Финансово-экономическое обоснование

к проекту федерального закона
«О государственно-частном партнерстве»

Принятие федерального закона «О государственно-частном партнерстве» не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

ПЕРЕЧЕНЬ

АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПРИЗНАНИЮ УТРАТИВШИМИ СИЛУ, ПРИОСТАНОВЛЕНИЮ, ИЗМЕНЕНИЮ ИЛИ ПРИНЯТИЮ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ВНОСИМОГО ЗАКОНОПРОЕКТА

В связи с принятием Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» потребуется принятии федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О государственно-частном партнерстве», снимающего существующие ограничения в федеральном законодательстве иустанавливающего особый правовой режим для соглашений о государственно-частном партнерстве по аналогии с особенностями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для концессионных соглашений.

Перечень изменений федерального законодательства, устанавливающих особый правовой режим для соглашений о государственно-частном партнерстве по аналогии с особенностями, предусмотренными для концессионных соглашений:

1. Внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части установления возможности предоставления бесплатно в собственность или в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором располагается объект соглашения о государственно-частном партнерстве и (или) который необходим для осуществления частным партнером обязательств в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Обоснование необходимости: проекты государственно-частного партнерства носят комплексный характер, в этой связи частному партнеру в рамках одной конкурсной процедуры требуется выделить весь необходимый комплекс имущества, в том числе земельные участки, для выделения которых, в рамках действующего законодательства необходимо проведение отдельных торгов.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта
«О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

2. Внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК РФ) устанавливающих исключение операций по передаче имущества и (или) имущественных прав по соглашению о государственно-частном партнерстве из перечня хозяйственных операций по реализации (передаче) товаров
(работ, услуг), образующих объект налогообложения по налогу на добавленную стоимость; включение имущества, передаваемого по соглашению о государственно-частном партнерстве в состав имущества, подлежащего амортизации; обязанность частного партнера уплачивать налог на имущество, переданного по соглашению о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: закрепление в НК РФ положения об исключении операций по передаче имущества и (или) имущественных прав по соглашению о государственно-частном партнерстве из перечня хозяйственных операций по реализации (передаче) товаров
(работ, услуг), образующих объект налогообложения по налогу на добавленную стоимость, позволит предупредить возникновение споров об исключении операций по передаче имущества по соглашению о государственно-частном партнерстве из перечня операций, подлежащих обложению налогом на добавленную стоимость, а также применения к таким операциям пункта 4 статьи 39 НК РФ, устанавливающего исключение из перечня операций, подлежащих налогообложению, операций по передаче имущества в инвестиционных целях. Также представляется целесообразным распространить положения об особенностях уплаты налога на добавленную стоимость не только при осуществлении операций по передаче товаров (работ, услуг) в соответствии с договором простого товарищества, доверительного управления имуществом и концессионного соглашения, но и в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве, с целью закрепления обязанностей частного партнера по уплате налога и принятию к вычету входного НДС по товарам (работам, услугам), приобретаемым в рамках осуществления деятельности по соглашению о государственно-частном партнерстве. Включение в НК РФ положений о возможности постановки на учет по месту нахождения имущества, переданного публичным партнером частному партнеру при исполнении соглашения о государственно-частном партнерстве, позволит исключить споры о возможности постановки частного партнера на налоговый учет по месту нахождения переданного ему имущества. Также представляется необходимым включить имущество, передаваемое по соглашению о государственно-частном партнерстве, в перечень имущества, на которое необходимо начисление амортизации, поскольку переданное публичным партнером частному партнеру имущество, которое отражается на балансе частного партнера, обособляется от имущества частного партнера и в отношении него частный партнер ведет самостоятельный учет в связи с исполнением обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве. Кроме того, представляется необходимым закрепить особенности налогообложения имущества, переданного публичным партнером частному партнеру при исполнении соглашения о государственно-частном партнерстве.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

3. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» - необходимо дополнить определение термина «ограничение (обременение)» соглашением о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: так как в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве за частным партнером может быть закреплено право собственности и владения недвижимым имуществом, на него могут распространяться ограничения (обременения) при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

