которой выступают:

а) увеличение государственных закупок;

б) снижение налогов;

в) увеличение трансфертов.

- сдерживающую, которая используется при буме (при перегреве экономики), имеет целью сокращение инфляционного разрыва выпуска и снижение инфляции, направлена на сокращение совокупного спроса (совокупных расходов) и инструментами которой являются:

а) сокращение государственных закупок;

б) увеличение налогов;

в) сокращение трансфертов.

Кроме того, различают фискальную политику:

- дискреционную, которая представляет собой законодательное (официальное) изменение правительством величины государственных закупок, налогов и трансфертов с целью стабилизации экономики;

- автоматическую (недискреционную), которая связана с действием встроенных (автоматических) стабилизаторов. Встроенные (или автоматические) стабилизаторы представляют собой инструменты, величина которых не меняется, но само наличие которых (встроенность их в экономическую систему) автоматически стабилизирует экономику, стимулируя деловую активность при спаде и сдерживая ее при перегреве. К автоматическим стабилизаторам относятся:

- подоходный налог (включающий в себя и налог на доходы домохозяйств, и налог на прибыль корпораций);

- косвенные налоги (в первую очередь, налог на добавленную стоимость);

- пособия по безработице;

- пособия по бедности.

Рассмотрим механизм воздействия встроенных стабилизаторов на экономику.

Подоходный налог действует следующим образом: при спаде уровень деловой активности сокращается, поэтому величина налоговых поступлений уменьшается, а при «перегреве» экономики, когда фактический ВНП максимален, налоговые поступления увеличиваются. Заметим, что ставка налога остается неизменной. Однако налоги – это изъятия из экономики, сокращающие поток расходов и, следовательно, доходов. Получается, что при спаде изъятия минимальны, а при перегреве максимальны. Таким образом, из-за наличия налогов (даже аккордных, т.е. автономных) экономика как бы автоматически «остужается» при перегреве и «подогревается» при рецессии. Очевидно, что наиболее сильное стабилизирующее воздействие на экономику оказывает прогрессивный подоходный налог.

Налог на добавленную стоимость (НДС) обеспечивает встроенную стабильность следующим образом. При рецессии объем продаж сокращается, а поскольку НДС является косвенным налогом, частью цены товара, то при падении объема продаж налоговые поступления от косвенных налогов (т.е. изъятия из экономики) сокращаются. При перегреве, наоборот, поскольку растут совокупные доходы, объем продаж увеличивается, что увеличивает поступления от косвенных налогов. Экономика автоматически стабилизируется.

Что касается пособий по безработице и по бедности, то общая сумма их выплат увеличивается при спаде (по мере того, как люди начинают терять работу и нищать) и сокращаются при буме, когда наблюдается «сверхзанятость» и рост доходов. (Очевидно, что для того, чтобы получать пособие по безработице, нужно быть безработным, а чтобы получать пособие по бедности, нужно быть очень бедным). Эти пособия являются трансфертами, т.е. инъекциями в экономику. Их выплата способствует росту доходов, а, следовательно, расходов, что стимулирует подъем экономики при спаде. Уменьшение же общей суммы этих выплат при буме оказывает сдерживающее влияние на экономику.

В развитых странах экономика на 2/3 регулируется с помощью дискреционной фискальной политики и на 1/3 – за счет действия встроенных стабилизаторов.

2.Бюджетная политика

Бюджетная политика государства является основной составной частью государственной экономической политики.

От качества федерального бюджета, заложенных в него па­раметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и ин­вестиционные возможности государства, и уровень предприни­мательской активности.

Бюджетная политика – это целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управ­ления государственным долгом.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут быть использованы следующие показатели: уровень соби­раемости бюджетных доходов; уровень выполняемости бюджет­ных обязательств; величина бюджетного дефицита и темпы ро­ста государственного долга; уровень монетизации бюджетного дефицита; величина валютных резервов, используемых для фи­нансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

Таким образом, основной целью бюджетной политики явля­ются формирование и использование централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения обще­государственных потребностей. Этот централизованный фонд денежных средств получил название государственный бюджет.

Как и вдругих федеративных государствах, в Российской Федерации бюджет государства выступает в виде системы, состо­ящей из трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъек­тов РФ и местных бюджетов.

