Государственное управление использованием и охраной земель

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

ТЕМА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ

Регулирование важнейших общественных отношений, в том числе и земельных, осуществляется с помощью различных правовых институтов и норм, организационно-правового, экономического, идеологического и иных механизмов. В настоящей главе рассмотрены элементы организационно-правового механизма регулирования земельных отношений: управление охраной и использованием земель, мониторинг, землеустройство, земельный кадастр.

Место государства в регулировании и реализации земельных отношений. Основным звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах служит государство, поскольку земля является публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения. Российское государство издавна использует свои возможности по управлению земельными отношениями - на протяжении веков в лице царского самодержавия и крестьянской общины, а в XX в. - в качестве исключительного (единственного) собственника земли.

В течение XX в. функции управления земельными ресурсами как государственной собственностью возлагались на государственные органы общей и специальной компетенции, исполнительные и законодательные органы. Ключевые функции землеустройства и земельного контроля ранее сосредоточивались в Министерстве сельского хозяйства (земледелия), поскольку главной и ничем не восполнимой задачей использования земель считалось их сельскохозяйственное предназначение.

Государство не только активно участвует в установлении правил формирования и реализации земельных правоотношений путем их регулирования с помощью нормативных правовых актов, но и само служит основным полномочным инструментом и орудием общества в обеспечении выполнения земельно-правовых требований и наведении земельного правопорядка.

В ходе административной реформы, начатой в 2004 г., созданы Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию. МПР России, как и Минэкономразвития России, стало преемником многих функций управления земельными отношениями. Основным их участником по-прежнему является государство, выступая в качестве регулятора целевого использования и иных основных направлений охраны и использования земель, основного субъекта государственного земельного мониторинга, кадастра, контроля, собственника основной части земель в границах РФ.

Государство - участник земельных отношений. В ст. 5 ЗК в общем виде определен круг субъектов - участников земельных правоотношений, т.е. регулируемых правом общественных отношений, складывающихся в области использования и охраны земель; они упоминаются также в ст. 1—3 ЗК. В число участников земельных отношений входят РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица, граждане.

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах:

а) как регуляторы земельных отношений в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории, - в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный характер;

б) как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, на равных началах с иными участниками земельных отношений - юридическими лицами и гражданами.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению и от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК).

Из этого принципиального положения в ГК делается следующий вывод: «Обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом». Поскольку ЗК - основополагающий акт земельного права - таких случаев не допускает, можно сделать вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

В ст. 1 ЗК закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель - основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и других отраслей российского законодательства - гражданского, административного и др. — вытекает не только из норм ЗК, но и норм соответствующих отраслей права и актов законодательства.

Например, согласно ст. 2 ГК к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если законом не предусмотрено иное. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям ЗК о его приоритетности в регулировании земельных отношений.

Полномочия России по установлению и ограничению прав землеобладателей. Компетенционные нормы земельного права открываются перечислением полномочий РФ, которыми предусматриваются:

Ø установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

Ø установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, ограничений оборотоспособности земельных участков;

Ø государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и государственного земельного кадастра;

Ø установление порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, нужд РФ и др.

Полномочия России в области земельных отношений имеют решающее значение для наведения земельного правопорядка.

Объекты земельных отношений. Согласно п. 1 ст. 6 ЗКобъектами земельных отношений являются:

Ø земля как природный объект и природный ресурс;

Ø земельные участки - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;

Ø части земельных участков.

Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах природоохранного и природоресурсного права даются определения объектов соответствующих природоохранных и природоресурсных общественных отношений, которые в определенной степени могут проецироваться на понимание и уяснение объектов земельных отношений.

Среди перечисленных объектов земельных отношений на первом месте стоит земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает современные представления о земле и других природных ресурсах, прежде всего как о компонентах окружающей человека природной естественной среды. В ст. 4 Закона об охране окружающей среды в перечне конкретных объектов охраны первое место также занимает земля и только затем следуют недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.

Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в настоящем, прошлом и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые.

К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК). В гл. 17 ГК раскрываются право собственности и иные вещные права на землю (ст. 260-287 ГК). Деление вещей на делимые и неделимые осуществляется в ст. 133 ГК. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами ст. 252 и 258 ГК.

Согласно п. 36 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес к ее использованию независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли.

Состав земель в Российском государстве. Земли в России по целевому назначению подразделяются на следующие семь категорий:

Ø земли сельскохозяйственного назначения;

Ø земли населенных пунктов;

Ø земли промышленности и иного специального назначения;

Ø земли особо охраняемых территорий и объектов;

Ø земли лесного фонда;

Ø земли водного фонда;

Ø земли запаса.

Деление всех земель в пределах Российской Федерации на категории по их целевому назначению является исключительной прерогативой российского государства, характерной чертой российского земельного права и законодательства и служит основой определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель в зависимости от их категории и целевого назначения.

Перечисленные основные категории земель выделяются (при некоторых изменениях названий) достаточно давно. Такая классификация оправдала себя на практике для отграничения правового режима одной категории земель от другой. Не случайно Особенная часть земельного права с описанием и регулированием режимов земель строится в зависимости от их категорий.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были краеугольным принципом российской земельной политики.

В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий являются пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли населенных пунктов, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.

Отнесение земель к категориям. Определение категорий земель - прерогатива публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований их перевода из условно высшей категории в менее рациональную и менее эффективную, а также осуществлять публичный (государственный, муниципальный) контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

Отнесение и перевод земель из одной категории в другую - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с их категориями. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные правовые последствия, т.е. санкции.

