Тема 2. Законодательное регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

С 1 января 2014 г. в РФ действует Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о КС). Закон о КС призван обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закон о контрактной системе нацелен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Предметом регулирования Закона о КС выступают отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, начиная от их планирования до контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок для нужд государства.

Действующее законодательство в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд можно разделить на несколько групп: международное законодательство и российское законодательство.

К международному законодательству в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд относятся:

1. «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках», который был разработан и принят комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) в 2011 году. «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках» представляет собой пересмотренный вариант Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров и работ и услуг 1994 года. Согласно новому Типовому закону регламентация закупок осуществляется в целях:

1) обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

2) расширения и стимулирования участия в процедурах закупок поставщиков и подрядчиков независимо от их государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

3) развития конкуренции между поставщиками и подрядчиками в отношении поставки объектов закупок;

4) обеспечения справедливого, равного и беспристрастного отношения ко всем поставщикам и подрядчикам;

5) содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

6) обеспечения открытости процедур, связанных с закупками.

Закон предусматривает 10 способов закупок и раскрывает их содержание. Так, закупающая организация может проводить закупки с помощью:

1) открытых торгов;

2) торгов с ограниченным участием;

3) запроса котировок;

4) запроса предложений без проведения переговоров;

5) двухэтапных торгов;

6) запроса предложений с проведением диалога;

7) запроса предложений с проведением последовательных переговоров;

8) конкурентных переговоров;

9) электронного реверсивного аукциона;

10) закупок из одного источника.

Поставщики или подрядчики допускаются к участию в процедурах закупок независимо от государственной принадлежности, за исключением случаев, когда на основаниях, указанных в подзаконных актах о закупках или других положениях законодательства данного государства, закупающая организация решает ограничить участие в процедурах закупок на основе государственной принадлежности.

2. Международные правила толкования торговых терминов «ИНКОТЕРМС-2010» разработаны международной торговой палатой. Правила ИНКОТЕРМС не являются строго обязательными для включения их в контрактные условия. Как показывает практика, в основном заказчики федерального уровня в контрактах на поставку товаров используют термины ИНКОТЕРМС. Данный закон выделяет 4 способа поставок товаров: поставка при морской перевозке, при воздушной перевозке, поставка при перевозке наземным транспортом, смешанные способы перевозок, которые делятся на 11 разновидностей условий со своими особенностям, установленными законом. Обобщенно, все эти условия определяют обязанность продавца обеспечить доставку груза в определенную географическую точку, определяют, кто и за чей счет обеспечивает транспортировку товаров, устанавливают обязанности продавцов по упаковке и маркировке товаров, обязанности сторон по страхованию грузов, обязанности сторон по оформлению коммерческой документации, место и время перехода рисков случайного повреждения или утраты товаров с продавца на покупателя

3. Договор о Евразийском Экономическом Союзе (2014 год)

Стороны договора: Республика Беларусь, Республика Казахстан и РФ.

Статья 88 именуется «Цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок». Согласно указанной статьи, государства-члены определяют следующие цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок:

- регулирование отношений в сфере закупок законодательством государства-члена о закупках и международными договорами государств-членов;

- обеспечение оптимального и эффективного расходования средств, используемых для закупок в государствах-членах;

- предоставление государствам-членам национального режима в сфере закупок;

- недопустимость предоставления третьим странам режима в сфере закупок более благоприятного, чем предоставляемый государствам-членам;

- обеспечение информационной открытости и прозрачности закупок;

- обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена, другим государством-членом;

- обеспечение наличия уполномоченных регулирующих и контролирующих органов власти государства-члена в сфере закупок (допускается выполнение этих функций одним органом);

- установление ответственности за нарушение законодательства государств-членов о закупках;

- развитие конкуренции, а также противодействие коррупции и другим злоупотреблениям в сфере закупок.

Действие Договора не распространяется на закупки, сведения о которых в соответствии с законодательством государства-члена составляют государственную тайну (государственные секреты). Порядок регулирования закупок отражено в Приложении № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе под названием «ПРОТОКОЛ О ПОРЯДКЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКУПОК».

Российское законодательство в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает в себя Конституцию РФ,рядкодексов, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов. К кодексам-источникам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд относятся Гражданский кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Градостроительный кодекс РФ; КОАП РФ; Арбитражный процессуальный кодекс РФ; Гражданский процессуальный кодекс РФ; Трудовой кодекс РФ; Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс и некоторые другие.