Бюджетная политика государства строится строго в соответ­ствии с законодательством страны. В России правовую основу бюджетной политики составляют Бюджетный кодекс Российс­кой Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Федерации о бюджетах субъектов Федерации на соответствующий год и аналогичных законов местных органов власти.

Совершенствование бюджетной политики государства на со­временном этапе предполагает также решение таких первосте­пенных задач, как финансовое оздоровление экономики, разра­ботка реальных бюджетов всех уровней, увеличение доходов за счет мер по легализации частнопредпринимательской инициа­тивы, реформирование межбюджетных отношений, укрепление вертикали финансового контроля и др.

Дальнейшее развитие и укрепление федерализма в нашей стране требуют совершенствования законодательства о самоуп­равлении и территориальных финансах. Крайне актуальной яв­ляется проблема расширения собственной доходной базы бюд­жетов регионов и местных органов исполнительной власти. Перекладывание федеральным правительством на местные бюджеты дополнительных расходов по финансированию социаль­ной сферы и ряда других расходов не сопровождается расшире­нием их доходной базы.

В то же время существует необходимость снижения роли пе­рераспределительных процессов, осуществляемых федеральным правительством. Дотации, субсидии, субвенции как методы на­деления финансовыми ресурсами территориальных бюджетов - несовершенны. Они не стимулируют у территориальных органов власти развитие хозяйственной инициативы. Такая практика пе­редачи средств ослабляет и возможности финансового контроля. Главным направлением использования финансовых ресурсов для территорий должно стать финансирование местной производствен­ной базы как основы для получения в будущем собственных бюд­жетных доходов.

Исходя из того, что бюджетная политика государства должна быть нацелена на повышение благосостояния граждан, в этом на­правлении необходимо снижение налогов на заработную плату.

Одними из основных показателей устойчивости бюджетной политики государства могут служить величина бюджетного де­фицита, размер государственного долга.

Источниками финансирования дефицита бюджета федераль­ного правительства являются:

внутренние источники (кредиты, полученные РФ от кредит­ных организаций в национальной валюте, государственные зай­мы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ);

внешние источники (государственные займы, осуществляе­мые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг, креди­ты правительств иностранных государств, банков и фирм, меж­дународных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте).

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъек­тов РФ выступают:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска цен­ных бумаг от имени субъектов РФ;

бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций.

Источниками финансирования дефицита местного бюдже­та могут быть:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска му­ниципальных ценных бумаг;

бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций.

Заимствование средств бюджетами разных уровней на различ­ных финансовых рынках приводит к формированию соответствен­но государственного и муниципального долга. Государственный и муниципальный долг – это накопленная задолженность Россий­ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащая погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов. Содержание и структура этих долгов опре­деляются источниками финансирования и их удельным весом в соответствующем бюджете.

Самым крупным заемщиком является Правительство Рос­сийской Федерации

Долговые обязательства федерального Правительства подраз­деляются на краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (со сроком погашения от 1 года до 5 лет) и дол­госрочные (со сроком погашения от 5 до 30 лет). Они обеспечи­ваются всем находящимся в федеральной собственности иму­ществом (государственной казной).

В настоящее время государственный долг федерального Пра­вительства складывается из задолженности ЦБ РФ по кредитам на покрытие бюджетного дефицита, предприятиям и населению по ценным бумагам (ГКО-ОФЗ), целевым займам и прочим за­имствованиям СССР, задолженности по еврооблигационным займам, задолженности перед международными финансовыми организациями.

Большая доля государственного долга приходится на вне­шний долг. Основная сумма внешнего долга РФ до последнего времени приходилась на Парижский клуб, объединяющий 17 государств крупнейших мировых кредиторов. В августе 2006 г. Россия закончила досрочное погашение долга Парижскому клу­бу кредиторов и перестала являться страной-дебитором Клуба. После досрочного погашения общий государственный долг Рос­сии снизился до 9% ВВП, из которых 5% – внешний, 4% – внутренний долг.

Для погашения внешнего долга в настоящее время исполь­зуются средства Стабилизационного фонда, конвертированные в иностранные валюты. Его объем к концу 2006 г. составил бо­лее 1807 млрд. руб.

Необходимо отметить, что была погашена лишь денежная часть долга Клубу. Но Россия еще будет выплачивать долг Фин­ляндии поставками высокотехнологичной продукции, Португа­лии – поставками авиатехники.

Следующим крупным внешним заимодателем РФ выступает Лондонский клуб кредиторов, в который входят более 600 ком­мерческих банков.

