Тема 11. Административная ответственность

Вопрос 5. Меры административного пресечения

Вопрос 4. Административно-предупредительные меры

Вопрос 3. Административное принуждение, его особенности. Органы, применяющие административное принуждение

Вопрос 2. Убеждение и принуждение как методы управления

Вопрос 1. Понятие и классификация методов государственного управления

Одной из категорий, характеризующих государственное управление, являются методы реализации исполнительной власти. Наряду с формой государственного управления они призваны показать, с помощью каких основных приемов осуществляется в РФ государственное управление. По мнению Ю.М. Козлова именно в них проявляется содержание государственной деятельности по управлению экономической, социально-культурной, и административно-политической сферами.

Стоит отметить, что метод государственного управления в юридической литературе определяется не однозначно, так Ю.Н. Старилов полагает, что под ним необходимо понимать правовое средство, их совокупность обеспечивающие достижение цели, решение задач и осуществление функций государственной управленческой деятельности. В определенной степени схожей позиции придерживается и А.П. Алехин, считающий, что под методом следует понимать способы достижения целей госуправления в процессе осуществления органами исполнительной власти своих задач и функций.

По мнению Ю.А. Дмитриева и др. метод государственного управления это определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого и реализуется управление.

В административно-правовой литературе также предлагается метод управленческой деятельности отождествлять с характером волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника, причем определение метода как способа деятельности, решения задач ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа.

Сколь разнообразными и отличными не были бы приведенные определения методы государственного управления необходимо рассматривать через призму способов и приемов, при помощи которых оказывается управляющее воздействие на объект управления (поведение, деятельность) их связи.

Методы госуправления характеризуются следующими специфическими чертами:

применяются органами исполнительной власти

порядок их применения нормативно обусловлен;

динамизм, подвижность;

используются только в управленческой деятельности;

обеспечивают госуправление;

зависят от субъективных факторов, хотя носят объективный характер;

их выбор обусловлен особенностями объекта управления (существует мнение о том, что форма управления также предопределяет применение того или иного метода госуправления и наоборот, использование конкретного метода обуславливает использование определенной формы управления);

отражают характер связи между субъектом и объектом госуправления;

выражают публичный интерес, в регулируемых административным правом общественных отношениях.

По мнению В.Ф. Воловича методы управления и методы правового регулирования, приемы, способы регулирования нельзя отождествлять. Метод правового регулирования, являясь механизмом правового воздействия, содержит по существу набор правовых средств (нормы, правоотношения, нормативные и индивидуальные акты, правопонимание, правосознание и правовую культуру), с помощью которых осуществляется упорядочивающее, управленческое (регулятивное) воздействие на общественные отношения. Метод административно-правового регулирования есть функция административного права, метод управления есть функция субъекта исполнительной власти. Метод управления раскрывается через административно-правовой инструментарий (способы, средства, приемы). Среди них следует выделять: предписания, дозволения, поощрения, стимулирование, ограничение, запреты, т.е. правовые стимулы и правовые ограничения. Хотя не стоит исключать того, что эти методы могут совпасть, например, в случае издания полномочным органом нормативно-правового акта.

Методы госуправления могут быть классифицированы по различным основаниям:

а) по характеру воздействия на объекты управления, методы подразделяют на убеждение и принуждение (в теории адм. права они получили название прямые, базовые, основные);

б) по форме выражения (правовые и организационные);

в) по степени управляющего воздействия (императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные);

г) с учетом административно-правовых признаков (нормативные и индивидуальные);

д) в зависимости от способа принятия решения (коллегиальные и единоличные);

е) в зависимости от охватываемого круга субъектов (общие и специальные).

Конин предлагает методы госуправления подразделить на методы идеологического, психологического, экономического и организационно-властного воздействия.