4. Водный Кодекс Российской Федерации – необходимо установить условия прекращения права пользования поверхностными водными объектами по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: водные объекты, в том числе являются объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, таким образом в соглашении о государственно-частном партнерстве устанавливаются условия прекращения пользования водным объектом, в частности, по истечении срока реализации соглашения о государственно-частном партнерстве.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минприроды России, Минтранс России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

5. Лесной кодекс Российской Федерации - необходимо установить, что право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены, в том числе законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: лесные участки могут предоставляться в пользование либо аренду частному партнеру в целях реализации проекта государственно-частного партнерства, таким образом, в соглашении о государственно-частном партнерстве устанавливаются условия прекращения пользования лесными участками, в частности, по истечении срока реализации соглашения о государственно-частном партнерстве.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минприроды России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

6. Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ «О теплоснабжении» - необходимо прописать возможность установления предельных уровней тарифов учитывая долгосрочные тарифы, установленные для теплоснабжающих организаций, долгосрочные параметры регулирования деятельности соответствующих организаций по соглашениям о государственно-частном партнерстве, объектами которых являются системы теплоснабжения.

Обоснование необходимости: закрепление необходимости согласования с уполномоченными органами цен (тарифов), по которым будут реализовываться товар (работы, услуги) частного партнера, позволит определить жизнеспособность проекта государственно-частного партнерства и сократить число соглашений о государственно-частном партнерстве, по которым в будущем возникнет необходимость компенсации убытков частного партнера, что позволит эффективно осуществлять расходование бюджетных средств.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минрегион России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

7. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» - необходимо установить, что соглашение о государственно-частном партнерстве может быть основанием для прекращения права пользования недрами.

Обоснование необходимости: право пользования недрами может предоставляться частному партнеру в целях реализации проекта государственно-частного партнерства, таким образом в соглашении о государственно-частном партнерстве устанавливаются условия прекращения пользования недрами, в частности, по истечении срока реализации соглашения о государственно-частном партнерстве.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минприроды России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

8. Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» - необходимо установить, что предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) могут быть установлены на срок более чем один год с учетом региональных и иных особенностей. При установлении указанных предельных уровней цен (тарифов) учитываются долгосрочные тарифы, установленные для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности по соглашениям о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: закрепление необходимости согласования с уполномоченными органами цен (тарифов), по которым будут реализовываться товар (работы, услуги) частного партнера, позволит определить жизнеспособность проекта государственно-частного партнерства и сократить число соглашений о государственно-частном партнерстве, по которым в будущем возникнет необходимость компенсации убытков частного партнера, что позволит эффективно осуществлять расходование бюджетных средств.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минэнерго России, ФСТ России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

9. Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»- необходимо исключить обязательность проведения оценки объектов соглашения о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: в отношении государственного или муниципального имущества, передаваемого по соглашению о государственно-частном партнерстве публичным партнером частному партнеру, установление рыночной стоимости такого имущества не является обязательным.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Перечень изменений федерального законодательства, необходимых для устранения существующих ограничений для реализации проектов государственно-частного партнерства:

1. Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), устанавливающих возможность осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства в соответствии с соглашениями о государственно-частном партнерстве, по аналогии с концессионными соглашениями. Кроме того, необходимо дополнить перечень видов бюджетных ассигнований соглашением о государственно-частном партнерстве, а также прописать общие положения по «резервированию» средств бюджета на длительный период.

Обоснование необходимости: в бюджетной сфере отсутствует правовой механизм выделения бюджетных ассигнований для исполнения обязательств государственного/муниципального заказчика при реализации комплексного проекта (срок реализации которого составляет, как правило, более 5 лет) и обеспечения исполнения государственным/муниципальным заказчиком таких обязательств, что является существенным риском для частного партнера, так как горизонт бюджетного планирования в настоящее время ограничен 3-мя годами за исключением некоторых случаев, не распространяющихся на проекты государственно-частного партнерства. Субсидии представляют собой долевое целевое финансирование из бюджета. Между тем, ряд форм государственно-частного партнерства предусматривает полную оплату созданного (реконструированного) частным партнером объекта недвижимого имущества. Кроме того, субсидии предоставляются не определенному заранее кругу лиц при условии соответствия определенным признакам. Плата по соглашению о государственно-частном партнерстве носит индивидуально-определенный характер.

