Административная реформа

Продолжающееся в течение двух десятилетий реформирование общества, административная реформа, начатая в 2004 г., затронули классификацию, структуру и функции органов управления использованием и охраной земель, всех звеньев организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права.

Классификация органов земельного управления. Административная реформа, подготавливаемая в течение нескольких лет и с 2004 г. проводимая Президентом РФ, по-новому поставила и решила вопрос о функциях и классификации органов земельного управления. Управлением использованием и охраны земель (земельным управлением) - основой жизни и деятельности народов - призваны заниматься все органы, предприятия, учреждения и организации.

Трудно назвать организацию, в той или иной мере не использующую землю и иные природные ресурсы и, следовательно, обязанную обеспечивать их рациональное потребление и охрану и управлять этими процессами.

Федеральные органы общей компетенции - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды осуществляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций.

Аналогичные органы земельного управления общей компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. В первую очередь это главы (президенты) республик, губернаторы, руководители администраций других субъектов РФ, законодательные собрания и иные представительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, мировые суды.

Вторую профессионально ориентированную группу составляют специально уполномоченные государственные органы в области охраны и использования земель на уровне РФ и ее субъектов - земельное управление является их основной или одной из основных функций. Эти органы специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для их осуществления.

В третью группу входят органы, на которые возложены отдельные задачи управления охраной и использованием земель и окружающей среды; эти задачи не являются для них главными, но отделены от других задач и обусловливают формирование данной группы органов. Их состав ввиду необходимости решения земельных проблем и обострения проблем экологических постоянно пополняется (например, к ней может быть причислена Федеральная таможенная служба, обеспечивающая разрешительный порядок перемещения через границу ядохимикатов, дефолиантов, различных экологически опасных товаров, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения).

Органы земельного управления могут быть также разделены на государственные, муниципальные и общественные органы управления - законодательную, исполнительную и судебную власть; органы управления, сформированные по административно-территориальному, бассейновому, иному природоресурсному принципу.

Укреплению государственности и федерализма способствует разграничение земельных полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, которое осуществляется на основании Конституции, ЗК, Закона об охране окружающей среды, других федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области использования и охраны земель.

Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» создаются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Поскольку в области управления охраной и использованием земель, окружающей среды функционируют все три вида федеральных органов, необходимо уяснить их правовой статус и взаимоотношения как звеньев механизма обеспечения действия земельного права.

Административная реформа оказывает значительное влияние на функционирование органов земельного управления, поскольку их управленческие, правотворческие, правоприменительные, надзорно-контрольные и юрисдикционные функции по-новому разграничены и распределены между федеральными министерствами, службами и агентствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти. Конец первого десятилетия XXI века вносит свои коррективы в организацию земельного управления.

Основной специализированный орган земельного управления. Многие десятилетия XX в. органы землеустройства и земельного кадастра входили в состав Министерства сельского хозяйства, поскольку земля рассматривалась прежде всего как средство производства в сельском хозяйстве. В 1990-х гг. функции управления использованием и охраной земель возлагались на органы земельной реформы, кадастра, землеустройства.

В ведении Федеральной службы земельного кадастра (Росземкадастра) ранее находились землеустройство, оценка, мониторинг и охрана земель, государственный земельный кадастр и государственный учет расположенных на земельных участках объектов недвижимости. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 Росземкадастр преобразован в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, ставшее основным специализированным органом земельного управления, с передачей функций принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности министерствам России. Это агентство, находящееся в ведении Минюста России:

Ø создает и ведет государственный кадастр объектов недвижимости на базе государственного кадастра недвижимости, государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

Ø организует проведение государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;

Ø обеспечивает землеустроительное обеспечение на землях федеральной собственности, государственный мониторинг земель и проведение экспертизы землеустроительной документации;

Ø предоставляет сведения, содержащиеся в государственном кадастре объектов недвижимости, и сведения о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество;

Ø оказывает услуги в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости.

