Территории общего пользования в населенных пунктах и проблемы их правового регулирования

Как мы уже говорили ранее в данной работе, в населенных пунктах выделяются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц — территории общего пользования (п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). К их числу относятся, в частности, площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары. Помимо этого сюда следует отнести также автомобильные дороги, пляжи и другие объекты (ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ).

В литературе отмечается проблема, связанная с отсутствием в законодательстве некоторых определений понятий объектов общего пользования, перечисленных в п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ и ч.12 ст. 85 Земельного кодекса РФ. В частности, речь ведется о таком понятии, как «набережная». В российском законодательстве она рассматривается в нескольких значениях: как гидротехническое сооружение (Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94) и как улица (Земельный и Градостроительный кодексы РФ). От этого, непонятно, в каком именно смысле следует понимать термин «набережная» в целях реализации норм, касающихся запрета на приватизацию объектов общего пользования. Все это создает проблемы в практике[37].

Действительно, достаточно проблематично найти нормативное содержание терминов, упоминаемых в указанных выше нормах. Все они являются привычными для нашего понимания. Однако обыденное толкование законодательства не всегда является «помощником» в реализации положений законодательства. Нормативно-правовые акты не должны содержать противоречивых, двусмысленных или неопределенных понятий.

Порядок использования территорий общего пользования в населенном пункте устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 29 Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел» установлено, что использование территорий общего пользования определяется их назначением в соответствии с законодательством. Данные территории могут отображаться на карте градостроительного зонирования, что влечет за собой обязательство уполномоченного в сфере градостроительной деятельности органа администрации города Орла подготовить и утвердить проекты планировки территории, которые обеспечат правовой статус указанных территорий (ч. 3 ст. 29 Правил). Помимо этого земли общего пользования муниципального образования «Город Орел» освобождаются от уплаты земельного налога[38].

Назначение территорий в населенных пунктах определяется на основании территориальных планов (ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). В этих планах также отмечаются и территории общего пользования. Границы таких территорий (существующих, планируемых, изменяемых, вновь образуемых) обозначаются так называемыми «красными линиями» (п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). В проекте межевания территории также указываются линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений (п. 2 ч. 5 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно п. 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 №18-30, красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету:

- в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей;

- в проектах инженерно-транспортных коммуникаций;

- при инвентаризации земель в поселениях;

- при установлении границ землепользований;

- в проектах землеустройства;

- в проектах межевания территорий;

- при установлении границ территориальных зон в поселениях;

- в земельном и градостроительном кадастрах;

- на планах земельных участков, прилагаемых к свидетельству на право пользования, владения.

Правовой статус красных линий имеет огромное значение, поскольку от этого зависит правовой режим земельного участка, находящегося в таких границах.

В качестве основных задач красных линий называются: отграничение территорий общего пользования от иных территорий, определение границ земельных участков, на которых расположены линейные объекты[39].

Департамент недвижимости Минэкономразвития РФ отмечает, что красные линии «сами по себе не создают ограничений или запретов для собственников земельных участков, так как они являются лишь условными обозначениями в проекте планировки территории и проекте межевания территории границ публичных земель или местоположения линейных объектов (существующих или проектируемых)». Далее Департамент говорит о том, что красные линии не ограничивают какую-либо деятельность на территориях, расположенных в этих границах, а их наличие определяет требование к градостроительному плану. При этом участки, которые ограничены красными линиями не предоставляются под строительство[40].

Данное мнение поддерживается и в литературе. В частности, существует точка зрения, согласно которой «утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд[41]». При этом, «при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда «публичные» земли в качестве инфраструктурного планировочного «каркаса» территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения) отделяются от «частных» земель[42]». Подобная позиция отражена и в судебной практике[43].

Помимо этого в литературе отмечается, что красные линии «лишь отграничивают территории, которые либо уже являются землями общего пользования, либо могут стать ими в перспективе. Следовательно, утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка[44]».

Подобный вывод можно сделать и из позиции официальных органов. В частности, в Письме Министерства экономического развития РФ от 25.04.2011 № Д23-1704 указывается, что ограничения в отношении земельного участка общего пользования возникают не на стадии планирования, а на стадии формирования такого земельного участка. Таким образом, из указанной позиции официальных органов можно сделать вывод, что запрет приватизации земельного участка возникает не с момента утверждения проекта планировки, а с момента, когда земельный участок будет сформирован и зависит, как мы уже отмечали ранее, именно от свойств и расположения земельного участка, а не от «воли» органов управления.

Из анализа приведенных точек зрения можно предположить, что проведение красной линии по территории, на которой ранее был расположен недвижимый объект, не является основанием для отказа в приватизации такого земельного участка. Об этом мы уже говорили ранее в данной работе. Данная позиция подтверждается и в Определении Верховного суда РФ от 27.10.2009 №11-В09-19.

Практика арбитражных судов основывается на утверждении, что само по себе установление актом органа местного самоуправления красных линий, обозначающих размещение планируемого объекта общего пользования, не нарушает прав владельца такого земельного участка, поскольку они обозначают планируемый к размещению объект, при условии, что в нем не содержится положений об изъятии или о разделении участка[45].

Однако указывая, что прав собственника проставление красной линии через земельный участок в проекте планировки не нарушает, суды не признают возможности приватизации таких земельных участков. И несмотря на то, что мы не являемся сторонниками отмены законодательного запрета приватизации земель общего пользования, следует отметить некоторую непоследовательность в практике применения законодательства о красных линиях. Казалось бы, если суд допускает размещение красных линий на территориях, которые ранее уже были предоставлены в собственность гражданам и не были изъяты у собственника, то почему бы не разрешить собственнику, который длительное время владеет таким земельным участком на праве аренды, исправно внося арендную плату, не предоставить этот участок в собственность? Такая позиция судов нам не ясна.

В этой связи следует согласиться с мнением о том, что необходима дифференциация правового статуса красных линий на существующие и планируемые. При этом существующие красные линии «будут иметь юридическое значение и должны соответствовать ч. 12 ст. 85 ЗК РФ - земельные участки общего пользования не подлежат приватизации». В свою очередь, планируемые красные линии, которые будут лишь закреплять намерение органов власти изменить границы территорий общего пользования, однако юридического значения иметь не будут[46].

Дата добавления: 2015-08-31