Земельно-правовые институты с их специфическими правовыми режимами земель, составляющие Особенную часть земельного права, имеют важное значение для правильного порядка использования и охраны земельного участка, в том числе как объекта купли-продажи и иных форм гражданского оборота. Отнесение земель к категориям осуществляется в отношении:

Ø земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

Ø земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;

Ø земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления;

Ø земель, находящихся в частной собственности:

Ø земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов РФ;

Ø земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

В ЗК предусматривается установление федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую. Категории земель указываются в актах федеральных, региональных и муниципальных органов о предоставлении земельных участков, договорах, документах государственного земельного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Нарушение установленного порядка является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Перевод земель из одной категории в другую. Стабильность категорий и целевого использования земель предполагает законодательную регламентацию порядка их изменения. В конце XX в. порядок перевода частично регулировался Указом Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», согласно которому продажа используемых в сельскохозяйственном производстве земельных участков с изменением их целевого назначении производится по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Ранее вопрос о переводе земель из одной категории в другую нередко решался органами местного самоуправления. Отсутствие законодательно установленного и соблюдаемого порядка приводило порой к сокращению сельскохозяйственных угодий, хаотичной застройке, нерациональному использованию земель.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается в Федеральном законе от 21.12.200i № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», где определяется процедура перевода, регламентируются действия участников земельных отношений и регулируются:

Ø порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую; содержание соответствующих ходатайств (условия и сроки их рассмотрения);

Ø принятие решений о переводе земель из одной категории в другую, содержание таких решений, основания для отказа в переводе, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель;

Ø порядок обжалования решений, внесение изменений в документы о земельных участках; особенности перевода отдельных категорий земель, непосредственно перевод земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю.

Государственные гарантии землепользования малочисленных народов. Государство должно гарантировать особый правовой режим использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

С принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ и иным федеральным законодательством коренные малочисленные народы Севера определяются как народы численностью менее 50 тыс. чел., проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и осознающие себя самостоятельными этническими обществами.

Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция «О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (г. Женева, 27 июня 1989 г.), в которой говорится о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими народностями. Природопользование, включая землепользование, является общепризнанной частью образа жизни малочисленных народов, протекционизм в отношении них - типичное явление в современных государствах. Так, нормами закона о жизнеобеспечении на Аляске (США) предусматривается равный доступ всех пользователей к ловле лосося в случае его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть сокращено и спортивное рыболовство.

Затем рыболовство запрещается горожанам и тем, кто может добывать себе и близким пропитание иным способом. Остаются те, для кого рыболовство - традиционный способ жизнеобеспечения и добываемая ими продукция предназначена для непосредственного потребления, а не для продажи. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности.

Аналогичные нормы есть и в других государствах: в ст. 110-а Конституции Норвегии подтверждается обязанность государства создавать условия, позволяющие группе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия о правах и свободах Канады (1982 г.) провозглашает признание и подтверждение аборигенных и договорных прав коренных народов.

В юридической литературе высказывается мнение о том, что в частноправовых отношениях в сравнении с публично-правовыми положительная для выравнивания отсталости дискриминация менее оскорбительна, если исходит из добровольных частных усилий, нежели из прямых действий государства.

В настоящее время землепользование коренных малочисленных народов предусматривается в Федеральных законах от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Пределы муниципальных полномочий. К полномочиям местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие в соответствии с законодательством земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений и иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ признаны недействующими положения абз. 5 п. 1 ст. 9 закона Пермской области «Об охране окружающей среды Пермской области», которыми органы местного самоуправления наделялись правом осуществления муниципального экологического (по законодательству РФ в основном адекватного по правовому статусу земельному) контроля на объектах хозяйственной деятельности, не отнесенных к объектам государственного экологического контроля (федерального и субъектов РФ).

Представляется принципиальным следующий вопрос: являются ли объекты федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального управления и контроля общими для всех или делятся на объекты федерального, регионального и муниципального управления и контроля и разграничиваются по уровням публичной власти? Указанное судебное решение демонстрирует принципиальные позиции высшей судебной инстанции и имеет прямое отношение к полномочиям местного самоуправления в области земельных отношений.

Судя по мотивировке решения, Верховный Суд РФ придерживается первой позиции, указав, что:

Ø в ст. 68 Закона об охране окружающей среды, установившей право органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля, не содержится ограничений в отношении объектов экологического контроля;

Ø возможность проведения каждого из предусмотренных в названном Законе видов контроля обусловлена пределами компетенции его субъекта и порядком проведения и не может зависеть исключительно от степени загрязнения и негативного воздействия этих объектов на окружающую среду или их ведомственной принадлежности;

Ø в указанном Законе критерии объектов контроля положены в основу разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в рамках одного вида контроля - государственного. Подобного разграничения между указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области муниципального контроля в законодательстве не содержится. При осуществлении муниципального экологического (как и земельного) контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, не происходит подмены контрольных функций органов государственной власти функциями органов местного самоуправления, поскольку виды этих функций не совпадают ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализации;

Ø ошибочно считать, что наделение органов государственной власти полномочиями осуществления государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности лишает органы местного самоуправления полномочий осуществления на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.

Таким образом, судебной практикой признается неопределенность и размытость, неограниченность полномочий органов местного самоуправления. С учетом конкретно действующей нормы ст. 2 Конституции об осуществлении власти народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления можно констатировать тенденцию развития гражданского общества и волю законодателя на расширение полномочий органов местного самоуправления как органов публичной власти, наиболее приближенных к населению.

Дата добавления: 2014-01-03