Общественная теория местного самоуправления и ее разновидности

Тема 1. Теории местного самоуправления

План

1. Общественная теория местного самоуправления и ее разновидности

2. Государственная теория местного самоуправления

3. Особенности развития российской научной мысли в области местного самоуправления

4. Современное состояние науки о местном самоуправлении

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину истории. Местное самоуправление формировалось в ходе длительного исторического развития: от полисной демократии до средневековых городских и сельских общин сословных государств.

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековое сословное городское самоуправление несло в себе зародыш буржуазного муниципализма.

Теоретические основы свободного гражданского общества, правового государства и естественного права были сформулированы в XVII - XVIII вв. видными мыслителями, такими как Д. Локк, Ш. Л. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, Д. Дидро, П. А. Гольбах. Данные теоретические положения явились идеологией Великой французской революции, которая дала толчок конституционному движению в европейских странах. Это движение привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII века, а также бельгийская конституция 1831г.,сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгийская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, что очень важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую — муниципальную. Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, были выражены ранее французским политическим деятелем Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Одним из первых, кто затронул проблему местного самоуправления, был Алексис де Токвиль (1805 -1859 гг.), французский государственный деятель, историк и литератор. Идеи о местном самоуправлении Токвиль изложил в своём знаменитом труде «Демократия в Америке», две первые части которого были опубликованы в 1835 г.

Токвиль, изучая местное самоуправление в политической системе США, пришёл к очень важным выводам:

• Община является единственным объединением, которое отвечает природе человека, «ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою»¹. Общинное устройство существует у всех народов. Если государства создаются человеком, то община выходит прямо из рук Божьих.

• Свобода общины формируется вне стараний людей, она возникает сама собой и развивается почти незаметно в недрах общества. Однако, только при постоянном воздействии законов, обычаев и времени общину удаётся укрепить.

• «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация не может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»².

• Народ является источником власти, но более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть.

• Политическая жизнь зародилась в рамках самой общины. Общины не получают власть извне, они сами уступают часть своей независимости государству. Следовательно, народовластие в общине является основой её существования. К тому же, все общины, объединённые вместе, составляют штат, который является носителем государственной власти.

• Община подчиняется государству тогда, когда речь идёт об общественном интересе, интересе, который касается всех подобных общин. У общины есть ряд чётких обязательств перед государством. Они весьма ограничены, «однако правительство штата, налагая их, всего лишь устанавливает сам принцип взаимоотношений; что же касается непосредственного выполнения данных обязательств, то здесь уже община вновь вступает в свои собственные права»². Единственным посредником между государством и выборными административными

органами общины могут служить судьи, которые заставляют выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей. Этот механизм позволяет координировать всю децентрализованную систему исполнительной власти от общины до государства.

• Во всём, что непосредственно относятся к общине (купля и продажа собственности, предъявление исков и зашита в суде, увеличение или уменьшение размеров своего бюджета), она является независимым субъектом управления.

• Община имеет два преимущества: независимость и власть. Благодаря этому каждый житель общины привязан к ней и стремится приложить усилия для участия в управлении ею. Данные обстоятельства формируют общинный дух, который ведёт к формированию гражданского общества, Токвиль замечает: «изымите у общины её силу и независимость, и вы найдёте в ней лишь управляемых, но тогда уже не рассчитывайте встретить здесь граждан»³.

• Община не разжигает честолюбивых помыслов граждан. В общине у людей возникает стремление заслужить уважение сограждан через участие в общинных делах. В свою очередь, «постоянная вовлечённость в политику вызывает в обществе непрерывное и размеренное движение, активизирующее его жизнь, не нарушая в то же время его спокойствия»⁴.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Первоначально немецкие ученые (Мейер, Гербер, Аренс, Лабанд и другие), обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства.

Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц/Алексис де Токвиль. - М.: Издательство «Весь Мир», 2000.-С. 65.

² Там же.-С. 65.

² Там же. - С. 69.

Права общины на самоуправление априори выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

• избираемость органов местного самоуправления членами общины; • положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; • местное самоуправление — это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

• органы местного самоуправления — органы общины, а не государства;

• государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение и в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя Конституция 1849 г. так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для данной теории, была уязвима и имела ряд недостатков:

• трудность обоснования неотчуждаемости прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер;

• отрицание иных видов самоуправления, оставляя во внимании только небольшие сельские и городские общины;

• традиции и специфика многих государств не позволяли полностью признать независимость и самостоятельность общин.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления или общественно-хозяйственная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Основными представителями данной теории являются немецкий юрист Отто фон Гирке (1841 - 1921 гг.) и немецкий экономист и социолог Альберт Эберхард Шеффле (1831 -1903 гг.).

Обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства.

³ Там же.-С. 70.

⁴ Там же. - С. 70.

Учреждения местного самоуправления рассматривались не как органы публично-правовой власти, а как частные союзы, учреждаемые ради удовлетворения особых общественных интересов, отличных от интересов государственных. Предполагалось, что этим противопоставлением лучше обеспечивается независимость и самостоятельность общин.

Несмотря на выделение в местном самоуправлении важного его аспекта - общественная сущность, эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Дата добавления: 2013-12-12