Теорії й моделі місцевого самоврядування

ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ОБ'ЄДНАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЄС

Лекція № 4.

Наука про самоврядування починається зі спроби розв'язати проблему: чи має громада окрему, відмінну від держави, владу, чи є вона незалежною від держави пуб­лічно-правовою корпорацією або надійно включена в державний орга­нізм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади – теорія природних прав вільної громади – виникла на почат­ку XIX ст. як реакція на недоліки чиновницького управління, коли центр уваги теоретиків філософії держави та права перемістився з кон­ституційної монархії на представницьку демократію як більш про­гресивне втілення ідей правової держави, а в політичній та філософ­сько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Основні ідеї природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними влада­ми (законодавчою, виконавчою та судовою) потрібно визнати й чет­верту – громадську (комунальну або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існуван­ня за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-госпо­дарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрун­тувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувати на змісті комунальної діяльності. В основі громадсько-господарської те­орії місцевого самоврядування є запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив – це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самовря­дування – недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме – у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві спра­ви держава не втручається, їх вирішують самі територіальні громади. Політичні питання належать до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській теорії місце­вого самоврядування. Громадська теорія вбачала сутність самовряду­вання в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право управляти тільки державними справами. Тобто вона протиставляла територіальну громаду державі, громадські інтереси політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава реалізовували свої власні інтереси. На думку прихильників цієї теорії, протиставлення громад­ських та державних інтересів є підставою для повної самостійності органів самоврядування. За цією теорією, органи місцевого самовря­дування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом: дозволено все, що не заборонено законом. Однак громад­ська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні тери­торіальні одиниці з різного роду приватно-правовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Опоненти цієї теорії зазначали, що наявність таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот (територіальних громад) – обов'язковий, убачали в "діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної".

Цю теорію замінила державна (державницька) теорія місцевого самоврядування, пік популярності якої припадає на 70-ті роки XIX ст. На відміну від громадської, вона вбачала в місцевому самоврядуван­ні частину держави – одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру, з цієї точки зору, є справою державною. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування є джерелом дер­жавної влади. Теорія базується на тому, що держава визнає необхідним передавання справ на місця, і, за суттю, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак, на відміну від централь­ного державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, жи­телів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом: дозволено лише те, що передбачено законом.

Наприкінці XIX – на початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема, теорія муні­ципального соціалізму. Муніципальний соціалізм був сукупністю програмних поло­жень та установок, спрямованих на забезпечення максимальної де­мократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було надання міській та сільській громадам прав більшої автономії. Ще одна вимога поля­гала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму споді­валися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадсько­го життя без різких стрибків і потрясінь перебудувати тогочасне життя.

Теорія і практика демократичного управління на Заході розвива­лись та вдосконалювались одночасно. Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали появу муніципальних концепцій, по­в'язаних з теорією держави суспільного добробуту. Муніципаліте­ти проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який однаково забезпечує та охороняє інтереси всіх класів та прошарків суспільства.

Моделі місцевого самоврядування:

Англосаксонська (англійська) модель

У рамках англосаксонської моделі, поширеної у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як автономні в ме­жах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування нижчих орга­нів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі харак­терна відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які опікали б представницькі органи, що обираються населенням.

Поряд з представницькими органами, в країнах з такою системою місцевого управління (США) мешканці можуть обирати і деяких посадових осіб. Значними повноваженнями тут наділені й комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у підготовці й прийнятті окремих рішень. Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських країнах здійснюється переваж­но опосередковано, через центральні органи, а також суд. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі зазначе­но, що вони є складовою частиною механізму держави.

Континентальна (французька) модель

У більшості країн світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, Близькому Сході) поширилась конти­нентальна (французька) модель місцевого управління. Вона базуєть­ся на поєднанні державного управління на місцях і місцевого само­управління. Родоначальницею її є Франція, тому специфіка моделі визначена історією цієї країни, де основною опорою королівської влади були повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун. Континентальна модель місцевого управління, як зазначив французький дослідник І. Мені, нагадує ієрархічну піраміду, через яку відбувається передача різних директив та інформації і в рамках якої на центральну владу активно працює ціла армія агентів на місцях. Ця модель також характеризується певною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. В Італії, напри­клад, подібна ієрархічна підпорядкованість полягає, зокрема, у пе­редбаченій Конституцією практиці областей контролювати законність актів провінцій, комун та інших місцевих утворень.

Дата добавления: 2014-01-04