Законодательное регулирование делопроизводства

Перед тем, как привести обзор литературы по законодательному регулированию делопроизводства, целесообразно привести характеристику основных понятий делопроизводства и его сущности и значения в современных условиях.

Документы возникли вместе с письменностью — вначале как средство закрепления имущественных отношений, а затем, с раз­витием письменности, как средство общения, передачи инфор­мации. Появление частной собственности и развитие основанного на ней индивидуального труда создавали имущественное и соци­альное неравенство и образование в конце IX в. классового обще­ства. Все события того времени находили отражение в документах. Свидетельством тому является памятник древнерусского права — Русская Правда.[3]

Технический прогресс обусловливает новые требования к со­ставлению и оформлению официальной документации. Это нахо­дит отражение в документах нормативно-методической базы документационного обеспечения управления. В 1979 г. был введен Государственный общесоюзный стан­дарт (ГОСТ) 16487-78 «Делопроизводство и архивное дело. Тер­мины и определения», включивший определения 18 терминов.

Дальнейшая работа в этой области привела к созданию Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД), положения которой используются во многом и в настоящее время. Целью ЕГСД являлась выработка и внедрение в практику апробированных рацио­нальных форм и методов делопроизводственного обслуживания.

В самом общем виде делопроизводство - это деятельность, охватывающая вопросы документирования и организации работы с документами (комплекс приемов обработки документированной информации) при осуществлении управленческой деятельности: составление, прием, передача, регистрация, индексация, утверждение, визирование, подписание, размножение, исполнение, отправка, контроль, хранение и уничтожение документов.[4]

Около 10 лет назад на смену делопроизводству пришел термин «документационное обеспечение управления», который обозначает создание документов, документирование, т.е. запись информации на бумаге или иных носителях по определенным правилам и стандартам, установленным различными нормативными актами и положениями, а также организацию системы документооборота на предприятии.

Документационное обеспечение управления – это также создание сложной многоуровневой системы документооборота. Ее можно сравнить со словообразованием. Буквы составляют слова, а слова являются частями словосочетания и предложения, так документы составляют первичную систему, которая является основой систем документации более высокого уровня. Без такой комплексной системы работы с документами, начиная от их создания, оборота и заканчивая сдачей в архив и хранением, невозможна успешная работа предприятия, управление производством и бизнесом. Можно сказать, что грамотно и четко организованное документационное обеспечение управления является базовой необходимостью для работы любого предприятия, которое может существовать только тогда, когда в нем правильно действует система документооборота.

Документооборотом признается движение в офисе компании всех видов документов с момента их создания (внутри компании) или получения (от государственных органов, деловых партнеров и т.д.) до исполнения сотрудниками компании или отправки адресатам. Практика показала, что рациональная организация документооборота способствует оперативности прохождения, обработки и сохранности документов, равномерной загрузке сотрудников компании и качественному использованию документированной информации в целях эффективной предпринимательской деятельности. Объем документооборота складывается из числа входящих, исходящих и внутренних документов за определенный период времени, обычно за год.

Документом признается любой материальный носитель информации (лист бумаги, дискета, кассета и пр.), предназначенный для ее обработки и передачи во времени и пространстве.[5]

Документ – очень ёмкое понятие. Он используется в многочисленных и разнообразных сферах деятельности людей, является предметом изучения во многих научных дисциплинах. Поэтому нельзя выстроить однозначного определения этому понятию. Смысл и значение документа зависит от того, в какой сфере деятельности человека он используется. Ведь в юриспруденции с помощью документа можно засвидетельствовать или доказать что-либо, в исторической науке – это ценный источник информации о событиях прошлого, а в производстве и бизнесе правильно организованное документационное обеспечение управления - это залог успеха, ведь документ здесь – основной носитель деловой информации, с помощью которого фиксируются и передаются управленческие решения. Очень важно учесть, что в отличие от газет, журналов, книг, которые содержат переработанную информацию, документ является ее первичным источником, ведь именно здесь она фиксируется впервые.

