Понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды управления

ТЕМА №1 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РФ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Курс лекций

«АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО»

Составил: к.ю.н., доцент Гринев В.А.

г.Ростов-на-Дону

2012 г.

Административное право как одна из важнейших базовых отраслей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства. Административное право называют правом управления, поэтому в большинстве современных учебников системное изложение учебного курса этой дисциплины начинается с более или менее подробного освещения вопроса о понятии и сущности социального управления и важнейшей его разновидности — государственного управления как важнейшей формы реализации исполнительной власти.

Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (опе­ратор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное об­разование — администрация (дирекция, руководство, командова­ние и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреческого «organize» — сообщаю стройный вид, устраиваю) многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми — ор­ганизационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление — лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности руководимых (управляемых) объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое имманентное свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством, пронизывающим все его содержание.

Многостороннюю организацию жизнедеятельности государственно-организованного гражданского общества, направление и регулирование всех протекающих в нем социально-политиче­ских, социально-экономических, социально-культурных, социаль­но-охранительных и иных процессов и явлений обслуживают и обеспечивают три вида управления, принципиально различаю­щихся своей объектной направленностью и внутренним содержа­нием: техническое, биологическое и социальное.

Техническое управление — организация целенаправленного нор­мального и эффективного функционирования технических систем и протекающих в них технологических процессов на основе позна­ния и использования естественных физических, химических и дру­гих законов и вытекающих из них закономерностей. Технико-техно­логические нормы и правила, отражающие эти законы, нередко получают юридическое закрепление и правовое опосредование в виде юридически обязательных к исполнению технических условий, правил, наставлений, технологических инструкций по эксплуатации машин, механизмов, сложных технических систем, а также других ад­министративно-правовых актов управления технической сферой ор­ганизации жизнедеятельности общества.

Биологическое управление — организация целенаправленного эффективного функционирования и развития биологических осо­бей и популяций животного, растительного и микроорганического мира на основе познания и использования биологических зако­нов и вытекающих из них закономерностей жизнедеятельности биологических систем. Биологические нормы и правила, отра­жающие эти законы, также нередко получают юридическое закре­пление и правовое опосредование в виде юридически обязатель­ных к исполнению правил организации животноводства, семено­водства, садоводства, лесоводства, рыбного хозяйства и т. д., содержащихся в многочисленных инструкциях, регламентах, указаниях и других административно-правовых актах регулирования сельскохозяйственного производства в стране.

Социальное управление — это управление многочисленными и раз­нообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление — сложное общественно-историческое явление. Обществен­ное потому, что управление — необходимое и непреложное условие со­вместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда оста­ется необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса соци­ального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сооб­щества служит инструментом организации данного социума, регуля­тором складывающихся в нем общественных отношений. В совре­менных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-право­вым регулированием разновидности социального управления: обще­ственное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локального (в пределах одной организации) правового регулирования, дополняемого государственным адми­нистративно-правовым регулированием, строго определенным за­коном, которое связано с государственной регистрацией объеди­нений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного само­управления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на опреде­ленной территории. Устанавливая конституционную модель мест­ного самоуправления в России и его роль в формировании демо­кратического государства и гражданского общества, законодатель­ство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов го­сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей систе­ме социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широ­ком смысле государственным управлением именуют иногда дея­тельность любых государственных органов всех ветвей государст­венной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельно­сти как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

В узком же организационном, собственно административно-правовом смысле, под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, свя­занной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в этом организационно-правовом смысле является ос­новным объектом административно-правового регулирования и сфе­рой реализации норм административного права.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ВЗАИМОСВЯЗЬ И СООТНОШЕНИЕ)

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Кон­ституционное внедрение этой достаточно новой для нашей страны государственно-правовой доктрины разделения властей внесло прин­ципиальные изменения во всю систему организации государственной власти в России и поставило по-новому вопрос о существенном из­менении содержания, а главное — о взаимосвязи и соотношении законодательной и исполнительной власти и государственного управления, тем более что Конституция РФ 1993 г., отказалась от термина и понятия «государственное управление», вследствие чего используемая в ней категория «исполнительная власть» оказалась в несколько неопределенном состоянии.

