Необходимость применения механизма ГЧП в социальной сфере

В дополнение к традиционным сферам партнерства в отраслях производственной инфраструктуры правительства Великобритании, США, Франции, Германии, Испании, Италии, Канады, Австралии, стран Центральной и Восточной Европы стали активно заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в социальной области: здравоохранения, образования, повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе.

Образовательные учреждения, медицинские центры и больницы, уличное освещение, утилизация мусора, социальное жилье – главные объекты программ ГЧП, основанных преимущественно на концессионных моделях и контрактах на управление.

В нашем государстве отрасли социальной сферы, в первую очередь здравоохранение и образование, постоянно находятся в центре внимания государства. Стимулирование государством развития механизмов ГЧП в целях преодоления негативных тенденций в этой сфере (низкое качество, снижение доступности социальных услуг) заложено в программных документах социально-экономического развития страны. Потенциальный интерес к участию в «социальных» проектах как сфере производства и сбыта услуг, имеющих устойчивый массовый спрос, существует и у бизнеса. Тем не менее отечественный опыт ГЧП в социальной сфере крайне ограничен.

Сложившаяся практика партнерства публичной власти и частных компаний ограничивается инвестиционными договорами, в соответствии с которыми частный застройщик в качестве дополнительной платы за право осуществить строительство собственных объектов коммерческой недвижимости берет на себя обязательства построить, реконструировать или модернизировать отдельные социально значимые объекты, право собственности на которые принадлежит или будет принадлежать государству

В последнее время все сильнее проявляется социальная направленность развития экономики. Все экономические процессы в той или иной степени приобретают социальную окраску. Государство прилагает все больше усилий для привлечения средств в развитие отраслей социальной сферы. В первую очередь это вызвано тем, что социальная сфера оказывает прямое влияние на качество жизни населения, и, следовательно, на уровень экономического роста страны в целом. Отрасли социальной сферы играют важную роль в повышении эффективности экономики.

На данный момент общей и наиболее острой проблемой для всех отраслей социальной сферы является отсутствие стабильного и достаточного бюджетного финансирования. По данным аналитической компании Business Monitor International, потребность в освоении и модернизации объектов инфраструктуры в России до 2020 года составляет минимум 1,26 триллиона долларов, причем около 189 млрд. из них приходится на социальную сферу. Очевидно, что государство и муниципалитеты не располагают необходимыми средствами, и, как следствие, на данный момент в России финансируется только 3% объектов, являющихся наиболее приоритетными.

Из-за отсутствия стабильного и достаточного финансирования происходит сокращение объема предоставляемых услуг и ухудшение их качества. Но при этом неизменно растут потребности общества и требования к уровню обслуживания.

Социальная сфера испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологиях оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования не позволяют полностью удовлетворять эти потребности, поэтому становится необходимым прямое привлечение компетенций и инвестиций частного сектора. Не менее остро стоит проблема нехватки управленческих компетенций на всех уровнях опыта использования инвестиционных схем в социальной сфере. Для решения этих проблем применяют государственно-частное партнерство.

В узком смысле государственно-частное партнерство (далее в главе – ГЧП) – механизм долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и предпринимательских структур, заключающийся в инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной собственности и последующем совместном управлении ими.

В широком смысле ГЧП – институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач.

Рассмотрение ГЧП и как особого механизма, и как социально-экономического института позволяет снять определенные противоречия в трактовке данной категории. В частности, в современной России механизмы ГЧП периодически реализуются, однако о полноценном институте ГЧП говорить пока не приходится: ключевые признаки ГЧП как института (наличие специального, непротиворечивого законодательства и правоприменительной практики, развитая инфраструктура, существенное влияние ГЧП на социально-экономическое развитие государства в целом) в настоящее время не сформированы. Между тем именно институционализация ГЧП позволит придать данному механизму массовый характер.

В мировой практике для развития социальной инфраструктуры модели ГЧП используются уже много лет. К строительству и управлению больницами, школами и даже тюрьмами частный сектор начали привлекать после успешной модернизации фундаментальных отраслей – транспорта, энергетики.

Коммерциализация и приватизация являются производными моментами при решении более общей задачи – установления системной границы между сферами социальной ответственности и экономической свободы. Эта граница очерчивается законодательными утвержденными социальными нормами. Поэтому приватизация и коммерциализация инфраструктуры нужны и полезны только для той ее части, которая оказывает услуги населению сверх социальной нормы.

В социальной сфере полная приватизация невозможна в силу того, что значительное число организаций заняты предоставлением населению конституционно гарантированных бесплатных или льготных благ и услуг, по этой причине не являются коммерческими организациями и не обладают инвестиционной привлекательностью для частных инвесторов. Это обстоятельство невыгодно отличает социальную сферу от других отраслей, и которых целесообразно развитие ГЧП, и создаст необходимость активизации инвесторов с использованием иных стимулов, нежели чем доходы от участия в коммерческих проектах. В социальной сфере потенциал ГЧП пока в полной мере не реализуется, хотя развитие ГЧП в данной области одновременно позволяет решить две задачи: во-первых, сократить дефицит источников финансирования инвестиций в социальную сферу, во-вторых, повысить качество социальных услуг и эффективность управления организациями социальной сферы.

