Правовые проблемы исполнения судебных актов связанных с обращением взысканий на средства бюджетов бюджетной системы РФ

Введение режима иммунитета бюджета было предопределено коллизией конституционных ценностей: своевременного и полного исполнения судебного акта и стабильности и непрерывности реализации государственных функций.

Постановление КС РФ №8-П 2005 года: КС РФ одобрил добровольный порядок исполнения судебного акта публичным субъектом, поскольку такое исполнение должно строиться не на основе принуждения, а на основе проявления публичным субъектом уважения конституционной ценности судебного решения.

См. особое мнение Бондаря, который не противопоставил свою позицию позиции КС РФ, но сделал акцент на том, что это изъятие из правил исполнительного производства не должно распространяться на всех бюджетополучателей. Соответственно, регулирование исполнения судебных актов по искам к бюджетным учреждений (ныне казенным учреждениям) может строиться на ином соотношении принципов добровольности и принудительности (по сравнению с исполнением судебных решений по искам к самой казне).

Бондарь также поставил вопрос об определении периода, в рамках которого может осуществляться добровольное исполнение судебного акта (в рамках специальной процедуры). Иными словами, запрет на привлечение ФССП должен быть установлен лишь на некоторый период (3 месяца).

Действующее регулирование предполагает добровольное исполнение должником судебного акта в рамках процедуры, установленной бюджетным законодательством (гл. 24.1 БК РФ). Судебный пристав-исполнитель в делах с участием бюджета в качестве должника не участвует.

Проблема определения порядка обращения взыскания на средства бюджетов в условиях формального сохранения законом внесудебного порядка наложения тех или иных отдельных видов взысканий.

См. постановление Пленума ВАС РФ от 17.05.2007 №31.

Взыскание административных штрафов, накладываемых на бюджетополучателей не отнесено к исключительной подведомственности судов, но с другой стороны и режим иммунитета бюджета напрямую не отменен. Таким образом, Пленум ВАС РФ, рассмотрев проблемы с наложением административных штрафов на бюджетополучателей (что может иметь место в том числ по решению органов исполнительной власти), указал на отсутствие исключения компетенции органов исполнительной власти в отношении бюджетополучателей. Возникает вопрос, нет ли здесь противоречия.

Судебное решение — это гарантия должного соблюдения интересов публичного образования. Иными словами, необходмио «взять санкцию» по гл. 26 АПК РФ (при этом есть вопрос, почему именно АПК РФ, а не ГПК РФ), а потом переходить в процедуру гл. 24.1 БК РФ.

Однако ВАС РФ указал, что БК РФ не может рассматриваться как устанавливающий судебный порядок взыскания обязательных платежей и санкций с бюджетополучателей. По этой причине УФК должно принять документ органа исполнительной власти как исполнительный документ.

На практике же УФК отказывает, а суды, руководствуясь позицией ВАС РФ признают отказы незаконными. Таким образом, УФК получает судебный акт сияет в счастье.

Минфин РФ предпринял попытку разрешить данную проблему, указав, что вся несогласованность в регулировании отношений не исключает возможности предъявления самим казенным учреждением поручения в УФК на списание суммы со счета во исполнение судебного акта, а равно акта органа исполнительной власти. При отсутствии же у него денежных средств, ничто не препятствует казенному учреждению обратиться к главному распорядителю бюджетных средств за дополнительными лимитами бюджетных обязательств. Однако при таком подходе УФК не сможет применять приостановление по лицевому счету казенного учреждения, если оно не захочет-таки добровольно исполнить судебный акт (акт органа исполнительной власти).

Проблема соотношения процедур обращения взыскания на средства бюджетов и осуществления расходов, не связанных с вынесением юрисдикционных актов.

Постановление КС РФ от 02.03.2010 №5-П: проверка конституционности ст. 242.1 БК РФ в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека, в рамках которой ставился вопрос о нарушении конституционных прав гражданки, не получившей возмещение имущественного вреда, причиненного незаконным привлечением ее мужа к уголовной ответственности. В соответствии с БК РФ требуется решение суда, а дело было прекращено правоохранительными органами в связи с прекращением производства на основании смерти лица.

Ни УПК РФ, ни иное законодательство не определило порядок выплаты сумм возмещения вреда на основании решения именно правоохранительных органов. Самому органу денежные средства на указанные цели также не предоставлялись, а потому общий порядок исполнения по расходам не подходил. Единственным вариантом с точки зрения гражданки являлось обращение в Минфин РФ, но оно сочло, что удовлетворение интереса гражданки может иметь место только в случае наличия судебного акта.

Возникает вопрос, является ли акт правоохранительного органа актом взыскания. Так, все урегулировано УПК РФ, и самостоятельность должностного лица сведена к минимуму, размер также объективен и предопределен законом.