Прежде всего, была законодательно отвергнута сама идея право­мерности и необходимости соединения законодательной и исполни­тельной И сей­час вряд ли допустимо без специальных замечаний говорить о пер­вичности представительной (законодательной) власти и вторичности власти исполнительной, потому что, во-первых, исполнительная власть в лице Президента РФ получает свои полномочия не от представительной власти, а непосредственно от народа, избирающе­го его прямо и непосредственно; во-вторых, Конституция РФ 1993 г. не предусматривает прямой и жесткой подотчетности и под­контрольности представительным органам не только президентской, но и правительственной исполнительной власти. Реальная же ны­нешняя государственная практика тем более не дает ни малейших оснований говорить о производности (вторичности) исполнительной власти по отношению к представительной даже в правотворческой сфере. После принятия ныне действующей Конституции управлен­ческое нормотворчество в виде президентских указов и правительст­венных постановлений получило столь широкое распространение и масштабность, что, по существу, во многом подменило собой за­конодательство, хотя принцип верховенства закона закреплен в ря­де статей Конституции РФ (ст. 76, 90, 107, 113 и др.).

В целом практика и состояние дел в государственном строи­тельстве современной России характеризуются резким возрастани­ем роли и фактической значимости исполнительной власти, пре­валированием ее над двумя другими ветвями власти и отсутстви­ем правовой ответственности каждой перед любой из них. Все это соответствует намеченному и юридически закрепленному в Конституции РФ 1993 г. курсу на становление нового типа го­сударственной исполнительной власти в постсоветской России. Неизменным остается одно: исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление го­сударственными делами. Особенности и ха­рактерные черты этой ветви государственной власти: два ключевых момента: власть и испол­нение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с которым связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспече­ние практической реализации (исполнения) общих норм, устанав­ливаемых субъектами представительной, президентской и прави­тельственной власти в целях регулирования различных сторон об­щественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

К определяющим элементам сущностной характеристики госу­дарственной исполнительной власти можно отнести следующие:

1) социальное предназначение исполнительной государственной
власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений
представительной, президентской и правительственной власти;

2) реализация исполнительной власти через систему специальных
исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся
органами государственного управления и сейчас остающихся тако­выми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения
в процессе и результате осуществления управленческой деятельности
как особого и специфического вида государственной деятельности
и основной формы реализации исполнительной власти. Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной
власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных
управленческих действий и процедур. Управление — это исполни­
тельная власть в действии.

ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выра­жения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельно­сти, осуществляемые государственными органами законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, принято именовать вет­вями государственной власти. По своему внутреннему содержа­нию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и опре­деляющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет сврю деятельность и в иных видах, например импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятель­ности — управленческая исполнительно-распорядительная дея­тельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительская деятельность Российской Феде­рации в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики и т. д.

Видовые специализированные формы государственной деятельно­сти являются производными от трех родовых ветвей государствен­ной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляе­мые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными зако­нами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержа­нием которых являются специфические функции различных пра­воохранительных и иных государственных органов, осуществляю­щих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполни­тельные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной дея­тельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организа­ционная управленческая деятельность, что усложняет полное оп­ределение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная определяющая фор­ма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида го­сударственной деятельности. Сущностное предназначение госу­дарственного управления — в желании, умении и способности ор­ганов исполнительной власти организовать практическое испол­нение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации.

Второй признак государственного управления — его непрерыв­ный и циклический характер, что объективно обусловлено непре­рывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судеб­ной, прокурорской и других разновидностей государственной вла­сти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как госу­дарственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является ис­полнительно-распорядительный характер этого вида государствен­ной деятельности. Этот признак отражает особенности исполни­тельской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правитель­ственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-испол­нительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь.

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участ­вуют в управлении в качестве субъектов управленческих отноше­ний. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и об­щественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-право­вых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-пра­вовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответ­ственность), а также различные стороны деятельности социаль­но-культурных и иных учреждений, предприятий и их объедине­ний (акционерные общества, холдинговые компании, финансо­во-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управ­ления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы: ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных
отраслей и целые их области (например, область экономики
включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей).

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной власти. А сфера государствен­ного управления включает в себя деятельность специальных орга­нов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стан­дартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, мно­гих отраслей управления.

Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществле­ния, а также стиль управленческой деятельности.

Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленче­ского процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоя­щих перед управляющими субъектами целей и задач (функция работы с кадрами, материально-технического, информационного обеспечения и обслуживания и т. д.).

Формы государственного управления представляют собой опре­деленным образом документально закрепленные решения и дей­ствия государственных органов и их служащих.

Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъек­тов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеж­дения, принуждения, стимулирования и т. д.).

Стиль государственного управления как составная часть содер­жательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интел­лектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.

СОДЕРЖАНИЯ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Предмет административного права, как и любой другой отрас­ли, — это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, трудно­обозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-право­вого регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирова­ния — ст. 2 ГК РФ) нет и, видимо, не может быть в принципе.

Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельно­сти гражданского общества. Этот сегмент может изменяться государ­ством в ту или иную сторону — сужаться или, наоборот, расширять­ся, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется. Так, в условиях перехода России к рыночной экономике значительно расширилась сфера граж­данско-правового регулирования общественных отношений в эконо­мике при столь же объемном сужении сферы административно-пра­вового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и админи­стративного права (административно-правовое регулирование) оста­лись прежними. Или, например, в это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования осно­ваний и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулиро­вания, но при этом также не изменились предметы ни администра­тивного, ни уголовного права (соответственно административно-пра­вового и уголовно-правового регулирования).

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весь­ма объемной, сложной и неоднородной областью административ­но-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы — административно-право­вые институты. Поэтому к определению и описанию предмета ад­министративного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон: во-пер­вых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход); во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предмет­но-родовой подход).

Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описа­нию предмета административного права выражается в перечисле­нии и более или менее подробном описании всех административ­но-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права.

Для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права характерна недостаточная степень конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфично­сти вследствие того, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, от­расли, области государственного управления). Кроме того, не сле­дует забывать, что по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реа­лизации государственной исполнительной власти и проникает в другие виды государственной деятельности, обслуживая и обес­печивая эффективное их осуществление.

При предметно-родовой же характеристике административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) высвечивается то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род об­щественных отношений — организационные отношения, которые, од­нако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распоря­дительной деятельности, так и за его пределами, в других видах го­сударственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но раз­личные по своей видовой характеристике разновидности органи­зационных отношений, являющихся предметом административ­но-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государ­ственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государст­венной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-орга­низационные отношения; 4) административно-юстиционные орга­низационно-охранительные отношения.

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ)

Организационные управленческие отношения в сфере реализа­ции исполнительной власти (государственного управления) состав­ляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функ­ций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и под­чиненных объектов. Своим служебным предназначением и послед­ствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа испол­нительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда со­вершенно обоснованно именуют вневшеуправленческими организаци­онными отношениями (в отличие от внутриаппаратных).

Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различны­ми звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и гражданами. Эти же отношения с некоторы­ми особенностями возникают и во взаимодействии государственных органов исполнительной власти с различного рода общественными и иными негосударственными организациями при установлении, обеспечении и реализации ими их административно-правового ста.ik совокупности прав и обязанностей, реализуемых через административно-правовые отношения.

К внешнеуправленческим организационным отношениям относятся и отношения по реализации общественными и иными государственными организациями специальных государственно- властных управленческих полномочий, предоставленных им государством, соответствующими его органами.

В некоторых случаях субъектами внешнеуправленческих организационных административно-правовых отношений могут выступать и органы местного самоуправления. Тогда, во-первых, они по закону наделяются определенными государственно-властными полномочиями и, следовательно, выступают как бы по поручению и от имени государства. Во-вторых, за пределами самоорганизации, т. е. организации собственных дел, исполнительные органы городов и районов взаимодействуют с государственной админист­рацией краев и областей, в состав которых они входят, и управ­ленческие отношения между ними во многом регулируются нор­мами административного права.