В качестве основных стоит рассматривать методы убеждения и принуждения, на которых базируются или с которыми связаны все иные, выделяемые в теории административного права методы госуправления. Значительную, но не основную (второстепенную, косвенную) роль в воздействии субъектов госуправления на управляемые объекты играют экономические методы (материальное поощрение, предоставление имущественных и иных льгот, использование механизма налогов, кредита, страхования и т.д.), которые в меньшей степени связаны с принуждением. По форме они также является правовыми, поскольку опосредуются нормами права, но их существование без методов прямого управления (принуждение, убеждение) невозможно.

Обращает на себя внимание то, что Ю.М. Козлов не допускает антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления. Они используются одними и теми же субъектами исполнительной власти, в отношении одних и тех же объектов управления.

Убеждение и принуждение являются базовыми, основными методами государственного управления. Как правомерно полагал В.Ф. Волович между ними сложно провести четкую грань, поскольку убеждение включает в себя определенный момент, аспект принуждения, а методы принуждения, в свою очередь, содержат правовые ограничения как сдерживающие, так и стимулирующие, кроме того угроза административного наказания, в известно степени побуждает, стимулирует к положительным поступкам.

Социальное назначение и эффективность этих методов определяются тем, что они:

а) обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества;

б) должны находиться в неразрывном единстве;

в) зависят от того, насколько правильно, социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества;

г) основаны на соотношении убеждения и принуждения, обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным, полицейским или демократическим, правовым.

Цель убеждения сводится к тому, чтобы обеспечить добровольное, сознательное, свободное от внешнего воздействия соблюдение законности, правопорядка. Принятие решений субъекта, его поведение сформированное в рамках воздействия этого метода должно согласовываться с их внутренними убеждениями. В административно-правовой литературе обращается внимание на то, что такой эффект может быть обеспечен только посредством применения следующих видов мер: стимулирующих, воспитательных и разъяснительных.

Стимулирующие в свою очередь подразделяют на: экономические - применяются в основном в отношении хозяйствующих субъектов (налоговые, финансовые льготы, квотирование, кредитование, особые режимы осуществление отдельных видов деятельности и т.д.); организационные – упрощение существующих юридических процедур (бухгалтерский учет, регистрационная и экспертная деятельность); социальные – льготирование социально-нуждающихся граждан (пострадавших от ЧС, пожилым лицам); поощрения – может быть моральным, материальным, смешанным.

Воспитательные меры призваны обеспечить воздействие на сознание, взгляды, чувства, прежде всего, физических лиц. Имеет недостаточное распространение в административном праве. Воспитание широко используется в трудовом праве и экологическом праве, проявляя себя как одно из основных направлений правового воздействия на соответствующие общественные отношения.

Разъяснительные меры выражаются в проведении публичных мероприятий, касающихся инструктажа, выступлений, выпуске листовок, интервью с должностными лицами и т.д. По мнению А.П. Алехина перечисленные меры есть не что иное как формы реализации метода убеждения.

Государство, обеспечивая защиту права и свобод отдельных граждан, интересов общества в целом, принуждает лиц, не поддающихся убеждению, к соблюдению правопорядка. Для этого предусмотрены и установлены различные виды ответственности за совершение правонарушений. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия. Возникает необходимость применения принуждения.

Принуждение подразделяется на физическое и психическое (угроза, страх наступления неблагоприятных последствий). Его цель - заставить конкретные субъекты права соблюдать предписания или воздержаться от определенных действий. Принуждение является методом, формирующим состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем, нередко внешнем сопротивлении.

Принуждение выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых компетентными государственными органами. К ним относятся: меры юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной); меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера (например, таможенный досмотр, меры карантинного характера, принудительное медицинское освидетельствование).

Выделяются следующие признаки принуждения: является правовым, подчиняется общим принципам права, применяется на основе строгой правовой регламентации, нормативного установления оснований, порядка и процедуры реализации конкретных мер принудительного воздействия.

Ю.А. Дмитриев полагает, что принуждение эффективно лишь в случае, когда применяется к меньшинству, принуждение является крайним случаем в достижении цели управления, принуждение должно быть нормативно-обоснованным и исключать произвол государства и его органов.