Официальные документы в зависимости от обслуживаемой ими сферы человеческой деятельности подразделяются на управленческие, научные, технические (конструкторские), технологические, производственные и др. Именно управленческие документы обеспечивают управляемость объектов, как в рамках всего государства, так и отдельной организации. Эти документы представлены комплексом систем, основными из которых являются:[6]

- организационно-правовая документация;

- плановая документация;

- распорядительная документация;

- информационно-справочная и справочно-аналитическая документация;

- отчетная документация;

- документация по обеспечению кадрами (по личному составу);

- финансовая документация (бухгалтерский учет и отчетность);

- документация по материально-техническому обеспечению;

- договорная документация;

- документация по документационному и информационному обеспечению деятельности учреждения.

С учетом многолетней практики было выработано три основных вида работы с документацией: смешанный, децентрализованный и централизованный. Последняя форма предусматривает сосредоточение разнообразных имеющихся операций по структурированию в ведение единственного подразделения на предприятии. Таким подразделением может являться общий или кадровый отдел, канцелярия и прочее. Ведение документации может осуществлять и один человек, являющийся секретарем. В любом случае в обязанности подразделения или одного служащего будет входить осуществление полного цикла мероприятий по обработке документации с момента получения до передачи в архивный отдел. Эти мероприятия предполагают прием, обработку деловой информации, регистрацию, хранение, контроль над исполнением, отправку, справочно-информационные операции, систематизацию перед передачей в архив.[7]

Централизованная организация работы с документами считается наиболее рациональной, а в связи с этим, и более предпочтительной. В особенности это актуально на небольших предприятиях. При использовании данного метода систематизации документации значительно снижаются затраты на мероприятия по обработке информации. Кроме того, существенно улучшается организация труда служащих. При такой форме организации документооборота наиболее эффективно работает оргтехника, достигается единство в методической и управленческой деятельности, связанной с обработкой документации.[8]

Противоположной централизованной системе является децентрализованная схема. В этом случае для каждого подразделения формируется своя служба по работе с документацией. В этих подразделениях все операции осуществляются автономно. Децентрализованная система более характерна для тех учреждений и организаций, которые отличаются разобщенным в территориальном смысле аппаратом. Кроме того, данная система работы подходит и для тех предприятий, документирование в которых отличается некоторой спецификой (например, имеет место необходимость в обеспечении защиты информации).

Наиболее распространенной, между тем, формой является смешанная система. В этом случае определенная часть из всех операций (как правило, по приему и обработке отправляемых и принимаемых документов, хранение, тиражирование) осуществляется в центральном подразделении. В структурных отделах предприятия при этом осуществляется деятельность по печати (созданию), систематизации, хранению и подготовке к сдаче в архив.

Выбор той или другой схемы работы с документацией осуществляется в соответствии со структурой самого предприятия.

Сегодня каждая действующая организация в процессе своей деятельности получает массу документов. Поэтому требуется знать и уметь оптимально организовать работу с ними в соответствии с правилами делопроизводства.

Без изучения и использования нормативной базы невозможна организация эффективного делопроизводства, начиная с органов государственной власти и заканчивая работой небольшой коммерческой организации. Как внешние, так и внутренние коммуникативные взаимодействия организации будут нерезультативны в полной мере без изучения нормативно-правовой базы делопроизводства или документационного обеспечения управления.[9]

Краткий экскурс в историю российского делопроизводства ясно дает понять, что эта область деятельности неразрывно связана с развитием государства. Действующая в Советское время государственная система повлекла за собой логичное для того времени единообразие в системе делопроизводства. Формализованные принципы создания и архивного хранения документов, утвержденные и обязательные к использованию формы документов, организованное оптимальное движение документов не могло не способствовать дальнейшему развитию системы делопроизводства.[10]

Нормативно-правовая база делопроизводства сегодня – это ряд законов, актов, методических документов, которые помогают создать: технологию обработки документов, их хранения, использования в работе учреждения. Деятельность любой организации строится на основании правил законодательно-правовых актов, предполагающих работу с документированной информацией.

Государственное регулирование делопроизводства обеспечивается Федеральным архивным агентством, которое осуществляет межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти, координирует развитие государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации.