Региональные и муниципальные органы исполнительной вла­сти также могут осуществлять внешние заимствования в соот­ветствии со специальными указами Президента и постановлени­ями Правительства Российской Федерации. Право на внешние заимствования может быть предоставлено только тем органам региональной и муниципальной исполнительной власти, кото­рые не получают финансовых средств из других бюджетов.

3. Государственный бюджет

Центральным элементом бюджетной политики являются фор­мирование и использование централизованного фонда денеж­ных средств, т.е. государственного бюджета.

Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом бюджетной по­литики, служит для перераспределения части валового внутрен­него продукта страны с учетом общественных интересов.

При употреблении слова «бюджет» на практике под ним пони­мается как денежный фонд, находящийся в руках государства, так и документ, определяющий порядок его образования и использо­вания. С терминологической точки зрения более правильно разде­лять эти понятия.

Документ, законодательно устанавливающий роспись дохо­дов и расходов государства на центральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, называется бюджетным планом. Исполнение бюджетного плана заключает­ся в формировании и расходовании централизованного фонда финансовых ресурсов, который именуется бюджетным фондом.

Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Закон о бюджете является основным финансовым документом страны. Он составляется на опреде­ленный период времени, именуемый бюджетным периодом, ко­торый, как правило, равен календарному или хозяйственному году. В России бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря), а в США длится с 1 октября по 30 сентября.

Бюджет является одновременно и правовой, и экономичес­кой категорией. В современных условиях он основной инстру­мент государственного регулирования экономики, играющий ак­тивную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспе­чения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. От­дельные его элементы, такие, как прямые и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различ­ном общественном строе и сохраняются в наши дни.

Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие. Это отношения по поводу об­разования бюджетного фонда за счет различных видов доходов и по поводу его использования в форме бюджетных расходов. Структура доходов и расходов бюджета на очередной год явля­ется основным содержанием бюджетного плана, она определяет перспективные направления социально-экономической политики государства и ресурсы для их осуществления.

Доходы бюджета формируются за счет налогов, а также неко­торых других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами (доходы от продажи и использования государствен­ной собственности, от внешнеэкономической деятельности и др.). Структура доходной части бюджета непостоянна, она под­вержена изменениям в зависимости от условий развития стра­ны, конкретной социально-экономической ситуации и направ­лений государственной политики. Например, налоговые доходы увеличиваются при росте экономической активности в стране, доходы от продажи государственной собственности – при про­ведении приватизации.

Целью бюджетных расходов является финансовое обеспече­ние деятельности государства по исполнению его экономичес­ких функций – распределения ресурсов, перераспределения и стабилизации. Расходы бюджета направляются в первую очередь в общественный сектор экономики для финансирования дея­тельности органов государственного управления по производ­ству общественных благ (оборона, охрана правопорядка, куль­тура и искусство, здравоохранение, образование, наука и т.п.), а также поддержки предприятий, находящихся в государственной собственности. Часть расходов осуществляется и за пределами общественного сектора: за счет государственных средств предо­ставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы, к исполнению которых были привлечены частные фирмы. Расхо­ды бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем его доходы.

Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влия­ние на социально-экономическое развитие страны.

Прямое влияние – это изменение распределения ресурсов в экономике, которое является непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов.

Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показа­телей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса нацио­нальной валюты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходо­вания средств бюджета формируют в обществе определенные ожи­дания и учитываются другими субъектами рынка при планирова­нии своей хозяйственной деятельности на перспективу.

Воздействие бюджетной политики на экономику страны в целом и ее отдельные сегменты очень велико, оно затрагивает интересы самых разных категорий населения, хозяйствующих субъектов, государственных органов. Поэтому планирование и утверждение бюджета являются сферой конкуренции различных групп интересов.

Разница между доходами и расходами государства составляет сальдо (состояние) государственного бюджета. Государственный бюджет может находиться в трех различных состояниях:

1) когда доходы бюджета превышают расходы, сальдо бюджета положительное, что соответствует излишку (или профициту) государственного бюджета

2) когда доходы равны расходам, сальдо бюджета равно нулю, т.е. бюджет сбалансирован

3) когда доходы бюджета меньше, чем расходы, сальдо бюджета отрицательное, т.е. имеет место дефицит государственного бюджета.