Заслуживают внимания создание и функционирование единого органа кадастра объектов недвижимости, реализация в ходе административной реформы цивилистической концепции преодоления разрыва и обеспечения единства земли и расположенных на ней зданий, строений, сооружений и иной недвижимости, прав собственности и иных вещных прав на них, что является следствием внедрения гражданско-правовых, имущественных начал в организацию охраны и использования земель.

Специализированные органы земельного управления: министерства. Ответственные специализированные функции земельного, экологического управления возложены на Минприроды России, координирующее и контролирующее находящиеся в его ведении Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию.

Минприроды России согласно постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 № 160 самостоятельно осуществляет правовое регулирование, разрабатывает и представляет проекты нормативных правовых актов по следующим вопросам:

Ø геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

Ø использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

Ø использование и охрана водных объектов;

Ø эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

Ø охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания; — особо охраняемые природные территории;

Ø охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

Ø охрана атмосферного воздуха;

Ø обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

Ø совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Другим специализированным природоресурсным и природоохранным органом был Минсельхоз России, который занимался мелиорацией земель, обеспечением плодородия земель сельскохозяйственного назначения, охраной, контролем и регулированием использования объектов охоты и среды их обитания, безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатамн, их испытаниями и государственной регистрацией. В настоящее время в его функции входит принятие и издание нормативных правовых актов в отведенной сфере деятельности, обязательных для исполнения органами власти и самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 181 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» Минсельхоз России осуществляет правовое регулирование по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения, изучения, охоты и охотничьего хозяйства, обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории РФ.

Специализированные органы земельного управления: службы и агентства. Основную массу специализированных государственных органов в области охраны и использования земель, окружающей среды составляют федеральные службы и агентства, выделенные в ходе административной реформы из министерств и получившие от них большинство функций правоприменения, контроля и надзора.

Задачи экологического, земельного управления являются основными для таких специализированных органов, как Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (находящаяся в ведении Правительства РФ), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию, находящихся в ведении МПР России (их функции, проецируемые на большинство институтов земельного права, заслуживают более детального рассмотрения).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды проводит мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки), фоновый мониторинг, государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, оценку и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Отношение к земле как к природному ресурсу, компоненту окружающей среды предполагает управление охраной земли в контексте с ее основополагающим положением в системе природных ресурсов, природы и окружающей природной среды. Анализ целей и способов, составляющих экологический контроль и надзор, свидетельствует и доказывает, что они проецируются и оказывают существенное влияние на земельные отношения.

Вопрос о создании самостоятельного органа по охране земельных ресурсов и окружающей среды вносится на обсуждение и обсуждается десятилетиями. Первая такая попытка была предпринята путем принятия постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В 1990 г. в Министерстве экологии РСФСР были собраны все природоохранные и природоресурсные органы, однако их деятельность продолжалась недолго и после неоднократных реорганизаций Государственный комитет по охране окружающей среды был в 2000 г. ликвидирован.

Разграничение функций государственного земельного контроля и функций хозяйственного использования земель и других природных ресурсов предусматривается в ст. 65 Закона об охране окружающей среды. В ходе административной реформы проблемы формирования природоохранного органа и отделения правотворческих функций от функций правоприменительных, контрольных и надзорных решаются путем образования указанной службы и соответствующих агентств. Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства от 30.07.2004 № 400 основными полномочиями данной Службы являются:

а) осуществление контроля и надзора:

Ø в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ;

Ø в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

Ø за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

Ø государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков;

Ø за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

Ø за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

Ø за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

Ø за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

Ø государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;

Ø за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношеннй с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

Ø государственный пожарный надзор в лесах;

Ø за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

б) выполнение функции:

Ø административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (от 3 марта 1973 г.);

Ø федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал;

в) выдача в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

Ø добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;

Ø оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;

Ø добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими, за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ и др.;

г) организация и проведение в порядке, определяемом Правительством РФ, государственной экологической экспертизы:

Ø проектов правовых актов РФ и субъектов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов;

Ø материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и субъектов РФ и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ и субъектов РФ и др.;

д) осуществление в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря РФ;

е) ведение Красной книги РФ;

ж) ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения и т.д.