Проблема же заключалась в том, что не было порядка выплаты денежных средств по решению должностного лица, принятого в соответствии с УПК РФ. С точки зрения конституционно-правовых требований необходимо было бы приспособить какой-нибудь порядок к этой цели, а не отказывать в виду отсутствия специального порядка (действительно, надо было обращаться в Минфин РФ).

КС РФ, в свою очередь, абсолютизировал режим иммунитета бюджетов и, по сути дела, вывел из положений Конституции РФ необходимость и обязательность принятия судебного акта и в рассматриваемом случае (вывел допустимость возмещения вреда в таком случае исключительно по судебному акту). КС РФ оказался более жестким, чем сам законодатель. Более того, КС РФ фактически указал, что любое возмещение вреда должно быть только судебному акту.

Проблема оценки допустимости сохранения добровольного порядка исполнения судебных актов, связанных с обращением взысканий на средства на лицевых счетах автономных учреждений и бюджетных учреждений нового типа.

См. п. 7 ч. 20 ст. 30 №83-ФЗ; письмо ФК от 26.09.2012 №03-13-07/3919.

Особое регулирование может быть обусловлено сохранением лицевых счетов у соответствующих учреждений. В №83-ФЗ законодатель пошел следующим путем: для указанных учреждений сохраняется тот же порядок исполнения судебных актов, что и для казенных учреждений, несмотря на то, что автономные и бюджетные учреждения утратили статус получателей бюджетных средств. Единственное исключение составляют случаи недостаточности средств на лицевых счетах, когда документы возвращаются взыскателю, который уже может обратиться в ФССП, а ФССП может обратить взыскание на денежные средства на банковском счете и на имущество автономного учреждения, на имущество бюджетного учреждения.

В письме ФК разъяснило порядок исполнения судебных решений (порядок ст. 30 №83-ФЗ): учреждение самостоятельно определяет, с какого счета осуществляется исполнение судебного акта, и самостоятельно оформляет соответствующие документы на оплату. Принуждение может быть лишь в случае, если сроки исполнения судебного акта нарушаются; в таких случаях УФК вправе приостанавливать операции по счетам такого рода учреждений (стимулирующая мера исполнения судебных актов).

Проблема возникает в связи с тем, что у бюджетных учреждений есть два вида лицевых счетов: для доходов от приносящей доход деятельности и субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных и муниципальных услуг (расходование указанных средств не требует предварительного санкционирования со стороны органа исполнительной власти) и второй счет для средств бюджетных инвестиций и узкоцелевых субсидий (расходование указанных средств санкционируется органом исполнительной власти (УФК для федеральных бюджетных учреждений)).

Если учреждение самостоятельно определяет, с какого счета производить списание, то насколько оно свободно в выборе счета с санкционированием расходов. УФК занимает, как ни странно, верную позицию (в дальнейшем сумма на «целевом» лицевом счете может быть восстановлена бюджетным учреждением). Бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса, и субсидия для него — это не средства бюджета (но «бюджетные средства», средства с бюджетным происхождением); таким образом, ответственности за нецелевое использование средств бюджета не будет.

Проблемы реализации процедуры исполнения судебных актов по искам о взыскании денежных средства за счет казны.

По проблеме оценки обоснованности перехода к обращению взыскания на иное имущество см. постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №23, определение ВАС РФ от 16.07.2010 №ВАС-9029/10.

П. 3 постановления №23 гласит, что судебный пристав-исполнитель вступает в процесс исполнения судебных актов только при установлении недостаточности средств бюджета (коллизии с БК РФ в части недопущения приставов нет, поскольку ФССП не допускается только ко взысканию денежных средств, но не иного имущества).

При этом последний абзац п. 3 указывает, что исполнительный лист о взыскании может быть предъявлен судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнения решения суда не было в течение 3 месяцев.

Определение ВАС РФ от 16.07.2010 является единственным случаем применения данной позиции. Это противоречит еще и положению БК РФ, согласно которому бюджетные ассигнования есть единственная форма исполнения обязательств публично-правового образования. Более того, есть еще и принцип общего совокупного покрытия расходов бюджета его доходами.

По проблеме определения пределов полномочий финансовых органов по перераспределению средств бюджета в целях обеспечения достаточности средств на исполнение судебного акта см. определение КС РФ от 01.10.2009 №1312-О-О, определение ВАС РФ от 23.03.2010 №ВАС-3124/10.

Отсутствие исключений из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджета его доходами не является случайным, поскольку есть специальные правила, всегда обеспечивающие достаточность средств на исполнение судебных актов.