Мировой опыт показывает, что механизм ГЧП успешно может применяться во многих сферах, в частности: в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктурах (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), в отраслях сферы ЖКХ (водо-, электро- и газоснабжение, очистка воды, переработка ТБО и др.) и других (тюрьмы, объекты военной сферы). По общему количеству реализуемых ГЧП-проектов безусловным лидером является социальная инфраструктура (образование и здравоохранение). Что касается такого показателя, как общая стоимость проектов, лидером выступает транспортная инфраструктура (в основном проекты по строительству автомагистралей).

Следует заметить, что при анализе мирового опыта ГЧП проектов прослеживается корреляция между уровнем социально-экономического развития страны и теми отраслями, которые выбираются для привлечения в них частных инвестиций с помощью ГЧП. Так, в странах с высоким уровнем развития (страны «Большой семерки») на лидирующих позициях находятся проекты социальной инфраструктуры, а именно здравоохранение и образование. В общей сложности на них приходится около 52% реализованных проектов ГЧП. За ними следуют проекты транспортной инфраструктуры (около 15%). Но при этом в каждой из стран «Большой семерки» выделяются свои лидирующие отрасли. Так, в США это автодороги (89%), в Великобритании – здравоохранение и образование (35% и 32% соответственно), в Германии – образование (43% проектов), В Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.

Если в развитых странах частный капитал посредством ГЧП привлекается преимущественно в объекты социальной инфраструктуры, то в развивающихся странах (Индия, Бразилия, Гонконг, Саудовская Аравия и др.), так же как и в странах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы) на первом месте находятся проекты транспортной инфраструктуры. К их числу относятся проекты по строительству автодорог, мостов и тоннелей, аэропортов. Так же большое внимание уделяется объектам ЖКХ (водоочистные сооружения) и пенитенциарной системы.

Осуществленные в Великобритании, США, Ирландии, Франции, Германии, Японии проекты ГЧП являются наиболее успешными, именно в этих странах ГЧП приобрело наибольшую популярность. Сферы применения ГЧП в этих странах очень разнообразны. После первого успешного применения механизмов ГЧП опыт организации государственно-частного партнерства распространяется во многие стратегически значимые сферы экономики.

В мировой практике к числу наиболее распространенных форм партнерства государства и бизнеса относятся концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, а так же совместные предприятия.

Опыт стран Европы в реализации проектов ГЧП насчитывает уже более 20 лет. И в последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста числа проектов ГЧП как в количественном, так и в стоимостном выражении. Причем объем новых проектов значительно опережает рост вводимых. Наибольшее число проектов реализуется во Франции, Германии, Испании, Нидерландах, и с каждым годом увеличивается количество стран, которые активно внедряют механизмы ГЧП в инвестиционные процессы.

Среди всех стран, активно применяющих ГЧП, особенно выделяется Великобритания. Государственно-частное партнерство в Великобритании развито наиболее широко, чем где бы то ни было в мире. В этой стране механизмы государственно-частного партнерства получили самое широкое распространение во многих сферах. Великобритания активно привлекает частные инвестиции посредством ГЧП в такие сферы, как здравоохранение, образование, транспорт, водоснабжение, переработка отходов, в инновационную деятельность и др.

Государственно-частное партнерство в Великобритании начало свое развитие в 90-х годах XX в.. В результате многолетнего поиска британским правительством путей улучшения качества предоставления государственных услуг при снижении бюджетных расходов возникла британская форма ГЧП, называемая частной финансовой инициативой – ЧФИ (private financing initiative, PFI).

ЧФИ призвана привлекать частные инвестиции в строительство крупных государственных объектов. Суть ее сводится к тому, что частный бизнес фактически сам осуществляет строительство государственного объекта и финансирует все расходы по строительству из своих средств. Компенсация расходов инвестора осуществляется либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Государство производит расчеты с подрядчиком только после завершения строительства объекта инфраструктуры и полного его оснащения, при этом доход подрядчика составляет 10-14 % от затраченной суммы.

Образование (в основном, строительство школ) является главным сектором программы ЧФИ. За все время использования ЧФИ в Великобритании реализовывалось 694 проекта ГЧП, причем 225 из них – в сфере образования, 214 – в сфере здравоохранения. За 20 лет использования частных средств в строительстве и эксплуатации инфраструктурных проектов в Великобритании было построено около 130 больниц. Большинство из этих проектов являются успешными (например, госпиталь Queen Elizabeth), но так же встречаются не особо удачные (в некоторых случаях происходит удорожание проектов и перенесение сроков их сдачи).

Все это говорит о том, что приоритетным направлением развития для Великобритании является социальная инфраструктура, а большое количество контрактов говорит об эффективности использования механизма ГЧП в модернизации инфраструктуры страны.

