Тема №3 административно-правовые нормы

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и их защиту в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.

ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Как и всякая правовая норма, административно-правовая нор­ма представляет собой установленное или санкционированное госу­дарством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное примене­ние. Общность административно-правовых норм с нормами дру­гих отраслей права обусловлена тем, что административное пра­во — одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политический сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью имеются и определен­ные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.

Главная их особенность заключается в их собственном пред­мете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говори­лось выше.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равен­ство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полно­мочий субъектом исполнительной власти. Императивный (пове­лительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от власт­ных государственных структур должного образа действия и поведения в интересах данного гражданина.

Особенностью является и творчески организующая роль адми­нистративно-правовых норм при грамотном и разумном их ис­пользовании. Так, с помощью норм уголовного права, например, в лучшем случае, да и то только теоретически, можно пытаться искоренить зло, но невозможно воспитать добро в человеке. А вот в процессе и в результате использования административ­но-правовых норм в налаживании эффективной организации ра­боты социально-культурных, образовательных и других воспита­тельных учреждений это становится возможным.

Имеются особенности и в структуре административно-право­вых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в своем составе санкции как последствия их несоблюдения. Санкции у всех ад­министративно-правовых норм, конечно, имеются (санкция явля­ется обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без нее правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например в законодательстве о дисцип­линарной, административной ответственности и т. д.

По своему характеру и содержанию административно-право­вые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполно­мочивающими и поощрительными. Большинство административ­но-правовых норм являются обязывающими, прямо предписываю­щими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, порядке формирования органов, порядке работы с обращениями граждан и др.).

Много в административном праве и запрещающих норм, кото­рые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавли­вающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т. д.).

К уполномочивающим административно-правовым относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.

Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нор­мами других отраслей права количество, а также многочислен­ность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодификации.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ

Кроме материальных административно-правовых норм и отно­шений существуют также и процессуальные административно-пра­вовые нормы и отношения.

Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административ­но-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать уча­стник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения, и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее приме­нения. Поэтому каждой группе материальных правовых норм должна корреспондировать соответствующая группа процессуаль­ных норм, устанавливающих порядок применения и реализации материальных правовых норм.

Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реали­зации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как мо­жет, должен, обязан действовать участник соответствующего пра­воотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материаль­ные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как ад­министративно-процессуальные нормы отражают динамику реали­зации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и про­цесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства.

В настоящее время процесс законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм еще далеко не завершен и во многом даже не начат, а консолида­ция административно-процессуальных норм в единую самостоя­тельную, отдельную от административного права отрасль (наподо­бие уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права) весьма далека от ее завершения не только в практическом, но и в научно-теоретическом плане. Многие проблемы административно-процессуального права в науке административного правa только поставлены и разрешены лишь в своей первоначальной стадии. Высказаны три основных взгляда по вопросу о границах понятия административного процесса.

Одна группа ученых понимает и рассматривает администра­тивный процесс в широком смысле: как порядок реализации любых материальных норм административного права во всех облас­тях, отраслях и сферах государственного управления, не отделяя процессуальную деятельность от управленческой и отождествляя их. При таком широком подходе к понятию административного процесса административно-процессуальное право включает инсти­тут формирования государственных органов (организационные процедуры их создания); институт формирования личного состава государственных органов (организационные процедуры замещения должностей на службе); институты по принятию актов управле­ния, проведению аттестации служащих, применению мер поощре­ния и дисциплинарной ответственности служащих; институт по рассмотрению обращений граждан в государственные органы; ин­ститут производства по делам об административной ответственно­сти, а также по применению мер административного принуждения.

Другая группа ученых выступает за ограничительное понимание административного процесса, не согласна с признанием админист­ративным процессом всех действий государственного аппарата по реализации любых материальных административно-правовых норм и связывает с понятием административного процесса лишь прину­дительное осуществление материальных норм при рассмотрении спора о праве соответствующего участника административно-пра­вового отношения. Наличие административного процесса призна­ется только там, где разрешаются какие-то индивидуальные дела, связанные с несогласием, спором между субъектами администра­тивно-правовых отношений.

Третья группа ученых выступает за самое узкое понимание ад­министративного процесса, признавая его наличие лишь там, где применяются меры административного принуждения, дисципли­нарные и административные санкции. Нормы, регулирующие по­рядок применения административного принуждения, — это один из институтов административно-процессуального права, он-то и составляет административный процесс в узком, но, по мнению этих ученых, точном смысле этого слова. Все остальные админи­стративно-процессуальные нормы и отношения относятся ими уже не к административному процессу, а к различным видам ад­министративного производства.

При всем разнообразии взглядов на проблему понимания сущности и содержания административного процесса, как бы его ни рас­сматривать — узко или широко, в юрисдикционном или управ­ленческом плане, несомненно является процессуальной формой исполнительной власти и любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность, дока­зательно обосновывая это положение.

Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Задача административ­но-процессуальных отношений — обеспечение реализации пред­писаний материальной нормы, и потому административно-про­цессуальное правоотношение выступает как средство реализации соответствующего материального отношения. Административно-процессуальные отношения складываются в процессе и в резуль­тате административно-процессуальной деятельности, которая яв­ляется частью управленческой деятельности². Однако, имея об­щий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, административно-процессуальные отно­шения отличаются от них рядом специфических признаков. Возникновение административно-процессуального правоотношения возможно лишь при наличии одновременно материальных и корреспондирующих им процессуальных административно-право­вых норм. Соответствующее материальное правоотношение выпол­няет здесь роль юридического факта, непосредственно порождающе­го административно-процессуальное правоотношение. Но, возникая на основе определенного материального правоотношения, админист­ративно-процессуальное правоотношение в дальнейшем изменяется и прекращается уже под действием иных юридических фактов.

Действия участников административно-процессуальных отно­шений характеризуются определенной стадийностью своего разви­тия, что наиболее четко проявляется в процедуре применения ад­министративных взысканий.

Задача административно-процессуальных отношений — обес­печение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.

Дата добавления: 2014-01-04