Статья 72 БК РФ, говорящая о долгосрочных государственных контрактах, не применима к соглашениям о государственно-частном партнерстве, поскольку п. 1 данной статьи указывает, что размещение заказов, на основании которых заключаются такие контракты, осуществляется в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, а эту сферу регулирует только Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – 94-ФЗ). Вопрос, в том числе, в терминологии. БК РФ использует только формулировки «закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд» и «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Следовательно, любая закупка для публичных нужд осуществляется только путем размещения заказов, которое урегулировано специальным Федеральным законом Федеральный закон от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
(далее – 210-ФЗ). Таким образом, даже несмотря на то, что работы и услуги по соглашению о государственно-частном партнерстве по своей сути могут быть отнесены к тем, которые удовлетворяют публичные нужды, они не могут быть урегулированы имеющимися нормами БК РФ, поскольку не подпадают под правовое регулирование 94-ФЗ. Кроме того, по БК РФ оплата по государственным контрактам относится к ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг. Услуги, оказываемые частным партнером в рамках эксплуатации объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, могут не подпадать под определение государственных услуг, приведенное в БК РФ и 210-ФЗ.

Соответственно, любые положения БК РФ и Постановлений Правительства Российской Федерации о заключении государственных контрактов с длительным производственным циклом не могут применяться при заключении и исполнении соглашений о государственно-частном партнерстве.

Оставлять данную сферу исключительно на 94-ФЗ нецелесообразно, поскольку данный закон является неэффективным при реализации комплексных проектов: 1) по 94-ФЗ заказчик всегда платит полную стоимость работ/товаров/услуг, он не учитывает возможностей долевого финансирования/отсутствия затрат из бюджета; 2) закон не дает возможности заключать договор с одним лицом на несколько стадий строительства (и последующую эксплуатацию), что ведет к снижению ответственности подрядчика, ухудшению качества объекта недвижимости и, как следствие, к увеличению расходов государства (ремонт). Кроме того, лицо, построившее объект, лучше всего осведомлено об условиях и возможностях его эффективной эксплуатации; 3) по данному закону государство и частный субъект являются не партнерами, а контрагентами, что лишает их значительных преимуществ совместной деятельности (речь идет о снижении рисков не только частного лица, но и государства, например, риск создания некачественного социального объекта, который придет в негодность по окончании гарантийного срока, но в пределах срока эксплуатации).

Лимитов бюджетных обязательств, утвержденных на текущий финансовый год и плановый период, для урегулирования вопроса с бюджетными платежами недостаточно, поскольку все соглашения о государственно-частном партнерстве заключаются на более длительный период.

Ограничиться одним дополнением ст. 79.6 БК РФ о бюджетном инвестировании в объекты госсобственности (по аналогии с концессионными соглашениями) также нельзя, поскольку по соглашению о государственно-частном партнерстве объект недвижимости в момент осуществления платежей может находиться не в государственной собственности, а у частного лица.

Таким образом, единственная, логически обоснованная, возможность урегулировать платежи публичного субъекта по соглашению – это дополнить перечень видов бюджетных ассигнований и либо в БК РФ, либо в постановлении Правительств Российской Федерации, прописать общие положения по «резервированию» средств бюджета на длительный период. Безусловно, платежные обязательства государства по соглашению о государственно-частном партнерстве являются расходными обязательствами, однако на сегодняшний момент законодательство не предусматривает возможности выделения из бюджета средств на оплату таких соглашений в текущем финансовом году. Кроме того, для того, чтобы рассчитать параметры расходования бюджетных средств, публичному субъекту необходимо не только закрепить саму обязанность по оплате, но и установить размеры текущих платежей на весь период действия соглашения.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

2. Внесение изменений в Федеральный закон от 14 ноября 2002 года
N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», – необходимо внести изменения, позволяющие упростить порядок вовлечения земельных участков, принадлежащих предприятиям на праве аренды, в проекты государственно-частного партнерства.

Обоснование необходимости: внесение соответствующих изменений позволит упростить порядок передачи прав на земельный участок частному партнеру, а также создаст правовое основание участия профильных предприятий на стороне публичного партнера в проектах государственно-частного партнерства.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

3. Внесение изменений в Федеральный закон от 24 июля 2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ», устанавливающих возможность инвестирования пенсионных накоплений в объекты соглашения о государственно-частном партнерстве и объекты концессионного соглашения.

Обоснование необходимости: объектами соглашений являются объекты транспортной, жилищно-коммунальной, социальной и прочей инфраструктуры, износ и потребность в модернизации которых крайне высоки. Возможность привлечения бюджетного, внебюджетного и фондового капиталов ограничены. При этом в пенсионных накоплениях сакуммулированы значительные денежные средства, которые возможно размещать с целью получения прибыли в долгосрочные проекты, например такие, как проекты государственно-частного партнерства.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России, ФСФР России, Минсоцразвития России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

4. Федеральный закон от 26 июля 2006 № 135-ФЗ
«О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) - необходимо внести изменения, отменяющие требования об обязательном применении ст. 17.1 указанного закона, в случае заключения договоров с лицом, выигравшим конкурс на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве в установленном порядке.

Обоснование необходимости: привлечение субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием на основании возмездного договора частного лица подпадает под действующие нормы Закона № 135-ФЗ, в котором заложены запреты включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

В результате закрепление на региональном уровне положений о ГЧП и отсутствия необходимых норм на федеральном уровне приводит к тому, что все конкурсные процедуры по всем формам ГЧП, за исключением концессий, необходимо проводить в соответствии с положениями 94-ФЗ с учетом положений Закона № 135-ФЗ, что противоречит логике ГЧП проектов, в рамках которых частному партнеру в рамках одной конкурсной процедуры требуется выделить весь необходимый комплекс имущества, в том числе земельные участки, для выделения которых в рамках действующего законодательства необходимо проведение отдельных торгов.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: ФАС России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

5. Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» – необходимо установить изъятие о том, что положения 94-ФЗ не распространяются на проекты государственно-частного партнерства

Обоснование необходимости: в результате закрепление на региональном уровне положений о ГЧП и отсутствия необходимых норм на федеральном уровне приводит к тому, что все конкурсные процедуры по всем формам ГЧП, за исключением концессий, необходимо проводить в соответствии с положениями 94-ФЗ с учетом положений Закона № 135-ФЗ, что противоречит логике ГЧП проектов, в рамках которых частному партнеру в рамках одной конкурсной процедуры требуется выделить весь необходимый комплекс имущества, в том числе земельные участки, для выделения которых в рамках действующего законодательства необходимо проведение отдельных торгов. Проектом федерального законно «О государственно-частном партнерстве» устанавливается отдельный порядок проведения конкурсных процедур для соглашений о государственно-частном партнерстве.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: ФАС России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

6. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – 115-ФЗ) - необходимо установить изъятие о нераспространении законодательства о концессиях на соглашения о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: на основе 115-ФЗ в настоящее время уже реализуется ряд федеральных, региональных и муниципальных концессионных проектов. При принятии федерального законно «О государственно-частном партнерстве» важно сделать так, чтобы новые нормы законодательства не повлекли пересмотр уже заключенных концессионных соглашений, и чтобы потенциал применения этой формы ГЧП ни коим образом не был сужен. В силу возможного некоторого сходства перечня и существа прав и обязанностей концедента и концессионера и публичного и частного партнеров целесообразно законодательное разграничение сфер действия концессионного законодательства и законодательства о государственно-частном партнерстве, концессионной и неконцессионных форм ГЧП.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

7. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - необходимо установить полномочия субъектов Российской Федерации по реализации проектов государственно-частного партнерства.

Обоснование необходимости: без соответствующих изменений компетенции муниципальных образований и, соответственно, полномочий органов местного самоуправления, их участие в проектах государственно-частного партнерства будет затруднено.

Срок подготовки: три месяца с момента принятия законопроекта «О государственно-частном партнерстве» Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минрегион России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Дата добавления: 2015-06-27