Основные характеристики России как федеративного государства

История развития федерализма.

Теоретические основы федерализма

ПРОГРАММА КУРСА

Основные подходы к определению федерации. Причины возникновения федерации. Конфедерация как переходная форма межгосударственного устройства. Составные элементы федерализма. Определение значения федерализации. Соотношение понятий: «виды и модели федерации». Классические виды федерализма. Симметричные и ассиметричные федерации. Договорные и конституционный федерации. Евразийский федерализм.

Зарождение идеи федерализма у средневековых авторов. Развитие идей федерализма в эпоху Просвещения. Теория федерализма и практика государственного строительства США. Сепаратистские и унитарные, кооперативные теории.

Особенности истории государственного устройства России. Проблемы периодизации. Квазифедерализм в советский этап. Современное состояние развития федерализма.

При обсуждении этого вопроса надо показать, что к 1992 г. в России сформировалась принципиально новая модель федеративного устройства. Как было сказано ранее, долгое время в нашей стране считалось, что основой государственного устройства может быть только национальный принцип, а территория, на которой проживает большая нация, делится лишь на административно-территориальные единицы. Теперь было признано возможным такое толкование федеративного устройства России, по которому ее субъектами являются единицы, созданные как по национально-территориальному, так и по территориальному признакам.

Долгое время в РСФСР не было ясности по вопросу, кто же субъекты РСФСР как федеративного государства. Бесспорно считалось, что ими являются республики в составе РСФСР (ранее именовались автономными республиками). Многие склонялись к тому, чтобы считать субъектами Российской Федерации также автономные единицы — автономные области (до 1991 г. их было пять — Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа (их всего десять). Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации также крупные территориальные единицы, входящие в РСФСР, — края, области и города республиканского подчинения (Москва и Ленинград, позже Санкт-Петербург), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения.

В итоге анализа станет очевидно, что субъектами Российской Федерации были провозглашены:

республики (по Конституции 1993 г. — государства);

национально-территориальные (автономные) образования — автономная область, автономные округа;

территориальные образования — края, области, города федерального значения.

Сначала новая федеративная природа России была отражена в трех Договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и соответственно республик, автономной области и автономных округов, краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга — в совокупности эти три акта обобщенно именуются Федеративньш договором. Затем 21 апреля 1992 г. положения Федеративного договоры были воплощены в Конституции РФ, а сам он был объявлен составной частью Конституции. Надо раскрыть роль Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и конституционной реформы от 21 апреля 1992 г. для закрепления новой природы федеративного устройства России.

Важную роль на этом же пути сыграла и действующая Конституция РФ. Она отразила подобную федеративную природу России. Вместе с тем следует иметь в виду следующее: по Федеративному договору и по Конституции 1978 г. перечисленные субъекты не были равными в своих правах (определенные преимущества имели республики) — напомним, что федерация, в которой субы екты юридически равны, называется симметричной, если же оннй юридически не равны, такая федерация считается асимметрич-щ ной. Неравенство в правах вызывало определенные трения между субъектами РФ. В попытках подняться в статусе до уровня республик отдельные области объявляли себя республиками (например, Свердловская область в 1993 г. — Уральской республикой), j Однако центр не поддержал таких устремлений (та же Свердловская область так и осталась областью). И вместе с тем данная проблема была учтена при создании Конституции 1993 г. В ней закреплен принцип равноправия субъектов РФ (ст. 5). Но идея обеспечения подлинного юридического равенства субъектов продолжает оставаться актуальной. И государству многое надо делать для укрепления своего единства, гармонии общегосударственных и региональных интересов.

Рассматривая вопрос о современной модели федерации в России, следует принять во внимание то, что это конституционная федерация. Ее основой является Конституция РФ. Нельзя считать Россию ни договорной федерацией, ни договорно-конституци-онной федерацией. Это означает, что первостепенную роль в регулировании федеративных отношений играют Конституция РФ| и федеральные законы.

Действующая Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако согласно заключительным и переходным положениям Конституции Федеративный договор действует лишь в той части, в какой соответствует Конституции РФ.

В период 1994-1999 гг. особое распространение получили двухсторонние договоры между РФ и субъектами РФ. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», подписанный их Президентами 15 февраля 1994 г.

После этого договоры были заключены со многими другими субъектами РФ (порядка 46), зачастую они сопровождались пакетами соглашений между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ. С текстами договоров можно познакомиться в сборниках:

Федеральное конституционное право: Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г. / Сост. и авт. вступит, статьи Б.А. Стращун. М., 1996;

Федерализм власти и власть федерализма / Отв. ред. М.Н. Гу-богло. М., 1997;

Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий: В 2 ч. М., 1997.