Управление недрами, землями водного и лесного фондов. Недропользование тесно связано с землепользованием: в соответствии со ст. 88 ЗК организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода и утверждения проекта рекультивации, восстановления ранее отработанных земель. Земли промышленности и иного специального назначения составляют отдельную категорию земель, рассматриваемую далее.

Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 № 171 призвано осуществлять:

Ø организацию работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;

Ø государственную экспертизу полезных ископаемых, геологической и экономической информации о них, проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр;

Ø геологическое изучение недр и континентального шельфа РФ;

Ø предоставление права пользования недрами;

Ø оказание государственных услуг в связи с геологоэкономической и стоимостной оценкой месторождений полезных ископаемых и участков недр;

Ø ведение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса запасов полезных ископаемых, мониторинга состояния недр.

Отдельную категорию земель составляют земли водного фонда, занятые водными объектами, водоохранными зонами, полосами отвода и зонами водоохраны водозаборов, гидротехническими сооружениями и иными водохозяйственными сооружениями и объектами.

В функции Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 входят:

Ø обеспечение мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

Ø предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

Ø эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, обеспечение их безопасности;

Ø разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов, составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

Ø обеспечение разработки и реализации противопаводковых мероприятий, а также мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнения вод;

Ø оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности.

Отдельную категорию земель составляют земли лесного фонда, образующие единую совокупность с лесом, животным миром и иными компонентами природной среды. Основными функциями Федерального агентства лесного хозяйства (созданного вместо ранее действовавшей Федеральной службы лесного хозяйства) согласно постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 № 170 являются:

Ø обеспечение рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;

Ø предоставление прав пользования участками лесного фонда;

Ø обеспечение проведения лесоустройства;

Ø оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;

Ø государственный мониторинг лесов;

Ø государственный учет лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;

Ø ведение государственного лесного кадастра;

Ø рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

Иные органы земельного управления. Они осуществляют отдельные функции управления в области охраны и использования земель и после проведения административной реформы представлены на федеральном и других уровнях министерствами, службами, агентствами.

Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ координирует и регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека приняла на себя контрольные функции в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе государственного, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 200 занимается проведением единой государственной политики в области земельных отношений, разграничением государственной собственности, в том числе на землю, на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Минэкономразвития России согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 № 187 осуществляет правовое регулирование по вопросам управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, территориального зонирования и земельных отношений, рынка земли. Более общими, но имеющими отношение к охране и использованию земель функциями служат возложенные на указанное министерство анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг социально-экономических процессов в РФ, формирование единого экономического пространства.

Министерство внутренних дел РФ участвует в обеспечении земельного правопорядка, надзоре за соблюдением владельцами автотранспорта требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами, проведении карантинных мероприятий во время эпидемий (быстрого» непрерывного распространения заболеваний среди людей) и эпизоотий (распространения заболеваний среди животных).

МЧС России осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных радиационными авариями и катастрофами, стихийными бедствиями.

Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, который занимался формированием и реализацией государственной политики в области стандартизации и метрологии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии с передачей функций нормативно-правового регулирования Министерству промышленности и энергетики РФ.

Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (ныне Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству), который обеспечивал разработку, принимали издавал нормы и правила с земельными и иными экологическими требованиями в области строительства, архитектуры, градостроительства и осуществлял контроль за их соблюдением, преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству с передачей функций по принятию нормативных правовых актов Министерству промышленности и энергетики РФ, а функций по надзору и контролю — Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Федеральный горный и промышленный надзор России, который осуществлял обеспечение охраны недр и соблюдения законодательства всеми пользователями недр, надзор за безопасным ведением работ с учетом земельных и иных экологических требований, преобразован в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору с передачей функций нормативно-правового регулирования Министерству промышленности и энергетики РФ.

Дата добавления: 2014-01-03