Своеобразной разновидностью внешнеуправленческих отноше­ний являются и административно-юрисдикционные отношения, которые складываются между многочисленными и разнообразны­ми государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами в процессе и в результате применения ими в пределах своей компетенции и предоставленных полномо­чий административных санкций к физическим и юридическим лицам в случае несоблюдения последними установленных госу­дарством правил порядка управления, общественного порядка и безопасности и т. д., за нарушение которых виновные субъекты привлекаются к административной ответственности.

ВНУТРИОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ ВО ВСЕХ СФЕРАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государ­ственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутри-организационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида. Она вспомогательная по отношению к основной деятельности соответствующего органа (реализация исполнитель­ной власти во внешнеуправленческой деятельности органа, зако­нодательство, правосудие, прокурорский надзор и т. д.), но без нее осуществление основной было бы невозможно.

Содержание внугриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующее: внутреннее распределе­ние компетенции органа и обязанностей по руководству между ру­ководителем, его заместителями, помощниками, а также различны­ми структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и под­держание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; уста­новление и изменение порядка и правил внутреннего документо­оборота и режима работы со служебными документами; информа­ционное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д. Это, естественно, далеко не полный пере­чень всех возможных разновидностей внутриаппаратной внутриор­ганизационной деятельности, но указанные ее виды осуществляют­ся в любых органах всех ветвей власти.

Все перечисленные наиболее общие разновидности внутриорга­низационной деятельности являются управленческими функциями. Однако эта управленческая по своей сути и содержанию деятель­ность — особого рода, и ее вряд ли можно отождествлять с госу­дарственным управлением в собственном смысле как с самостоя­тельным видом государственной деятельности — основной формой реализации исполнительной власти. Даже в органах исполнитель­ной власти, например в министерстве, внутриорганизационная деятельность является специфической управленческо-вспомогательной по отношению к основной внешнеуправленческой деятельно­сти по государственному руководству подчиненными и подведом­ственными предприятиями и учреждениями соответствующих отраслей и сфер государственного управления. Тем более неправо­мерно отождествление государственного управления с внутриорганизационной деятельностью в государственных органах других вет­вей власти, осуществляемой их аппаратом (в органах законодатель­ной, судебной, прокурорской власти).

ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОНТРОЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Общегосударственные контрольно-организационные отноше­ния возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля, который отличается от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой акцией, рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов, держит в поле зрения деятельность исполнительной власти
и других властей по определенным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется, например, Счетной палатой Федерального собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.

Счетная палата РФ в соответствии с Законом о ней, свои полномочия по организации и осуществлению контроля за свое­временным, эффективным и целесообразным исполнением феде­рального бюджета, расходованием государственных средств и ис­пользованием федеральной собственности распространяет на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, все предприятия и организации любых форм собственности, если они получают или используют средства из федерального бюджета, управляют федеральной собственностью или используют ее. Все органы го­сударственной власти, органы местного самоуправления, предпри­ятия, учреждения и организации независимо от форм собственно­сти и их должностные лица обязаны предоставлять запрашивае­мую Счетной палатой информацию, а отказ или уклонение должностных лиц от своевременного предоставления информации или документации по требованию Счетной палаты влечет за со­бой установленную законом ответственность (обычно дисципли­нарную).

Деятельность аудиторов и инспекторов Счетной палаты зако­нодательно обеспечена возможностью применения ими мер адми­нистративного пресечения. Так, при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредст­венный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематическо­го несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контроль­ных мероприятий Счетная палата имеет право давать администра­ции проверяемых предприятий, учреждений и организаций, в том числе и руководителям федеральных органов исполнитель­ной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения предписания. А при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государст­венной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам прове­ряемых предприятий, учреждений и организаций.

В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входят непосредственная организация и проведение контроля в пределах их компетенции. Их служебные требования являются обязательны­ми для государственных органов, а также для предприятий, учреж­дений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. При выполнении своих служебных обязанностей по проведению контроля инспекторы Счетной палаты имеют право опечатывать кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, злоупотреблений — изы­мать необходимые документы. При этом требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, предпри­ятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, а руководители проверяемых объектов обя­заны создавать нормальные условия для работы инспекторов, про­водящих проверку, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслужива­ние инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

Общегосударственные контрольно-организационные отноше­ния как предмет административно-правового регулирования скла­дываются также в процессе и в результате реализации своей ком­петенции Уполномоченным по правам человека в РФ, который со своим рабочим аппаратом рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов ме­стного самоуправления, должностных лиц, государственных слу­жащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или дейст­вия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе запрашивать и получать от всех органов, должностных лиц и го­сударственных служащих все необходимые для рассмотрения жа­лобы сведения, документы и материалы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, проводить само­стоятельно или совместно с компетентными органами и должно­стными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. По резуль­татам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбу­ждении дисциплинарного или административного производства.

