Виды референдумов в РФ

В политико-правовой науке типология видов референдумов осуществляется о различным основаниям.

Остановимся подробнее на видах референдумов в современной России. Как уже упоминалось, основанием для классификации может быть обязательность решения, принятого на референдуме. По этому основанию можно выделить консультативный и императивный референдумы.

Деление референдумов на консультативные и императивные является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии. В ее основе лежит различие последствий проведения референдума или, иными словами, обязательность, правовая сила его решений.

По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные.

Обязательным признается референдум, проводимый в соответствии с установленными законом условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Условия назначения обязательного референдума предусматриваются в большинстве случаев конституцией или специальным законом.

В правовом отношении обязательный референдум означает принадлежность высшей законодательной или законоутвердительной власти исключительно народу.

Точную дефиницию факультативного референдума дал И.П. Трайнин: "Референдум бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей... части депутатов парламента или от главы государства (президента)".

Факультативные референдумы, в современном их значении, проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе России.

В Федеральном конституционном законе 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" предусматривается обязательное проведение референдума в том случае, если он предусмотрен международным договором. Во всех иных случаях референдумы на федеральном уровне факультативны.

На региональном уровне в Российской Федерации с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"[7] (ст. 11) появился новый вид - обязательный референдум. ФКЗ закрепляет проведение в субъектах обязательного референдумы об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

В субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях, также встречаются обязательные и факультативные референдумы. Например, в ст. 77 Конституции Республики Алтай устанавливается обязательный референдум: "Государственно-правовой статус и границы территории Республики Алтай не могут быть изменены без согласия народа Республики Алтай, выраженного путем референдума. Решение считается принятым, если за него проголосовало более двух третей избирателей, принявших участие в референдуме".

Устав Домодедовского района Московской области (ст. 59) закрепляет уставной референдум, поскольку изменением Устава положения, нормы и принципы, принятые на районном референдуме, могут изменяться только референдумом.

По содержанию референдумы делятся на нормативные, результатом которых является нормативно-правовой акт (которые, в свою очередь, можно подразделить на конституционные, законодательные, международно-правовые, нормативно-правовые); административно-территориальные и иные[8].

В действующем законодательстве России закреплены различные виды референдумов: конституционные (уставные), международные, административно-территориальные, для решения вопросов самообложения населения в муниципальных образованиях могут использоваться референдумы, при решении вопросов градостроительства и т.д.

В России возможно в будущем проведение международного референдума о принятии конституционного акта союзного государства России и Беларусию[9].

Эти виды референдумов отличаются как по уровню использования, кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения[10].

Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием и изменением Основного закона. В принципе при конституционном референдуме круг субъектов инициативы уже, а процедура проведения сложнее, чем у других видов референдума. Так, для принятия обычного закона с помощью референдума по российскому законодательству достаточно, чтобы за проект проголосовало более половины участников при условии, что референдум состоялся. Однако для принятия изменений и дополнений Конституции РФ необходимо, чтобы за них проголосовало более половины внесенных в списки для тайного голосования граждан России[11]. Данное решение законодателя вполне оправданно, поскольку для принятия закона достаточно более половины голосов участвующих.

В субъектах РФ активно закрепляются различные виды референдумов. Например, Конституция Мордовии закрепляет конституционный референдум (ст. 118): "Изменения в Конституцию Республики Мордовия вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия либо по решению, принятому референдумом Республики Мордовия. Указанные решения оформляются в виде законов о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия". Уставы Кемеровской области[12] и Чукотского автономного округа[13]*(428) предусматривают возможность референдума о принятии и изменении уставов данных субъектов Российской Федерации.

В статье 78 Устава Амурской области устанавливается законодательный референдум: "Законодательная деятельность в Амурской области осуществляется непосредственно народом Российской Федерации, проживающим в области, путем референдума и областным Советом. Законопроекты выносятся на референдум области областным Советом в порядке, предусмотренном настоящим Уставом и законом области".

В Уставе Липецкой области[14]*(429) предусмотрен административно-территориальный референдум (ст. 5): "Вопросы административно-территориального устройства области - создание и реорганизация районов, городов и других населенных пунктов, их наименование, переименование, изменение границ, установление административных центров и т.д. - решаются органом законодательной власти области с учетом мнения населения соответствующих территорий, выраженного на местных референдумах или собраниях (сходах), конференциях граждан". В Уставе Липецкой области (ст. 23) закрепляется также нормативно-правовой референдум: "На референдуме области предложенный проект закона или иного правового акта может быть принят или отклонен".

Устав муниципального образования "Одинцовский район Московской области"[15] закрепляет референдум об изменении статуса района как муниципального образования, поскольку в ст. 3 устанавливается: "Вопрос об изменении статуса района как муниципального образования решается представительным органом - Советом депутатов Одинцовского района или на референдуме района в соответствии с Законом Московской области".

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными.

В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования - до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума.

Голосование по законопроекту после его принятия парламентом является послезаконодательным референдумом. Его целью является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.

По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

В зависимости от территории, на которой проводится референдум, он может иметь общегосударственный и местный характер[16].