Поскольку ФЗ о КС по своей сущности, относится к гражданскому законодательству, то одним из основных источников выступает Гражданский кодекс РФ, который состоит из 4-х частей. ГК РФ, по общим правилам права, обладает наивысшей юридической силой по сравнению с федеральными законами и подзаконными актами. Ниже обозначенные нормы Гражданского кодекса РФ распространяют свое действие на ФЗ о КС. Первая часть ГК РФ содержит нормы, касающиеся заключения договоров на торгах (ст.447,449 ГК РФ), содержит общие положения, касающиеся заключения, изменения, расторжения договоров (гл.29 ГК РФ), регулирует способы обеспечения исполнения договорных обязательств (гл.23 ГК РФ), определяет основания недействительности сделок, так как договор (контракт)- есть сделка (гл.9 ГК РФ); раскрывает понятие и виды юридических лиц (гл.4 ГК РФ); определяет виды убытков (ст.15 ГК РФ); раскрывает понятие непреодолимой силы (ч.3 ст.401 ГК РФ); определяет понятие «Сроки. Исковая давность» (подраздел 5 ГК РФ).

Вторая часть ГК РФ регулирует отдельные виды договоров, связанные с государственными и муниципальными нуждами, на основании которых заключаются государственные или муниципальные контракты:

1) поставка товаров для государственных или муниципальных нужд;

2) подрядные работы для государственных и муниципальных нужд;

3) оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Четвертая часть ГК РФ раскрывает такие понятия как: товарный знак, знак обслуживания, наименование места происхождения товара, изобретение, полезная модель, промышленный образец. Для чего целесообразно различать такие понятия? Так в ст.33 ФЗ о КС говорится о том, что в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Бюджетный кодекс РФ также является одним из источников контрактной системы. К бюджетным правоотношениям согласно ч.1 ст.1 Бюджетного кодекса РФ относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы России, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Бюджетный кодекс РФ также прямо предполагает существование законодательства о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: согласно п.1 ст.72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. При осуществлении закупок целесообразно руководствоваться отдельными статьями Бюджетного кодекса РФ, такими, как: ст. 45, 65,69, 69.1,69.2, 72, 73, 78, 78.1, 78.2, 79, 79.1, 219.1, 306.2, 306.4 Кодекс об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Административная ответственность отражена в статьях:2.4.;3.5;3.11;4.5;7.29-7.32; 15.14;19.5;19.7.2;23.66 КОАП РФ. Административная ответственность находит отражение и в ФЗ РФ №135«О защите конкуренции». Согласно ст.39 ФЗ-135, антимонопольные органы вправе возбуждать административные дела, в том числе и в сфере закупок. По результатам рассмотрения административного дела антимонопольная комиссия выдает предписание, неисполнение которого может повлечь административную ответственность по ч.7 ст.19.5 КОАП. Антимонопольные требования к торгам регулируются ст. 17, 17.1, 18 ФЗ-135 «О защите конкуренции».

Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность по ст.285.1 за нецелевое расходование бюджетных средств.

Трудовой кодекс РФ предусматривает дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (более подробно виды ответственности в контрактной системе описаны далее по лекции).

Существует также ряд федеральных законов, которые можно отнести к сопутствующему законодательству, так как они охватывают определенные аспекты, необходимые при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, например, ФЗ РФ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», ФЗ «О естественных монополиях», ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «Об электронной подписи РФ», ФЗ «О государственной тайне» и некоторые другие.

К подзаконным нормативно-правовым актам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд относятся, Указы Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств, например приказы МЭР РФ и т.п.

Согласно принципу иерархии, подзаконные нормативно-правовые акты обладают наименьшей юридической силой по сравнению с законами. В статье 3 Гражданского кодекса РФ говорится о том, что в случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий кодекс или соответствующий закон.

Напомним, что Минэкономразвития России приняло за практику дачу письменных разъяснений по вопросам применения ФЗ о КС. Например, в разъяснения Минэкономразвития России от 22.10.2013 «Методические разъяснения по осуществлению закупок с применением различных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ»; приказ Минэкономразвития России от 29.10.2013 №631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» и другие. Следует обратить внимание, на то, что разъяснения МЭР РФ в форме писем нормативными правовыми актами не являются и носят рекомендательный характер.

В связи с принятием закона о КС принимаются подзаконные акты Правительства РФ. В настоящее время существует уже более 70 постановлений и распоряжений Правительства РФ. В качестве примеров можно обозначить: Постановление Правительства РФ от28.11.2013 № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043«О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг»; Распоряжение Правительства РФ от 21.03. 2016 г. № 471 – р «Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупки которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» и другие.

Региональное законодательство, связанное с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд также обновилось. В качестве примеров обозначим Постановление Правительства Самарской области от 30.12.2013 №843 «Об утверждении Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных нужд Самарской области и государственных заказчиков Самарской области, их подведомственных учреждений»; Постановление Администрации городского округа Самара от 09.03.2016 №181 «Об утверждении Порядка взаимодействия заказчиков с Управлением организации торгов Администрации городского округа Самара»

Судебная практика не относится к источникам права, но имеет не мало важное значение для заказчиков, а также для суда при разрешении отдельных вопросов, в том числе в сфере закупок.

В настоящее время существуют проекты изменений в ФЗ о КС, например, предлагается расширить перечень способов закупок, добавив в закон такие электронные способы как электронный конкурс, электронный двухэтапный конкурс, электронный запрос котировок.

Дата добавления: 2017-01-13