На разных фазах экономического цикла состояние государственного бюджета разное. При спаде доходы бюджета сокращаются (так как сокращается деловая активность и, следовательно, налогооблагаемая база), поэтому дефицит бюджета (если он существовал изначально) увеличивается, а профицит (если наблюдался он) сокращается. При буме, наоборот, дефицит бюджета уменьшается (поскольку увеличиваются налоговые поступления, т.е. доходы бюджета), а профицит увеличивается.

Отношение к дефициту государственного бюджета, как правило, отрицательное. Наиболее популярной выступает идея сбалансированного бюджета. Исторически в отношении состояния государственного бюджета выдвигалось три концепции:

1) идея ежегодно сбалансированного бюджета;

2) идея бюджета, сбалансированного по фазам экономического цикла (на

циклической основе);

3) идея сбалансированности не бюджета, а экономики.

Концепция ежегодного сбалансированного бюджета состоит в том, что независимо от фазы экономического цикла каждый год расходы бюджета должны быть равны доходам. Это означает, что, например, в период спада, когда доходы бюджета (налоговые поступления) минимальны, государство для обеспечения сбалансированности бюджета должно снижать государственные расходы (государственные закупки и трансферты). А поскольку снижение и государственных закупок, и трансфертов ведет к уменьшению совокупного спроса, и, следовательно, объема производства, то эта мера приведет к еще более глубокому спаду. И, наоборот, если в экономике бум, т.е. максимальные налоговые поступления, то для уравновешивания расходов бюджета с доходами государство должно увеличить государственные расходы, провоцируя еще больший перегрев экономики и, следовательно, еще более высокую инфляцию. Таким образом, теоретическая несостоятельность такого подхода к регулированию бюджета достаточно очевидна.

Концепция государственного бюджета, балансируемого на циклической основе заключается в том, что иметь сбалансированный бюджет ежегодно необязательно. Важно, чтобы бюджет был сбалансирован в целом в течение экономического цикла: бюджетный излишек, увеличивающийся в период бума (наиболее высокой деловой активности), когда доходы бюджета максимальны, должен использоваться для финансирования дефицита бюджета, имеющего место в период рецессии (минимальной деловой активности), когда резко сокращаются доходы бюджета. Эта концепция также имеет существенный недостаток. Дело в том, что фазы бума и рецессии различаются по продолжительности и глубине, поэтому суммы бюджетного излишка, который можно накопить в период бума, и дефицита, который накапливается в период спада, как правило, не совпадают, поэтому сбалансированный бюджет обеспечить не удается.

Наибольшее распространение получила концепция, согласно которой целью государства должна быть не сбалансированность бюджета, а стабильность экономики. Эта идея была выдвинута Кейнсом в его работе «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) и активно использовалась в экономиках развитых стран до середины 70-х годов. Согласно воззрениям Кейнса, инструменты государственного бюджета (государственные закупки, налоги и трансферты) должны использоваться в качестве антициклических регуляторов, стабилизирующих экономику на разных фазах цикла. Если в экономике спад, то государство в целях стимулирования деловой активности и обеспечения экономического подъема должно увеличивать свои расходы (государственные закупки и трансферты) и уменьшать налоги, что приведет к росту совокупного спроса. И, наоборот, если в экономике бум (перегрев), то государство должно сокращать расходы и увеличивать налоги (доходы), что сдерживает деловую активность и «остужает» экономику, ведет к ее стабилизации. Состояние государственного бюджета при этом значения не имеет. Поскольку теория Кейнса была направлена на разработку рецептов борьбы с рецессией, со спадом в экономике, что предлагалось осуществлять, используя, в первую очередь, инструменты бюджетного регулирования (увеличение государственных закупок и трансфертов, т.е. расходов бюджета и снижение налогов, т.е. доходов бюджета), то эта теория основана на идее «дефицитного финансирования». В результате использования в большинстве развитых стран в 50-е - 60-е годы кейнсианских рецептов регулирования экономики проблема хронического дефицита государственного бюджета к середине 70-х годов стала одной из основных макроэкономических проблем, что послужило одной из причин усиления инфляционных процессов.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой фискальная политика государства?

2. Какие виды фискальной политики различают?

3. Что представляют собой автоматические стабилизаторы?

4. Какова основная цель бюджетной политики государства?

5. Какое влияние на социально-экономическое развитие страны оказывает государственный бюджет?

Дата добавления: 2015-06-25