По мнению Козлова назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания. При этом принуждение содержит карательный и устрашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших.

Административное принуждение это составная часть государственного принуждения, которое представляет собой способ принудительного обеспечения должного поведения физических и юридических лиц. Его целью является обеспечение исполнения правил и норм в «отраслях, сферах, областях жизнедеятельности личности (человека, гражданина), общества и государства» (Волович В.Ф.). Административное принуждение может быть экономическим, внеэкономическим, физическим, психологическим, идеологическим. Его воздействие носит многоаспектный характер – организационный, правоприменительный, правообеспечительный, правоохранительный. Функциями административного принуждения являются: предупреждение правонарушений; пресекательный характер; наказание правонарушителей; процесс обеспечения, восстановления.

Особенности административного принуждения, в широком смысле, предопределены разнообразным назначением управленческой деятельности, в задачи которой, в том числе, входит предупреждение и пресечение правонарушений.

Учитывая специфику, особый правовой характер и сущность административного принуждения допустимо выделить следующие его признаки (особенности):

а) осуществляется только системой уполномоченных на его применение органов, должностных лиц – множественность органов его применения. Субъекты применения можно подразделить непосредственно на органы, которые применяют меры административного принуждения (например, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии) и должностные лица, которые уполномочены на подобные действия, например, от имени органов управления (судьи общей юрисдикции, арбитражных судов, мировой юстиции).

б) применяется в отношении субъектов не подчиненных специально уполномоченным органам, реализующих административное принуждение;

в) основанием его применения являются правонарушение, а также возникновение ситуаций, допускающих принудительное, предупредительное воздействие на субъектов;

г) применяется на основании норм административного права,

д) реализуется в рамках административного производства;

е) носит оперативный характер, применение дифференцированно и ставится в зависимость от субъектов, условий и целей;

ж) обеспечивает охрану административных, трудовых, земельных гражданских, экологических и иных правовых отношений, т.е. административное принуждение с этих позиций может рассматриваться как межотраслевая категория.

В литературе предлагаются различные классификации мер административного принуждения, традиционно выделению подлежат следующие из них: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения. Наряду с приведенными, Ю.М. Козлов предлагает рассматривать административно-наказательные меры, в известной степени, его поддерживает Дмитриев и другие. Конин, в свою очередь предлагает выделять административно-восстановительные и меры юридической ответственности.

Исторически проблема классификации мер административного принуждения в науке административного права разрешалась следующим образом.

Первой была представлена двухчленная классификация мер административного принуждения:

1) административные взыскания (наказания);

2) иные меры административного принуждения.

Эта точка зрения была выдвинута в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным и Ц.А. Ямпольской. В основу данной классификации был положен формальный признак - наличие административных санкций. Кодекса РФ об административных правонарушениях в то время не было. Законодательство об административной ответственности представляло собой огромный, несистематизированный массив нормативных правовых актов: союзных, республиканских, местных, в том числе правительственных, ведомственных и т.д. Для того времени даже такая простая классификация явилась значительным шагом вперед.

Вторая, более развернутая точка зрения была предложена профессором М.И. Еропкиным в конце 1950-х годов. Она получила наибольшее распространение и считалась общепринятой до середины 1980-х годов. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административного взыскания (наказания).

В конце 1980-х гг. проф. А.П. Коренев предложил на этот счет свою точку зрения, которая предусматривает: меры административного предупреждения; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях); меры административного взыскания (наказания).

Ю.М. Козлов меры административного принуждения по целевому назначению подразделяет на следующие три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры административной ответственности. КоАП РФ выделяет также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они, на взгляд ученого, самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. В то же время административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных правонарушений, так и обеспечения административного производства.

Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера (проф. Д.Н. Бахрах). Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых нормах. Кроме того, уже названные виды административно-принудительных мер в большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры).