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮСТИЦИОННЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государст­венной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно - принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления. Административно-юстиционная деятельность государства, осу­ществляемая посредством применения судами и судьями различ­ных мер административно-принудительного характера, обеспечива­ет охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех организационных облас­тях, являющихся предметом административно-правового регулиро­вания.

Контроль, проверка законности решений и действий (бездейст­вия) администрации — это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной дея­тельности государства в области общественных отношений, яв­ляющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из ад­министративно-правовых отношений, суд рассматривает заявле­ние (жалобу) субъекта по правилам искового гражданского судо­производства, руководствуясь нормами гражданско-процессуаль­ного законодательства.

Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, традиционно относились к предмету административного права, поскольку суды и судьи в этих случаях «реализуют административную власть, издают ад­министративные акты, а не акты правосудия», однако они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-право­вого регулирования.

В нынешних же условиях фак­тического становления, расширения сферы и динамичного развития административной юстиции представляется необходимым обособить административно-юрисдикционную деятельность государственных ис­полнительных органов власти от административно-юрисдикционной деятельности судов и судей и четко дифференцировать их как ка­чественно различные родовые виды государственной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями админи­стративно-правового регулирования.

Административную юрисдикцию и административную юсти­цию следует дифференцировать и разграничивать как различные виды государственной деятельности прежде всего из-за их родо­вой принадлежности к различным ветвям государственной власти. Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с при­менением органами государственного управления и их должност­ными лицами мер административного принуждения к физиче­ским и юридическим лицам, является организационной внешне-управленческой деятельностью и функцией исполнительной вла­сти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осу­ществление судебной власти посредством административного су­допроизводства, т. е. обладает функциями и прерогативами судеб­ной власти.

Административно-юстиционная деятельность государства, осу­ществляемая посредством применения судами и судьями различ­ных мер административно-принудительного характера, обеспечи­вает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных облостях, являющихся предметом административно-правового регулирования. В организационных внешнеуправленческих отношениях;. в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления, приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений,рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполни­тельной власти, нарушающих их права, свободы и законные ин­тересы, применяют административный арест, административную конфискацию и другие административные наказания к физиче­ским и юридическим лицам, виновным в совершении админист­ративных правонарушений, по представленным им органами ис­полнительной власти материалам и документам. Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного обжалования практически всех решений и дейст­вий администраций, связанных с государственной службой соот­ветствующих служащих в этих органах. В некоторых случаях пре­дусмотрена защита возникающих в области общегосударственной контрольной деятельности отношений с помощью применения судом к виновным лицам административных наказаний. Так, за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам чело­века в РФ, воспрепятствование его деятельности судом может быть наложен штраф. Штраф может быть наложен судом также и за неявку без уважительных причин должностного лица по вы­зову прокурора, а также за умышленное невыполнение его закон­ных требований.

Таким образом, предметом административно-праювого регулирова­ния в настоящее время служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а лишь организационно-охранительная дея­тельность судов, связанная с охраной, восстановлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях организационных отно­шений, являющихся предметом административно-правового регулиро­вания. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администрации, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам ад­министративного судопроизводства, руководствуясь административ­но-правовыми нормами, содержащимися в КоАП РФ и других источ­никах административного права. Требование соблюдения законно­сти—это обязанность всех субъектов административно-правовых отношений, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур государственного аппарата, и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. А вот контроль, проверка за­конности решений и действий (бездействия) администрации, как ука­зывалось выше, — это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. В том же случае, если имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, то суд рассматривает заявление (жалобу) субъекта по пра­вилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь норма­ми гражданско-процессуального права.

Дата добавления: 2014-01-04