На рисунке 1 показано регулирование нормативной базы делопроизводства в Российской Федерации.[11]

Рисунок 1 - Органы власти, регулирующие сферы делопроизводства в Российской Федерации

Организации, учреждения, взаимодействующие между собой, осуществляются по ряду правил. Любая организация строится по правилам законодательно-правовых актов, предполагающих работу с документативной информацией.

Нормативно-правовая база – это ряд законов, актов, методических документов, которые помогают осуществить технологию создания, обработки документов, их хранения, использования для работы органа местного самоуправления; контроль деятельности службы делопроизводства: структуры, её функций, штатов, обеспечения техническими средствами и другими особенностями.[12]

Нормативно-правовая база делопроизводства служит для урегулирования правил оформления документов, обеспечение их сохранности, использование новых технологий для работы с письменной документативной информацией, работу с документами, которые ограничены в доступе, другое.

Первым, главным и основополагающим законом нашей страны является Конституция Российской Федерации. С точки зрения документоведения и делопроизводства ее значение заключается в том, что Конституцией Российской Федерации установлена субординация нормативных правовых актов. В статье 15 Конституции Российской Федерации указано, что Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Статья 90 Конституции Российской Федерации полностью посвящена документированию деятельности Президента Российской Федерации: Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным законам.

Другими главными источниками выступают законы - это нормативные правовые акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти или референдумом, выражающие волю народа, обладающие наибольшей после Конституции юридической силой и регулирующие социально значимые, типичные и устойчивые общественные отношения.

Законодательные и правовые акты в сфере информации и документации имеют высший приоритет и общефедеральную значимость.

Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» - нормативный документ Российской Федерации, юридически описывающий понятия и определения в области информационной технологии.

Данным законом закреплена обязательность документирования информации, установлен ряд терминов (информация, информатизация, информационные ресурсы, документированная информация и др.), урегулированы отношения, которые возникают при создании и использовании продуктов информационных технологий, установлена обязательность представления информации в государственные органы. Так, в главе 2 (статья 5) сказано о документировании информации: «Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации».

Федеральным законом «О бухгалтерском учете» № 402-ФЗ от 06.12.2011 установлено, что бухгалтерский учет должен осуществляться путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. В законе обозначено, что все хозяйственные операции, которые проводит организация, должны быть оформлены оправдательными документами. При этом законом допускается создание первичных и сводных учетных документов как на бумажных, так и на машинных носителях информации.

Об обязательном документировании говорится и в прочих нормативных правовых актах. Например, в Гражданском кодексе Российской Федерации определены правовые основы не только деятельности юридических лиц на территории страны, но и ее документирования. Так, в статьях 184 и 185 определено, что коммерческое представительство осуществляет свою деятельность на основании договора, который должен быть заключен в письменной форме, и доверенности, т.е. письменного полномочия, которое выдается одним лицом другому.

В ряде статей Гражданского кодекса Российской Федерации установлены требования к содержанию (составу) информации в документах и к их оформлению. Например, в статье 52 содержится требование к информации, содержащейся в уставе и учредительном договоре, на основании которых осуществляют деятельность юридические лица; статьями 185 и 186 определяются реквизиты доверенности; в статье 878 определен формуляр чека и т. д.

Федеральными законами «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью», помимо правовых норм создания, реорганизации и ликвидации обществ, регламентируется порядок документирования деятельности обществ, правила составления и оформления различных документов.

Обязанности по хранению документов определены статьями 89 закона «Об акционерных обществах» и ст. 50 закона «Об обществах с ограниченной ответственностью». Законом установлены обязательности хранения документов обществ соответственно месту нахождения исполнительных органов этих обществ. Общества несут ответственность за упорядоченность документов, ими должна проводиться работа по сохранности документации в соответствии с рекомендациями и указаниями архивных органов Российской Федерации. Эта норма тесно связана с требованиями Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, которыми установлено, что к Архивному фонду Российской Федерации относятся документы, которые находятся на ее территории, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы организаций, в которых они созданы. В связи с этим множество разновидностей документов учреждений, предприятий и организаций по истечении определенного срока передаются на хранение в государственные архивы в порядке, который определен нормативными документами.