Применительно к России можно говорить об общероссийском, региональном (нескольких субъектов Федерации), референдуме субъекта Федерации и местном (на территории муниципального образования и на его части) референдумах.

Общенациональные референдумы проводятся для решения вопросов, имеющих общенациональное значение, например, для принятия новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта.

С принятием в России Федерального конституционного закона 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" появился новый вид референдума - региональный. Основанием для выделения этого вида референдумов в современной России является одинаковая формулировка вопроса, выносимого на референдум, нескольких, граничащих между собой субъектов Российской Федерации, заинтересованных в объединении; использование одинаковых принципов в регулировании и проведении референдумов[17].

Местный характер референдумов обусловлен также характером выносимых на него вопросов. Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также федеральные законы 1995 г. и 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.

В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации закреплены референдумы субъектов Федерации и местные референдумы. В уставах муниципальных образований также происходит подразделение референдумов по территории проведения. Например, Уставом муниципального образования "Ленинский район Московской области" (ст. 17) предусматривается возможность проведения референдума района и местного референдума; Устав Подольского района Московской области[18] закрепляет два вида референдумов по территории проведения (ст. 14) - районный и местный референдумы.

Основой для классификации референдумов может являться их инициатор, в качестве которого выступают:

- государственный орган (глава государства, правительство, парламент или часть парламента, местные органы власти - чаще всего высшие звенья местных органов);

- избиратели. По предложению избирателей референдум имеет две формы - петиционный и отклоняющий, в форме "народного вето";

- иные субъекты (например, общественные объединения, их региональные отделения, руководители общественных объединений, группы депутатов).

В действующем же законодательстве России возможны и петиционные референдумы (по инициативе граждан) на всех уровнях, и инициируемые иными органами (Конституционным Собранием) и органами власти; разнообразен условно выделенный круг "иных" инициаторов. Согласно Конституции Республики Алтай, глава республики вправе предложить Государственному Собранию - Эл Курултай Республики Алтай проведение референдума Республики Алтай в случаях и порядке, установленном конституционным законом республики. На основании Статьи 11. Кодекса о референдумах в Костромской области от 31 марта 1999 г. N 58-ЗКО право инициативы проведения референдума Костромской области, местного референдума в муниципальном образовании в Костромской области принадлежит:

- гражданину, группе граждан Российской Федерации, место жительства которых находится на территории Костромской области, муниципального образования, достигшим возраста 18 лет;

- избирательным объединениям;

- общественным объединениям, устав которых закрепляет право принимать участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума, за исключением случая, предусмотренного статьей 26 настоящего КОДЕКСА.

Право инициативы проведения местного референдума согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принадлежит также представительному органу муниципального образования совместно с главой местной администрации муниципального образования, за исключением случая, предусмотренного статьей 26 настоящего КОДЕКСА.

Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 мая 2007 г. "О референдуме референдума в Ямало-Ненецком автономном округе Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)"[19] закрепляет инициативу проведения референдума автономного округа за:

1) гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в референдуме автономного округа;

2) губернатором автономного округа - по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в случае, если в соответствии с федеральным конституционным законом заинтересованным субъектом Российской Федерации является автономный округ;

3) избирательным объединением, иным общественным объединением, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума автономного округа, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума автономного округа.

Закон города Москвы от 18 апреля 2007 г. "О референдумах в городе Москве"[20] закрепляет право инициативы проведения референдума города Москвы за жителями города Москвы, имеющими право на участие в местном референдуме в соответствующем муниципальном образовании[21], и совместно за муниципальным собранием и руководителем муниципалитета[22].

Возможно подразделение референдумов по субъекту назначения.

Так, федеральный референдум назначает Президент Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации - представительный орган, муниципальный референдум - представительный орган.

Таким образом, разнообразие видов референдумов в Российской Федерации на различных уровнях весьма представительно. Многообразие оснований классификации и видов референдумов в современной России, единство их содержательной направленности - форма народовластия и право граждан, единство нормативной базы, позволяет говорить о появлении системы референдумов.

Общими принципами организации референдума РФ можно назвать следующие:

1. Референдум проводиться на всей территории РФ;

2. В основе проведения референдума лежит всеобщее равное и прямое волеизъявление граждан РФ при их тайном голосовании;

3. Реализуется свобода волеизъявления граждан;

4. Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, специальных уполномоченных органов по подготовке и проведению референдума осуществляется на основании принципов открытости и гласности;

5. Языками проведения референдума признаются русский язык как государственный и государственные языки республик, а так же языки народов РФ на территории их компактного проживания;

6. Референдум финансируется за счет средств федерального бюджета;

7. Нормативно-правовой основой проведения референдума является конституция, ФКЗ «О референдуме РФ» и иные соответствующие им федеральные законы;

8. Действует принцип ответственности за нарушение законодательства о референдума РФ;

9. Правопрепятствующими фактами, исключающими проведение референдума, являются: а) условия военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также 3-х месячный срок после его отмены; б) в течении года со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума с той же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Проведение референдума РФ проводится в несколько этапов.