В результате ГЧП в различных сферах деятельности, включая отрасли социальной сферы, к настоящему времени в Великобритании реализовано более 450 проектов на общую сумму 24 млрд фунтов стерлингов. Стоимость большинства проектов относительно невелика и колеблется в пределах 1,1–15 млн фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. В течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд фунтов стерлингов. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.

Анализ примеров из разных европейских стран в социальной сфере показывает, что, несмотря на все различия, в основном они схожи. Так, ключевые европейские игроки в секторе здравоохранения сталкиваются с похожими проблемами и их инвестиционными решениями. Демографические и эпидемиологические переходы, связанные со старением населения, прорывы в медицинских технологиях и фармацевтике, рост ожиданий населения, неравенство возможностей в получении медицинских услуг, а на сегодняшний день и неблагоприятные экономические перспективы – стимулируют государство искать частных партнеров. Тем не менее в разных странах доминируют определенные модели партнерства. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за относительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу, а в Швеции разрешено брать в аренду больницы, лаборатории и службы скорой помощи.

ГЧП предполагает использование концессионных механизмов в реализации коммерческих и социальных проектов; привлечение частных инвестиций на осуществление мероприятий государственных целевых программ, программ социально-экономического развития региона или, напротив, привлечение государственных средств в проекты технического перевооружения крупных компаний и отраслей экономики, состояние в которых наиболее критическое. В рамках этого общего подхода к пониманию ГЧП можно выявить множество схем реализации этого механизма в России. К примеру, одним из основных факторов успешной реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" является ипотека, где присутствуют и взаимно дополняют друг друга доходы населения, капитал коммерческих банков и государственные инвестиции, а также государственный контроль.

Другим успешным примером ГЧП в социальной сфере является создание Центра высоких медицинских технологий "Нижегородский онкологический научный центр" (ЦВМТ НОНЦ). Онкологические заболевания являются одной из основных причин смертности от болезней в России, а в Нижегородской области самые высокие по стране показатели заболеваемости раком и последующей смертности. Необходимость объединения ресурсов государства и частного сектора в реализации данного проекта объясняется его масштабом и инновационностью. В составе Нижегородского научного онкологического центра предусмотрены:

– крупная клиника, оснащенная на самом современном уровне;

– центр адронной терапии, использующий последние достижения науки и технологии;

– научно-учебный комплекс, готовящий необходимый персонал и ведущий на международном уровне исследования, связанные с онкологий;

– технопарк, способствующий скорейшей и эффективной коммерциализации научно-медицинских разработок;

– комплекс деловой инфраструктуры, способствующий эффективному взаимодействию основных составляющих проекта.

Общая инвестиционная емкость проекта – 15,7 млрд руб., в том числе консолидированные бюджетные ассигнования – 7,0 млрд руб. и коммерческие инвестиции – 8,7 млрд руб.

В консорциуме исполнителей проекта предполагается участие российских, английских, канадских и испанских компаний. При непосредственном участии администрации области, Института прикладной физики РАН (г. Нижний Новгород), Нижегородской государственной медицинской академии, Нижегородского государственного университета и Российского федерального ядерного центра (г. Саров) были основаны фонд "НОНЦ" и ОАО "НОНЦ" для решения организационных и финансовых вопросов по проекту.

По предложенной инициаторами схеме ГЧП (строительство – владение – передача) частный инвестор должен построить и эффективно эксплуатировать комплекс, а государство оплачивать ему услуги по тарифам, в которые помимо текущих расходов заложен возврат инвестиций.

Однако, несмотря на успешные примеры, ГЧП в социальной сфере России пока не нашло должного развития – существуют точечные примеры взаимодействия региональных органов власти и частного предпринимательства в социальной сфере, но они не носят массового, системного характера. Вместе с тем опыт зарубежных стран показывает, что ГЧП в социальной сфере может давать хорошие результаты и в плане привлечения инвестиций, и в плане повышения качества предоставляемых общественных услуг.

Мировой опыт реализации ГЧП показывает, что партнерство государства и бизнеса в такой форме является эффективным способом привлечения финансов частных инвесторов в процессы обновления и модернизации инфраструктуры страны. Причем сферы применения не ограничиваются проектами в области здравоохранения, образования или строительства автодорог. Каждая страна, в зависимости от уровня социально-экономического развития, самостоятельно выбирает отрасль, в развитии которой она заинтересована, и в которую будут привлекаться средства при помощи ГЧП.

Комплексный анализ опыта стран, в которых ГЧП зарекомендовало себя как эффективный механизм финансирования общественно значимых проектов, а так же адаптация этого опыта применительно к нашей стране, помогут в дальнейшем обеспечить финансирование всех отраслей инфраструктуры, нуждающихся в реконструкции и усовершенствовании. Однако, как показывает мировая практика, прежде чем реализовывать проекты с использованием механизма государственно-частного партнерства в социальной сфере, необходимо иметь достаточно развитую транспортную инфраструктуру, и, как следствие, интенсифицировать развитие ГЧП-проектов в этой области. В то же время, возможен вариант параллельного развития данного инструмента привлечения инвестиций как в социальной, так и в транспортной сфере.

Дата добавления: 2017-01-14