С позиции КС РФ сводная бюджетная роспись производна от решения МО о бюджете и должна ему соответствовать, а значит, ее изменение допустимо лишь при соблюдении основных параметров бюджета. Иное приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества. Кроме того, КС РФ указал, что направление актом исполнительно-распорядительного органа судебного решения на исполнение за счет ассигнований на иные цели придавало бы возможность придания различным произвольным направлениям расходования бюджетных средств приоритетного значения. Таким образом, перераспределение средств может быть произведено лишь в порядке перераспределения внутри одного вида одного раздела одной статьи (расход того же рода и на ту же цель).

Бездействие же органа исполнительной власти в связи с неисполнением судебного акта в виде не-перераспределения всегда незаконно, за исключением случаев, когда орган исполнительной власти докажет, что исполнение судебного акта повлекло бы больший вред и большее нарушение прав (например, полное блокирование деятельности публично-правового образования).

По проблемам межотраслевой несогласованности в регулировании смежных вопросов, связанных с обращением взысканий на казну в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам получателей см. п. 1 ст. 242.2 БК РФ, п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №21, письмо Минфина РФ от 17.09.2008 №08-00-02-89.

Для субсидиарной ответственности судебный акт исполняется в порядке исполнения судебного акта к получателям бюджетных средств (документ направляется не в финансовый орган соответствующего уровня, а в орган, в котором открыт лицевой счет получателя бюджетных средств).

Проблема в том, что согласно ГК РФ субсидиарная ответственность публично-правового образования влечет предъявление требования к казне (ее интерес в суде представляет главный распорядитель средств бюджета). В решении суда указывается на обращение взыскание на средства казны публично-правового образования. Соответственно, это первый, а не второй способ взыскания денежных средств по гл. 24.1 БК РФ (через финансовый орган, а не орган, в котором открыт лицевой счет), то есть решение неисполнимо.

Таким образом, либо необходимо указать на взыскание за счет средств казны, либо с главного распорядителя, но не смешивать указанные порядки.

Проблема оценки допустимости закрепления процедуры исполнения судебного акта о возмещении причиненного публичным субъектом вреда как предполагающей обязательное перечисление средств на банковский счет взыскателя.

См. определение КС РФ от 18.01.2011 №7-О-О.

Проблема субсидиарного исполнения судебного акта, связанного с наложением взыскания на казенные средства по обязательствам казенного учреждения.

Гл. 24.1 БК РФ для целей обращения взыскания на средства бюджета по обязательствам казенного учреждения предусматривает направление запроса-требования главному распорядителю бюджетных средств. Далее предусматривается возможность изменения порядка исполнения путем выставления требования непосредственно лицевому счету главного распорядителя.

Возникает вопрос, не создает ли БК РФ правовую возможность говорить о наступлении субсидиарной ответственности собственника в рамках исполнения судебного акта независимо от того, о каких обязательствах казенного учреждения идет речь: гражданско-правовых (в силу ГК РФ), налоговых (институт субсидиарной ответственности не предусмотрен), административно-правовых (для штрафов институт субсидиарной ответственности также не предусмотрен).

Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 №21: в резолютивной части судебного решения необходимо указать, что сумма взыскивается с основного должника, а если не хватит его средств, субсидиарно с главного распорядителя. Возникает вопрос, является ли это исполнением судебного акта под условием. Кроме того, возникли вопросы и в рамках исполнительного производства: кто принимает решение о недостаточности и прочее.

Ст. 161 БК РФ гласит, что учреждение отвечает всегда самостоятельно. То есть презюмируется достаточность средств для целей исполнения судебного акта (в ином случае казенному учреждению доведут лимиты бюджетных обязательств). Строго же говоря, у казенного учреждения нет собственных средств, но есть собственная вычлененная часть казны (лимиты суть полномочия по распоряжению определенной частью казны).

Решение, о котором говорит п. 10 ст. 242.3 БК РФ — это не решение о взыскании в порядке субсидиарной ответственности, но определение суда об изменении способа исполнения судебного акта. Главный распорядитель и казенное учреждение — это в этой части не самостоятельные должники, обладающие определенной денежной массой, а субъекты, наделенные определенными правами и обязанностями в процессе исполнения судебного решения о взыскании средств казны. БК РФ в этой части лишь определяет последовательность обращения к таким субъектам (это не самостоятельные должники).

Соответственно, БК РФ исходит из теории распределенного суверенитета государственных юридических лиц, а ГК РФ — из теории самостоятельных юридических лиц; из этой несогласованности и возникают все проблемы. По сути же на стадии исполнения судебного решения понуждается сразу публичный субъект, ибо самостоятельности казенного учреждения здесь уже нет.

В условиях обновленного статуса казенных учреждений мы уже гораздо ближе к теории распределенного суверенитета, и надо просто быть последовательным. Стоит вспомнить письмо Минфина РФ, которым он запретил судам писать в решениях против казенных учреждений о «взыскании с казны в лице...»: Минфин РФ оказался умнее, чем мог сам предполагать.

Дата добавления: 2014-01-03