Во многом характеристика этого вида мер предопределена ее наименованием. Цель этого метода сводится к предупреждению, недопущению наступления негативных явлений, включая совершение правонарушений. Предотвращение может касаться исключения опасности для здоровья, жизни людей, ухудшения качества окружающей среды, стихийных бедствий природного и техногенного характера, т.е. причинения вреда жизненно важных интересам.

Предупредительные меры реализуются в одностороннем, обязательном для субъектов подчинения порядке и содержат конкретные, четко выраженные ограничения и запреты. По существу они являются мерами социальной защиты, обеспечивающие предупреждение правонарушений и обеспечение законности.

Административно-предупредительные меры крайне разнообразны, но их применение должно быть обусловлено нормативно-правовыми актами. К этим мерам относятся введение карантина, проведение санитарных, противо- эпидемиологических и эпизоотических мероприятий; консервация; обсервация; обязательный медицинское осмотр работников различных категорий; реквизиция имущества; закрытие границы; установление режима ЗАТО; запретной зоны. Могут быть установлены административно-принудительные меры в силу сложившихся особых условий (чрезвычайное, военное положение). К административно-предупредительным мерам также относятся: личный досмотр и досмотр вещей; проверка документов, удостоверяющих личность; предметов; товаров; меры контрольно-предупредительного характера.

В юридической литературе выделяются следующие особенности административных предупредительных мер:

А) не являются мерой ответственности;

Б) применяются не за правонарушение;

В) обеспечиваю профилактику правонарушений или общественной безопасности;

Г) не являются санкциями административно-правовых норм.

Административно-предупредительные меры, по их назначению и характеру могут быть подразделены на четыре группы:

1) применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных и тяжких последствий;

2) направленные на предупреждение всех видов правонарушений;

3) препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими установленных обязанностей;

4) лечебно-предупредительные меры принуждения.

Их основной целью в отличие от иных мер административного принуждения является непосредственное пресечение в принудительном порядке правонарушений (поведения, внешне характеризующегося признаками противоправности), предотвращение их вредных последствий, а также применение мер административного принуждения.

По мнению Ю.М. Козлова меры административного пресечения могут быть классифицированы на:

1. применяемые непосредственно к личности правонарушителя. По мнению Дмитриева и др. их можно подразделить на ординарные и специальные. К первым относятся требования прекратить неправомерные действия, непосредственное физическое воздействие на правонарушителя, задержание, личный досмотр, досмотр багажа и т.д. К специальным относятся меры связанные с применением огнестрельного оружия, химических веществ, резиновых пуль и палок и т.д.;

2. имущественного характера;

3. технического характера;

4. финансового характера;

5. медико-санитарного характера;

6. связанные с лицензионно-разрешительной системой;

7. специального и исключительного применения.

По цели и способу воздействия также выделяются процессуальные меры пресечения. Их перечень сформулирован в ст. 27.1 КоАП РФ. Процессуальные меры могут быть использованы в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Видами процессуальных мер административного пресечения являются:

1) доставление, то есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным;

2) административное задержание то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Срок административного задержания не должен превышать три часа, в отдельных случаях 48 часов;

3) личный досмотр, досмотр вещей. находящихся при физическом лице, то есть обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляются в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола;

4) осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;

5) досмотр транспортного средства любого вида, то есть обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения;

6) изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства;

7) отстранение от управления транспортным средством;

8) освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

9) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации допускается при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида;

10) арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, заключается в составлении описи указанных товаров, транспортных средств и иных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, либо его законному представителю о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими;

11) привод применяется к физическим лицам либо законным представителям юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля на основании определения компетентного субъекта;

12) временный запрет деятельности, заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности не должен превышать пять суток.

Вопрос 1. Понятие и особенности административной ответственности. Отграничение административной ответственности от других видов юридической ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной)

Метод принуждения, как основной, базовый метод государственного управления, проявляется в применении мер юридической ответственности. Их применение, осуществляется по отношению к лицам, нарушившим административно-правовые запреты или не исполнившим административно-правовые предписания, и может выражаться в лишениях личного, имущественного иного свойства. Это означат, что административная ответственность выражается посредством применения к правонарушителям официальных мер государственного принуждения.