1. Формируются комиссии - органы, уполномоченные к осуществлению подготовки, проведения и определения итогов референдума, что и составляет их основные функции. Законом определены 4 уровня этих органов: Центральная комиссия референдума РФ (Центризбирком РФ), комиссии субъектов РФ по проведению референдума, территориальные комиссии и участковые комиссии.

2. Создаются участки референдума. Их функциональное назначение заключается в организации граждан, имеющих право на участие в референдуме, по территориальному принципу с целью обеспечения голосования и подсчета голосов.

3. Составляются списки избирателей — граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ, - по участкам референдума.

4. Проводится агитационная и разъяснительная работа. Осуществления агитации запрещено в день проведения референдума и в предшествующий ему день.

5. Собственно процедура проведения референдума включает процедуру голосования, подсчета голосов и определения итогов.

Опубликование результатов референдума проводится не позднее 3 дней после их определения. Опубликованию подлежит принятое решение, а также итоги голосования в целом по РФ, а также по каждому субъекту РФ. В случае признания референдума состоявшимся принятое на нем решения вступает в силу со дня официального опубликования.[23].

[1] Даниленко В.И. Современный политологический словарь. - М.:NOTABENE, 2000. 1024с.

[2] Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России. М., 2006 г., с. 82; Референдумный процесс в Российской Федерации. - М.: ООО "ПолиграфОпт", 2004; Референдумное право и процесс в Российской Федерации. Учебно-методический комплекс. (краткий лекционный курс, ситуационные задачи, тесты, схемы) М.: Социум. 2007.

[3] Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. 2-е издание. М.: Изд-во "Проспект", 2010.

[4] СЗ РФ 2002 г., N 24, ст. 2253; N 52 (часть I) ст. 5132.

[5] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изм. от 21 марта 2002 г. // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

[6] "Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации."

[7] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916.

[8] Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004. С. 207; Комарова В.В. Российская система референдумов // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и права. 2004. N 3.

[9] Статья 62 Договора "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.). Договор вступил в силу 26 января 2000 г. // СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

[10] Комарова В.В. Новеллы в институте референдума (обзор законодательства). // Право и жизнь. 2002. N 51; Комарова В.В. Институт референдума в современной России // Ученые записки Ростовского университета. Ростов, 2001.

[11] Статья 35. п. 5, 6 Закона о референдуме и ст. 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 1993 г.

[12] Устав Кемеровской области в ред. законов Кемеровской области от 23.06.1997 N 18-ОЗ, от 04.01.1998 N 3-ОЗ; от 21.05.1998 N 15-ОЗ, от 04.10.1999 N 57-ОЗ от 08.05.2000 N 25-ОЗ, от 17.11.2000 N 75-ОЗ, от 06.12.2000 N 100-ОЗ)

[13] Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. (в ред. от 24.11.2006 г. N 80-ОЗ).

[14] Устав Липецкой области Российской Федерации от 01.12.1994 (с изменениями от 14.02.1995 N 1-ОЗ, от 01.08.1995 N 18-ОЗ, от 30.11.1995 N 29-ОЗ, от 15.08.1996 N 43-ОЗ, от 30.12.1997 N 81-ОЗ, от 15.06.1998 N 1-ОЗ, от 20.10.1998 N 15-ОЗ, от 12.02.1999 N 19-ОЗ, от 05.02.2001 N 130-ОЗ, от 09.11.2001 N 173-ОЗ) // Липецкая газета. 2002. N 116.

[15] Устав муниципального образования "Одинцовский район Московской области" (утвержден решением Совета депутатов Одинцовского района от 25 августа 2000 г. N 8/28) с изм. от 22 августа 2002 г. // Новые рубежи. 2000. N 10.

[16] Комарова В.В. Региональная регламентация непосредственной демократии. // Московский юрист. 1997. N 5, 6; Комарова В.В. Местный референдум. Сб. научных трудов СПб. Академии МВД России "Становление гражданского общества и органы внутренних дел". СПб., 1997.

[17] Комарова В.В. Новеллы в институте референдума (обзор законодательства // Право и жизнь. 2002. N 50.

[18] Устав Подольского района Московской области (принят решением Собрания депутатов Подольского района Московской области N 1/16 от 9 февраля 1996 г.) (в редакции от 17 октября 1996 г.). Текст Устава получен по рассылке. Устав зарегистрирован постановлением Губернатора Московской области от 30 декабря 1996 г. N 633-ПГ.

[19] Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 мая 2007 г. N 63-ЗАО "О референдуме референдума в Ямало-Ненецком автономном округе Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2007. N 5.

[20] Закон города Москвы от 18 апреля 2007 г. N 11 "О референдумах в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2007. N 6. Ст. 63.

[21] Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей участников референдума в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать житель или группа жителей города Москвы, имеющие право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения референдума вправе также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

[22] При выдвижении инициативы проведения местного референдума совместно муниципальным собранием и руководителем муниципалитета сбор подписей участников референдума не проводится.

[23] Доленко Д.В. и др. Политология: Учебник. - М.: Дело, 2002. - 424 с.

Дата добавления: 2014-01-04