Трудности, возникшие при проведении реформы

Передача собственности

В соответствии с переходными положениями Закона 131-ФЗ в первоначальной редакции, до 1 января 2006 г. в муниципальную собственность должно быть безвозмездно передано имущество Российской Федерации и субъектов Федерации, предназначенное для решения вопросов местного значения. В те же сроки осуществляется безвозмездная передача муниципального имущества, предназначенного для осуществления государственных полномочий, в собственность Российской Федерации и субъектов Федерации. Федеральный закон № 122-ФЗ (пункт 11 статьи 154) устанавливал, что органы местного самоуправления на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны в обязательном порядке принять имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, и передать имущество, предназначенное теперь для решения вопросов регионального значения.

На практике процесс перераспределения собственности не получил значительного развития и в основном происходил в результате реализации Закона №95-ФЗ, в соответствии с которым часть полномочий, ранее исполнявшихся муниципальными образованиями, уже с 2005 г. должен был взять на себя субъект Федерации. Однако в большинстве регионов предпочли не производить радикальных изменений и на первое время передать данные вопросы обратно на муниципальный уровень в качестве делегированных государственных полномочий.

Несмотря на в целом успешную подготовку к проведению реформы местного самоуправления, в ходе данного процесса возникли проблемы и трудности, осложнившие введение в действие Закона 131-ФЗ с 1 января 2006 г.

Во-первых, в процессе подготовки муниципальной реформы выяснилось, что для ее реализации не сформирован ряд предпосылок, в частности не зарегистрировано муниципальное имущество; существуют значительные проблемы с взиманием земельного налога (как в сфере межевания земель, так и их кадастровой оценки). Не полностью готовы к работе с поселениями федеральная налоговая служба и федеральное казначейство. При этом создание адекватных предпосылок реализации муниципальной реформы требует не только определенного времени, но и значительных финансовых средств.

Во-вторых, не в полной мере были обеспечены нормативно-правовые предпосылки проведения преобразований. Так, в установленные сроки (до 1 января 2005 г.) Правительство Российской Федерации не определило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований. Хотя, как уже указывалось выше, на практике подобное перераспределение имущества и происходило в ряде сфер, отсутствие федерального нормативного акта в данной области осложнило этот процесс и не позволило завершить его к 1 января 2006 г., как это было предусмотрено Законом 131-ФЗ.

В-третьих, проводимые преобразования осуществлялись далеко не бесконфликтно. Формирование новых механизмов местного самоуправления сопровождалось достаточно многочисленными судебными процессами, в частности, в таких субъектах Федерации, как Владимирская, Калининградская, Калужская, Ярославская, Оренбургская, Сахалинская, Нижегородская области. Основные судебные разбирательства были связаны с лишением сельских поселений права на местное самоуправление (в результате создания городских округов на базе сельских районов); борьбой городов за право иметь статус городского округа, а не городского поселения; а также с механизмами выбора главы местного самоуправления (из состава представительного органа либо на основе прямых выборов).

В-четвертых, возникли сложности с обеспечением переданных на местный уровень вопросов местного значения финансовыми ресурсами. Здесь выявился целый комплекс вопросов, связанных и с проблемами адекватного перераспределения финансовых ресурсов в условиях нового разграничения полномочий, и с недостаточной экономической базой большинства поселений, и с техническими трудностями формирования бюджетов вновь созданных поселений в ближайшие несколько лет. Кроме того, здесь сработал и психологический фактор: реформа оказалась не соответствующей широко связанным с ней ожиданиям расширения финансовой основы местного самоуправления за счет собственных доходных источников.

Ситуация еще более усугубилась в связи с тем, что уже после определения перечня вопросов местного значения и закрепления доходных источников за муниципальными образованиями различных типов муниципалитетам были добавлены новые полномочия. Так, например, Законом 199-ФЗ от 29.12.2004 на муниципальные образования различных типов возложена ответственность:

· за организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне и защите населения от чрезвычайных ситуаций;

· за обеспечение деятельности аварийно-спасательных служб;

· за организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

· за осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах;

· за создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

В-пятых, во вновь образованных муниципальных образованиях, в первую очередь в сельских поселениях, выявился дефицит кадров, квалификация которых позволила бы решать закрепленные за поселениями вопросы местного значения. Определенный кадровый потенциал на уровне сельских поселений сложился на базе тех субмуниципальных структур (сельсоветов, волостей, сельских округов и т.п.), которые существовали в рамках районных муниципальных администраций. Однако он оказался явно недостаточен.

Так, данные подразделения районных администраций финансировались по смете, и не имели отношения к организации бюджетного процесса и управлению бюджетными доходами и расходами. Далеко не всегда они занимались и вопросами организации предоставления жилищно-коммунальных услуг. По-разному данные структуры были обеспечены персоналом и в количественном отношении: численность сельских администраций составляла от 2-3 до 7-10 человек. Кроме того, состав местных администраций характеризовался высокой степенью нестабильности: иногда по несколько месяцев невозможно было найти квалифицированного работника (например, бухгалтера) взамен уволившегося.

В результате осознания возникших сложностей в большинстве регионов планировалось так или иначе использовать механизмы передачи полномочий от поселений районам на договорной основе, предусмотренные Законом 131-ФЗ. Однако массовое применение данного механизма на первоначальных этапах реформы было достаточно сложным – не отработаны были формы договоров; неясно было, как передавать полномочия вместе с финансовыми ресурсами в условиях, когда вновь образованные муниципальные образования еще не имели собственных бюджетов. В этих условиях федеральный законодатель выступил с инициативой пересмотра сроков проведения реформы.

Дата добавления: 2015-07-02