Следует остановиться на природе и значении этих документов. В частности, в литературе высказаны такие мнения: — договоры играют весьма важную и конструктивную роль в становлении федеративных отношений, в определенных отношениях по своему значению они выше норм Конституции РФ, конституций, уставов субъектов РФ; "~ договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных законов, в то время как именно на конституционно-законодательной основе и должна развиваться Федерация, а договоры призваны иметь лишь вспомогательное значение. В ходе дискуссии студенты излагают свою оценку договоров, но учитывают, что Федеральный закон 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» однозначно определил, что отношения в Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а двухсторонними договорами — лишь в той мере, в какой это вытекает из законодательного регулирования. Кроме того, этот Закон положил конец прежней практике, когда договоры заключали Президент РФ и глава исполнительной власти субъекта без всякого участия законодательных властей. Теперь проект договора надлежало обсудить Совету Федерации, а в субъекте РФ — его органу законодательной (представительной) власти.

Начиная с осени 2001 г. по инициативе второго Президента РФ появилась тенденция заключения договоров Центра и многих субъектов РФ о прекращении действия ранее заключенных двухсторонних договоров. Официальный мотив — достижение целей ранее заключенных договоров; реально можно говорить об отказе от договорного регулирования в пользу единства законодательного регулирования.

Теперь договоры могут использоваться как дополнительное средство, если это предусмотрено в федеральных законах. Этот подход воплотил Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции 2003 г. В этот акт было перенесено из Закона 1999 г. «О принципах и порядке разграничения...» (который утратил силу) регулирование порядка заключения двухсторонних договоров, и теперь также предусмотрено, что такие договоры подлежат утверждению федеральным законом и действуют не более 10 лет.

Обращаясь к характеристике принципов федерации в России, надо исходить из того, что ими можно считать:

1) принцип построения Российской Федерации на сочетании] национально-территориального и территориального начал;

2) принцип государственной целостности Российской Федера-| ции;

3) принцип равноправия и самоопределения народов в Рос-| сийской Федерации;

4) принцип равноправия субъектов Российской Федерации;

5) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

6) принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации.

На семинаре следует раскрыть их содержание на основе Конституции Российской Федерации и реальной практики федеративных отношений.

При рассмотрении проблемы государственного суверенитета Российской Федерации, особенно в соотношении с претензиями отдельных субъектов РФ на свой суверенитет, надо учесть решения Конституционного Суда РФ:

постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №25. Ст. 2728;

определение от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан // СЗ РФ. 2000. №29. Ст. 3117.

Что касается новой государственной символики РФ, сначала на закреплялась Указами Президента РФ от 11 декабря 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Поскольку согласно Конституции РФ по данному поводу положено иметь федеральные конституционные законы, они в конце концов появились:

О Государственном флаге Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г., в ред. Федеральных законов от 9 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г. // СЗ РФ. 2000. №52 (ч. 1). Ст. 5020; 2002. №28. Ст. 2781, 2782; 2003. №27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. № 10. Ст. 753;

О Государственном гербе Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г., в ред. Федеральных законов от 9 июля 2002 г., 30 июня 2003 г. // СЗ РФ. 2000. №52 (ч. 1). Ст. 5021; 2002. №28. Ст. 2780; 2003. №27 (ч. 1). Ст. 2696.

О Государственном гимне Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г., в ред. Федерального закона от 22 марта 2001 г. // СЗ РФ. 2000. №52 (ч. 1). Ст. 5022; 2001. №13. Ст. 1139;

Столицей РФ является город Москва (ч. 2 ст. 70 Конституции РФ). Статус столицы по Конституции РФ устанавливается федеральным законом. На сегодня действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г., в ред. Федеральных законов от 18 июля 1995 г., 22 августа 2004 г. «О статусе столицы Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №19. Ст. 683; СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2863; 2004. №35. Ст. 3607.

Субъекты Российской Федерации: виды и правовой статус.

Следует охарактеризовать виды субъектов, входящих в состав Российской Федерации — это республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Рассматривая вопросы статуса субъектов РФ в целом и особенности отдельных их видов (статьи 5, 65-69, 77-78 Конституции), желательно не оставить без внимания ряд аспектов:

— последовательность перечисления субъектов РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции;

— республики именуются в Конституции РФ государствами и имеют в качестве главного юридического акта свою конституцию (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66);

— не совсем ясна природа краев, областей и городов федерального значения — считать ли их просто территориальными или же территориально-государственными (государственно-территориальными) образованиями (Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений рассматривает их как территориально-государственные образования);

— согласно Конституции РФ автономные округа состоят в РФ, s но могут входить и в состав края, области (это так и есть для Л 9 из 10 автономных округов и лишь Чукотский автономный I округ входит непосредственно в РФ); не совсем ясно, каков их статус при вхождении в состав края, области и как строятся взаимоотношения с соответствующими краями, областями. Интересны два постановления Конституционного Суда РФ, имеющие отношение к данной проблеме: от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» (См.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999). М.: НОРМА. 2000); от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 положения о вхождении автономного округа в состав края, области (СЗ РФ. 1997. №29. Ст. 3581).

