КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды управления
ТЕМА №1 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РФ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. Курс лекций «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО» Составил: к.ю.н., доцент Гринев В.А.
г.Ростов-на-Дону 2012 г. Административное право как одна из важнейших базовых отраслей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства. Административное право называют правом управления, поэтому в большинстве современных учебников системное изложение учебного курса этой дисциплины начинается с более или менее подробного освещения вопроса о понятии и сущности социального управления и важнейшей его разновидности — государственного управления как важнейшей формы реализации исполнительной власти. Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование — администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта. С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреческого «organize» — сообщаю стройный вид, устраиваю) многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми — организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление — лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание. В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности руководимых (управляемых) объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое имманентное свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством, пронизывающим все его содержание. Многостороннюю организацию жизнедеятельности государственно-организованного гражданского общества, направление и регулирование всех протекающих в нем социально-политических, социально-экономических, социально-культурных, социально-охранительных и иных процессов и явлений обслуживают и обеспечивают три вида управления, принципиально различающихся своей объектной направленностью и внутренним содержанием: техническое, биологическое и социальное. Техническое управление — организация целенаправленного нормального и эффективного функционирования технических систем и протекающих в них технологических процессов на основе познания и использования естественных физических, химических и других законов и вытекающих из них закономерностей. Технико-технологические нормы и правила, отражающие эти законы, нередко получают юридическое закрепление и правовое опосредование в виде юридически обязательных к исполнению технических условий, правил, наставлений, технологических инструкций по эксплуатации машин, механизмов, сложных технических систем, а также других административно-правовых актов управления технической сферой организации жизнедеятельности общества. Биологическое управление — организация целенаправленного эффективного функционирования и развития биологических особей и популяций животного, растительного и микроорганического мира на основе познания и использования биологических законов и вытекающих из них закономерностей жизнедеятельности биологических систем. Биологические нормы и правила, отражающие эти законы, также нередко получают юридическое закрепление и правовое опосредование в виде юридически обязательных к исполнению правил организации животноводства, семеноводства, садоводства, лесоводства, рыбного хозяйства и т. д., содержащихся в многочисленных инструкциях, регламентах, указаниях и других административно-правовых актах регулирования сельскохозяйственного производства в стране. Социальное управление — это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление — сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление — необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития. Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное. Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локального (в пределах одной организации) правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью. Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле государственным управлением именуют иногда деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений. В узком же организационном, собственно административно-правовом смысле, под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в этом организационно-правовом смысле является основным объектом административно-правового регулирования и сферой реализации норм административного права. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ВЗАИМОСВЯЗЬ И СООТНОШЕНИЕ) Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Конституционное внедрение этой достаточно новой для нашей страны государственно-правовой доктрины разделения властей внесло принципиальные изменения во всю систему организации государственной власти в России и поставило по-новому вопрос о существенном изменении содержания, а главное — о взаимосвязи и соотношении законодательной и исполнительной власти и государственного управления, тем более что Конституция РФ 1993 г., отказалась от термина и понятия «государственное управление», вследствие чего используемая в ней категория «исполнительная власть» оказалась в несколько неопределенном состоянии. Прежде всего, была законодательно отвергнута сама идея правомерности и необходимости соединения законодательной и исполнительной И сейчас вряд ли допустимо без специальных замечаний говорить о первичности представительной (законодательной) власти и вторичности власти исполнительной, потому что, во-первых, исполнительная власть в лице Президента РФ получает свои полномочия не от представительной власти, а непосредственно от народа, избирающего его прямо и непосредственно; во-вторых, Конституция РФ 1993 г. не предусматривает прямой и жесткой подотчетности и подконтрольности представительным органам не только президентской, но и правительственной исполнительной власти. Реальная же нынешняя государственная практика тем более не дает ни малейших оснований говорить о производности (вторичности) исполнительной власти по отношению к представительной даже в правотворческой сфере. После принятия ныне действующей Конституции управленческое нормотворчество в виде президентских указов и правительственных постановлений получило столь широкое распространение и масштабность, что, по существу, во многом подменило собой законодательство, хотя принцип верховенства закона закреплен в ряде статей Конституции РФ (ст. 76, 90, 107, 113 и др.). В целом практика и состояние дел в государственном строительстве современной России характеризуются резким возрастанием роли и фактической значимости исполнительной власти, превалированием ее над двумя другими ветвями власти и отсутствием правовой ответственности каждой перед любой из них. Все это соответствует намеченному и юридически закрепленному в Конституции РФ 1993 г. курсу на становление нового типа государственной исполнительной власти в постсоветской России. Неизменным остается одно: исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление государственными делами. Особенности и характерные черты этой ветви государственной власти: два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с которым связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения. К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно отнести следующие: 1) социальное предназначение исполнительной государственной 2) реализация исполнительной власти через систему специальных ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ) Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы. Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет сврю деятельность и в иных видах, например импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительская деятельность Российской Федерации в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики и т. д. Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами. Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе. Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Сущностное предназначение государственного управления — в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации. Второй признак государственного управления — его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой. Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти. Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь. Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами. Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.). Едиными очень крупными объектами государственного управления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы: ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления. Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности. Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач (функция работы с кадрами, материально-технического, информационного обеспечения и обслуживания и т. д.). Формы государственного управления представляют собой определенным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих. Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, принуждения, стимулирования и т. д.). Стиль государственного управления как составная часть содержательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интеллектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.