Федеральным законом от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» определена обязательность ведения делопроизводства на территории России на русском языке.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который посвящен правовым основам организации и прохождения государственной гражданской службы и статусу государственных гражданских служащих, регламентирован порядок документирования прохождения государственной гражданской службы, оформления трудовых договоров и обязательность ведения личных дел государственных гражданских служащих.

Во исполнение Стратегии развития информационного общества в России, утвержденная Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г., Постановлением Правительства России от 15 июня 2009 г. N 477 утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти.[13] А затем Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. N 76 утверждены Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. И эти Рекомендации разработаны в целях оптимизации процедуры и порядка разработки федеральными органами исполнительной власти инструкций по делопроизводству, определения их структуры и содержания. Они рассчитаны на применение подразделениями федеральных органов исполнительной власти, ответственными за организацию и ведение делопроизводства (Служба делопроизводства - канцелярии, секретариат), при разработке ими инструкции по делопроизводству. Притом Методические рекомендации не распространяются на организацию работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну.

Законодательными актами Российской Федерации регулируются требования к документам, пересылаемым с помощью разнообразных средств связи (почта, телеграф, факсимильные и электронные сообщения), требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, приданию документам официальности (юридической силы). В них также содержатся основы регулирования процессов информатизации. Законом установлены право собственности на отдельные документы и массивы документации, категории информации по уровням доступа к ней.

Ряд правовых актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при составлении и оформлении управленческих документов. К таким актам относятся, например:

- закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», который определяет порядок регистрации эмблемы предприятия, помещаемой на бланке;

- постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации».

- Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне».

- Федеральный закон от 10 января 2002 года №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».

- Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №290 «О Федеральном архивном агентстве».

- Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

- Письмо Росархива от 18 октября 2010 г. № 2/1911-А «Об Информационно-справочной системе архивной отрасли».

- Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года №536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».

- Письмо Росархива от 7 апреля 2003 года №6/464-к «О присвоении тематическому комплекту Информационно-справочная система архивной отрасли (ИССАО) статуса официальной базы данных Федеральной архивной службы России».

Таким образом, нормативные правовые акты действующего законодательства содержат значительный объем обязательных для исполнения норм, требований и правил документирования различных направлений деятельности государственных и негосударственных учреждений, предприятий и организаций, оформления различных видов документов, их содержания и структуры их текста.

Работа с документами подразумевает регламентацию всей совокупности выполняемых процедур – от создания документов до их сдачи в архив и последующего хранения. В области делопроизводства отсутствуют общегосударственные нормативные правовые акты, устанавливающие единые правила подготовки и обработки управленческой документации. Требования действующих государственных стандартов (например, ГОСТа Р 6.30-2003) являются рекомендательными, а обязательные для применения акты имеют узкую сферу распространения. Например, Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 г. № 477, устанавливают порядок ведения делопроизводства в министерствах, службах, агентствах. Однако они не устанавливают единые нормы организации делопроизводства в муниципальных образованиях.

В сложившейся ситуации с нормативным регулированием делопроизводственных процессов возрастает роль локальных нормативных актов по вопросам обработки документов, создаваемых самими организациями на базе общегосударственных норм и рекомендаций.

Важная роль принадлежит внутренним организационным документам, которые разрабатываются и принимаются самими учреждениями, организациями и предприятиями. Именно они регламентируют управленческие действия, то есть устанавливают порядок и фиксируют определенные условия их эффективного выполнения в конкретной организации. Являясь локальными правовыми актами, они составляют юридическую основу деятельности конкретной организации, так как содержат нормы, обязательные для исполнения, как органами управления, так и работниками[14].

К видам локальных правовых актов, организационных документов, в первую очередь относятся уставы, положения, регламенты, инструкции, правила, расписания и т.д.

Организационные документы имеют правовой характер и только на них можно опираться в случае конфликтных ситуаций.

Дата добавления: 2015-08-31