Характеризуя статус субъектов РФ, следует иметь в виду то, что он определяется как Конституцией РФ, так и основополагающим актом самого субъекта — это конституции республик, уставы иных субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ есть свое право на законодательство. Для понимания сути отношений между РФ и ее субъектами в вопросах правового регулирования важное значение имеет рассмотрение ст. 4 и 76 Конституции РФ. С одной стороны, они предполагают единство законодательных основ нашей Федерации, обязанность субъектов следовать актам федерального уровня, принятым по вопросам ведения РФ. С другой стороны, в ст. 76 содержатся гарантии самостоятельности субъектов РФ в вопросах их собственного ведения, включая и законодательную деятельность.

Государственная собственность в Российской Федерации подразделяется на федеральную и собственность субъектов РФ. Однако субъекты РФ не вправе объявить исключительно своим достоянием землю, иные природные ресурсы и иные материальные объекты по признаку их расположения на территории субъекта РФ (см. указанные выше постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. и его определение от 27 июня 2000 г.).

Кроме того, при характеристике статуса субъектов надо учитывать, что Россия является единой территорией с точки зрения хозяйственно-экономической. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции в РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Конституция (ч. 1 ст. 74) не допускает на территории РФ установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Это требование обязательно для субъектов РФ.

Субъекты РФ имеют свою систему органов государственной власти. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 77), эта система устанавливается субъектами самостоятельно — однако в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой акт имеется — это Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изм. и доп.).

Для статуса субъектов РФ в части своих государственных органов необходимо иметь в виду следующее:

— субъекты не вправе создавать какие-либо чрезвычайные органы, а также органы, не соответствующие республиканской форме правления (ч. ст. 1 Конституции РФ) и принципу разделения властей (ст. 10);

— наличие органов государственной власти у субъектов РФ не препятствует осуществлению власти на всей территории РФ, включая и территории конкретных субъектов РФ, органами государственной власти Российской Федерации, причем субъекты РФ обязаны содействовать деятельности федеральных органов государственной власти;

— федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. Щ ст. 78 Конституции РФ), в том числе и действующих в рамках территорий субъектов РФ;

— в пределах ведения РФ и полномочий РФ по вопросам coBMeci тного ведения (см. следующий вопрос данной темы) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительно* власти субъектов РФ образуют единую систему исполнитель4 ной власти РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), а это значит, чт в данном случае органы Федерации являются вышестоящи» для органов субъектов РФ. Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 68), устанавливая, что государственным языком в Российской Федерации на всей ее территории является русский язык, в то же время позволяет республикам устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти, местного самоуправления, в госучреждениях республики употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (но не вместо него!). По другим субъектам о государственных языках не говорится, но согласно Конституции (ч. 3 ст. 68) Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Для статуса субъекта РФ важно и то, что он имеет право на международные и внешнеэкономические связи (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако это право не является абсолютным. Российская Федерация координирует соответствующую деятельность субъектов. Имеется Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231).

Следует обратить внимание на такую особенность статуса субъектов: в РФ не предусмотрено права их одностороннего выхода из Российской Федерации.

И, наконец, еще одно требование: субъекты не вправе в одностороннем порядке изменить свой статус, необходимо взаимное согласие РФ и субъекта РФ и принятие федерального конституционного закона (ч. 5 ст. 66 Конституции). К данной проблеме студенты уже частично обращались при рассмотрении темы 2 в связи с внесением изменений в Конституцию РФ.

В Российской Федерации первоначально было 89 субъектов, сейчас — 88 субъектов. Такого больщого количества субъектов не имеет никакая иная федерация в мире. В нащей стране регулярно обсуждается вопрос о возможности сокраш,ения количества субъектов посредством их объединения. Студенты могут высказать свои суждения по данному поводу. В особенности следует учесть Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г., в ред. от 31 октября 2005 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4916; 2005. №45. Ст. 4581). Не предполагает ли Закон тенденцию к объединению субъектов РФ, поскольку говорит об образовании новых субъектов РФ путем объединения двух и более существующих субъектов РФ?

На базе названного акта уже есть примеры объединения. Желательно изучить соответствующие акты и дать оценку процесса. Это упоминавщиеся Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г., в ред. от 30 июня 2005 г., 12 апреля 2006 г. *0б образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. №27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644), от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края. Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» (СЗ РФ. 2005. №42. Ст. 4212), от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» (СЗ РФ. 2006. №29. Ст. 3119). Объединительные процессы идут и в других областях. Обращаясь к этому вопросу темы, желательно сначала немного поговорить о возможных вариантах распределения компетенции между федерацией и ее субъектами. Эти варианты могут быть разными:

закрепление определенного круга полномочий за федерацией и оставление всех остальных вопросов в ведении субъектов; закрепление определенного круга полномочий за субъектами и оставление всех остальных вопросов в ведении федерации; использование принципа, по которому федерация преимущественно осуществляет нормативно-правовое регулирование (создание нормативно-правовой базы) общественных отношений, а к ведению субъектов относится правоприменение; закрепление вопросов исключительного ведения федерации, вопросов совместного ведения федерации и субъектов, с оставлением всех остальных вопросов в ведении субъектов (причем с введением или без введения принципа так называемых «конкурирующих» полномочий — когда в вопросах совместного ведения субъект вправе урегулировать общественные отношения, если еще не принят необходимый акт федерации, а после появления такого акта приводит в соответствие с ним свое регулирование).

Анализируя эти варианты, с учетом ст. 71-73 Конституции РФ, студенты, конечно, увидят, что в нашей Федерации применен последний из названных вариантов. Однако при этом следует иметь в виду, что Конституция РФ в большей мере сориентирована на разделение предметов ведения (сфер государственной, экономической, социально-культурной жизни) между Российской Федерацией^ и ее субъектами — исключительного ведения Российской Федерации совместного ведения РФ и ее субъектов, исключительного ведени субъектов РФ. Естественно, что в вопросах исключительного ведения РФ все полномочия принадлежат Российской Федерации, а субъекты могут влиять на их осуществление через соответствующие федеральные органы. В сферах же совместного ведения разделение полномочий между РФ и ее субъектами по регулированию общественных отношений и управлению соответствующими сферами можно видеть на основе конкретных федеральных законов.

Далее надо подробно охарактеризовать компетенцию Российской Федерации по ст. 71 Конституции, т. е. вопросы исключительного федерального ведения. Сделать это можно последовательно по пунктам ст. 71; можно также для удобства сгруппировать предметы ведения:

— в области государственного строительства;

— в области экономической, социальной и культурной политики;

— в области внещней политики, обороны и безопасности;

— в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и правосудия.

Затем следует рассмотреть специфику совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Сделать это можно последовательно по пунктам ч. 1 ст. 72; можно также для удобства сгруппировать предметы ведения:

— в области государственного строительства;

— в области экономической, социальной и культурной политики;

— в области внешней политики, обороны и безопасности;

— в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и деятельности правоохранительных органов. Что касается собственного ведения субъектов Российской Федерации, здесь следует исходить из ст. 72 и 73 Конституции РФ. Для получения представления об объеме предметов ведения и полномочий субъекта кому-то из студентов может быть поручен доклад по этому вопросу на основе конституции или устава отдельного субъекта РФ.

Конечно, до настоящего времени остается наиболее злободневной проблема соотношения нормативно-правового регулирования общественных отношений в сферах совместного ведения РФ и субъектов РФ — особенно в связи с тем, что Федерация может запоздать с принятием своих законов либо регулирование не будет иметь необходимой полноты. Еще Федеративный договор 1992 г., заключенные в 1994-1999 гг. двухсторонние договоры РФ и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий Между их органами власти (см. далее) говорили о том, что субъекты РФ могут регулировать общественные отношения в сферах совместного ведения, если федеральный закон не принят, а после его появления приводят в соответствие с ним свои акты. Затем такую же позицию изложил и Конституционный Суд РФ.

Этот же подход нашел отражение и в Федеральном законе 1999 г., определявшем общие принципы политики в отношении разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ.

В Федеральном законе 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при его обновлении в 2003 году (СЗ РФ. 2003. №27 (ч. 2). Ст. 2709) законодатель пошел по такому пути. Во-первых, он предусмотрел в этом Законе (п. 2 ст. 26.3) достаточно длинный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Во-вторых, далее установлено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, субъекты могут устанавливать своими законами иные полномочия, не попавшие в указанный перечень, которые они будут осуществлять самостоятельно за счет бюджета субъекта.

Дата добавления: 2015-06-27