Административная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и характеризуется рядом общих, присущих юридической ответственности, признаков (например, средство охраны правопорядка; реализация в регламентированном нормами порядке, применения санкции; последствие виновного противоправного деяния; осуждение правонарушения и совершившего его лица; принуждение и т.д.).

Множество определений административной ответственности в юридической литературе позволяют определить ее как – реализацию предусмотренных административным правом санкций, осуществляемую посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей.

Учитывая определение административной ответственности можно выделить ряд характерных, специфических признаков, которые находясь в тесной взаимосвязи с общими признаками ответственности, к ним относятся:

1. Основанием административной ответственности является административное правонарушение.

2. Административная ответственность регламентирована на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. В статье 1.1. КоАП РФ закреплено, что законодательство об административных правонарушениях (следовательно законодательство регламентирующее административную ответственность) состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данное положение развивает конституционные основы административного права, в частности ст. 72 Конституции относит административное законодательство к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Стоит обратить внимание, что к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях отнесено:

- установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях,

- установлении перечня видов административных наказаний и правил их применения,

- установлении порядка административной ответственности по вопросам имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм регламентированных нормативными актами федерального уровня,

- установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе мер обеспечения производства,

- установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Следовательно, по всем иным вопросам субъекты РФ могут принимать собственные нормативные акты, хотя на практике их возможности гораздо уже, имеющихся возможностей.

3. Субъектами административной ответственности могут быть физические или юридические лица, к которым применяются меры негативного характера. Если административную ответственность отождествить с правовым отношением, то на стороне одного субъекта будет выступать правонарушитель, с другой стороны, уполномоченный субъект на применение административного наказания. Стоит отметить, что круг уполномоченных субъектов значителен, к ним относятся суд, различные органы исполнительной власти, уполномоченные организации и учреждения, должностные лица (в теории права широко критикуется отождествление юридической ответственности с правоотношением).

4. За нарушения административного законодательства установлены административные наказания (меры административной ответственности), к ним относятся: а) предупреждение; б) административный штраф; в) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; г) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; д) административный арест; е) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; ж) дисквалификация; з) административное приостановление деятельности.

5. Административные наказания применяются уполномоченными органами и должностными лицами в отношении субъектов (правонарушителей), которые им не подчинены.

6. Меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях.

7. Упрощенность применения мер административной ответственности

8. Порядок действия законодательства об административных правонарушениях. Ст. 1.7. КоАП РФ устанавливает, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, ухудшающий положение правонарушителя, обратной силы не имеет.

Вся совокупность перечисленных признаков позволяет отграничить административную ответственность от иных видов юридической ответственности, в частности уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой и материальной. Так, субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица, круг органов способных назначить уголовное наказание ограничен только органами судебной власти, значительная трудоемкость уголовного судопроизводства, иные меры наказания, отличные от административных. Порядок привлечения регламентирован только федеральными законами, в частности УК РФ.

Дисциплинарную ответственность отличает то, что ее субъектами является работники, государственные и муниципальные служащие (т.е. физические лица, состоящие в трудовых или служебных отношениях). Привлечение к ней возможно только за нарушение дисциплины труда (производственной, технологической или трудовой дисциплины) или служебной или иной дисциплины. Процедура дисциплинарного производства регламентируется федеральными законами и рядом подзаконным нормативных актов. Результатом привлечения субъекта к дисциплинарной ответственности является применение к нему мер дисциплинарного взыскания.

К принципам административной ответственности относятся: законность, равенство всех перед законом и судов, презумпция невиновности, гарантированности судебной защиты, недопустимости доказательств полученных с нарушением закона, неотвратимости административной ответственности, индивидуализации административной ответственности.

Дата добавления: 2013-12-12