СОДЕРЖАНИЯ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Предмет административного права, как и любой другой отрасли, — это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-правового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирования — ст. 2 ГК РФ) нет и, видимо, не может быть в принципе. Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества. Этот сегмент может изменяться государством в ту или иную сторону — сужаться или, наоборот, расширяться, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется. Так, в условиях перехода России к рыночной экономике значительно расширилась сфера гражданско-правового регулирования общественных отношений в экономике при столь же объемном сужении сферы административно-правового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и административного права (административно-правовое регулирование) остались прежними. Или, например, в это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования оснований и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулирования, но при этом также не изменились предметы ни административного, ни уголовного права (соответственно административно-правового и уголовно-правового регулирования). Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы — административно-правовые институты. Поэтому к определению и описанию предмета административного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон: во-первых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход); во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предметно-родовой подход). Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права. Для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права характерна недостаточная степень конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфичности вследствие того, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, отрасли, области государственного управления). Кроме того, не следует забывать, что по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реализации государственной исполнительной власти и проникает в другие виды государственной деятельности, обслуживая и обеспечивая эффективное их осуществление. При предметно-родовой же характеристике административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) высвечивается то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности. Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ) Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют вневшеуправленческими организационными отношениями (в отличие от внутриаппаратных). Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и гражданами. Эти же отношения с некоторыми особенностями возникают и во взаимодействии государственных органов исполнительной власти с различного рода общественными и иными негосударственными организациями при установлении, обеспечении и реализации ими их административно-правового ста.ik совокупности прав и обязанностей, реализуемых через административно-правовые отношения. К внешнеуправленческим организационным отношениям относятся и отношения по реализации общественными и иными государственными организациями специальных государственно- властных управленческих полномочий, предоставленных им государством, соответствующими его органами. В некоторых случаях субъектами внешнеуправленческих организационных административно-правовых отношений могут выступать и органы местного самоуправления. Тогда, во-первых, они по закону наделяются определенными государственно-властными полномочиями и, следовательно, выступают как бы по поручению и от имени государства. Во-вторых, за пределами самоорганизации, т. е. организации собственных дел, исполнительные органы городов и районов взаимодействуют с государственной администрацией краев и областей, в состав которых они входят, и управленческие отношения между ними во многом регулируются нормами административного права. Своеобразной разновидностью внешнеуправленческих отношений являются и административно-юрисдикционные отношения, которые складываются между многочисленными и разнообразными государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами в процессе и в результате применения ими в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий административных санкций к физическим и юридическим лицам в случае несоблюдения последними установленных государством правил порядка управления, общественного порядка и безопасности и т. д., за нарушение которых виновные субъекты привлекаются к административной ответственности. ВНУТРИОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ ВО ВСЕХ СФЕРАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутри-организационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида. Она вспомогательная по отношению к основной деятельности соответствующего органа (реализация исполнительной власти во внешнеуправленческой деятельности органа, законодательство, правосудие, прокурорский надзор и т. д.), но без нее осуществление основной было бы невозможно. Содержание внугриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующее: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д. Это, естественно, далеко не полный перечень всех возможных разновидностей внутриаппаратной внутриорганизационной деятельности, но указанные ее виды осуществляются в любых органах всех ветвей власти. Все перечисленные наиболее общие разновидности внутриорганизационной деятельности являются управленческими функциями. Однако эта управленческая по своей сути и содержанию деятельность — особого рода, и ее вряд ли можно отождествлять с государственным управлением в собственном смысле как с самостоятельным видом государственной деятельности — основной формой реализации исполнительной власти. Даже в органах исполнительной власти, например в министерстве, внутриорганизационная деятельность является специфической управленческо-вспомогательной по отношению к основной внешнеуправленческой деятельности по государственному руководству подчиненными и подведомственными предприятиями и учреждениями соответствующих отраслей и сфер государственного управления. Тем более неправомерно отождествление государственного управления с внутриорганизационной деятельностью в государственных органах других ветвей власти, осуществляемой их аппаратом (в органах законодательной, судебной, прокурорской власти). ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОНТРОЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля, который отличается от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой акцией, рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов, держит в поле зрения деятельность исполнительной власти Счетная палата РФ в соответствии с Законом о ней, свои полномочия по организации и осуществлению контроля за своевременным, эффективным и целесообразным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности распространяет на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, все предприятия и организации любых форм собственности, если они получают или используют средства из федерального бюджета, управляют федеральной собственностью или используют ее. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять запрашиваемую Счетной палатой информацию, а отказ или уклонение должностных лиц от своевременного предоставления информации или документации по требованию Счетной палаты влечет за собой установленную законом ответственность (обычно дисциплинарную). Деятельность аудиторов и инспекторов Счетной палаты законодательно обеспечена возможностью применения ими мер административного пресечения. Так, при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций, в том числе и руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения предписания. А при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входят непосредственная организация и проведение контроля в пределах их компетенции. Их служебные требования являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. При выполнении своих служебных обязанностей по проведению контроля инспекторы Счетной палаты имеют право опечатывать кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, злоупотреблений — изымать необходимые документы. При этом требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, а руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов, проводящих проверку, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству. Общегосударственные контрольно-организационные отношения как предмет административно-правового регулирования складываются также в процессе и в результате реализации своей компетенции Уполномоченным по правам человека в РФ, который со своим рабочим аппаратом рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе запрашивать и получать от всех органов, должностных лиц и государственных служащих все необходимые для рассмотрения жалобы сведения, документы и материалы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮСТИЦИОННЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно - принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления. Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования. Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации — это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление (жалобу) субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами гражданско-процессуального законодательства. Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, традиционно относились к предмету административного права, поскольку суды и судьи в этих случаях «реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия», однако они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-правового регулирования. В нынешних же условиях фактического становления, расширения сферы и динамичного развития административной юстиции представляется необходимым обособить административно-юрисдикционную деятельность государственных исполнительных органов власти от административно-юрисдикционной деятельности судов и судей и четко дифференцировать их как качественно различные родовые виды государственной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями административно-правового регулирования. Административную юрисдикцию и административную юстицию следует дифференцировать и разграничивать как различные виды государственной деятельности прежде всего из-за их родовой принадлежности к различным ветвям государственной власти. Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с применением органами государственного управления и их должностными лицами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, является организационной внешне-управленческой деятельностью и функцией исполнительной власти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, т. е. обладает функциями и прерогативами судебной власти. Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных облостях, являющихся предметом административно-правового регулирования. В организационных внешнеуправленческих отношениях;. в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления, приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений,рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы, применяют административный арест, административную конфискацию и другие административные наказания к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, по представленным им органами исполнительной власти материалам и документам. Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного обжалования практически всех решений и действий администраций, связанных с государственной службой соответствующих служащих в этих органах. В некоторых случаях предусмотрена защита возникающих в области общегосударственной контрольной деятельности отношений с помощью применения судом к виновным лицам административных наказаний. Так, за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, воспрепятствование его деятельности судом может быть наложен штраф. Штраф может быть наложен судом также и за неявку без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора, а также за умышленное невыполнение его законных требований. Таким образом, предметом административно-праювого регулирования в настоящее время служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а лишь организационно-охранительная деятельность судов, связанная с охраной, восстановлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администрации, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам административного судопроизводства, руководствуясь административно-правовыми нормами, содержащимися в КоАП РФ и других источниках административного права. Требование соблюдения законности—это обязанность всех субъектов административно-правовых отношений, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур государственного аппарата, и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. А вот контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации, как указывалось выше, — это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. В том же случае, если имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, то суд рассматривает заявление (жалобу) субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами гражданско-процессуального права.
Дата добавления: 2014-01-04; Просмотров: 2450; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |