Основные модели бюрократии

Государственная служба предназначена для выполнения функций государственного управления, аппарат которого орга­низован на принципах бюрократии. В современной литературе понятие «бюрократия» имеет несколько значений: синоним по­нятий «управление», «администрирование»; рационально орга­низованная система управления, в которой дела решаются ком­петентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами и установленными правилами.

Исследованием бюрократии занимались многие выдающие­ся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (мо­дели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рацио­нальная, азиатская (восточная), партийно-государственная (со­ветская), реалистическая (современная), поведенческая и др.

Патримониальная модель бюрократии характеризует го­сударственную службу феодальных государств, в которой преоб­ладают традиции.

Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.

Патримониальная бюрократия использует традиционные ме­тоды решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, бо­гатством гражданина.

Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Визан­тии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы России до реформ Петра I: появление служивого сосло­вия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при на­значении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поруче­ний; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, ца­ри) нередко опирались на военную силу.

Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэко­номии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.

Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; от­сутствие узкой специализации служащих с целью их безболез­ненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспек­тив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приоб­ретение собственности); финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий про­тив произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цен­зоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений.

Имперская модель бюрократии особенно активно использо­валась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариан­тов государственной службы. Имперская модель доминировала в России и в советский период.

Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыс­лимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.

Теория рациональной бюрократии характеризует государст­венную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной Европы.

М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления:

- личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц;

- иерархия должностей, четкое определение порядка су­бординации и подотчетности;

- статус должности государственной службы как единст­венного занятия служащего, несовместимого с другими занятия­ми (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.);

- право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе;

- нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления;

- сопровождение реальных действий по управлению (при­нятие решений, сбор и обобщение информации, контроль испол­нения и т. д.) письменными документами и их хранение;

- компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления;

- безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»;

- строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.

Реализация этих принципов обеспечивает превосходство демократии благодаря четкости, быстроте, компетентности, пре­емственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рацио­нальной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В ос­нове ее эффективности лежит профессионализм, правовые нор­мы, объективность, невмешательство в политику.

Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американ­ского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдви­нул следующие принципы бюрократии: наличие единого управ­ляющего центра системы управления как предпосылка ее эффек­тивности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.

Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и ад­министративное. Политическое управление осуществляется вы­борными лицами, сменяемыми в любой момент. Администра­тивное управление осуществляется государственными служащи­ми, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемы­ми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы го­сударственного управления.

В России ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов во­инских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профес­сионализма служащих, карьерной системы служебных назначе­ний, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской револю­ции 1917 г.

Партийно-государственная модель бюрократии господ­ствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Эко­номической основой этой модели бюрократии была обществен­ная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью ), политической - руководящая роль моно­польно правящей партии. Для этой службы характерны следую­щие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государст­венной службы; рассмотрение государственной службы как уз­копрофессиональной, а не управленческой деятельности; асси­милированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соот­ветствии с трудовым, а не административным правом; заработная плата служащего - не выше среднего рабочего.

Современная («поведенческая», «реалистическая») мо­дель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начав­шихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в Канаде, Австралии, США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в России.

Условиями модернизации веберовской модели государст­венной службы стали: становление информационного, постинду­стриального общества; возникновение новых технологий произ­водства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбо­ра», «плоских» и сетевых структур.

Изменения в системе государственного управления затро­нули проблемы разделения труда и ролей между государствен­ными служащими и политиками, масштабов и содержания за­дач государственной службы, подходов к реализации требова­ний ее нейтральности и независимости. На этой основе склады­вается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется сле­дующими чертами:

- изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам на­селения, задачам развития гражданского общества;

- политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении;

- дополнение формальной структуры неформальной, включе­ние в модель субъективного, человеческого фактора измерения го­сударственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному риску, принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управ­ленческой информации на основе развитой интуиции;

- уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функ­циональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной ад­министративной «лестницы чинов и званий»;

- коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функ­ционирования, прежде всего в сфере реализации социальных ус­луг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государ­ственных учреждений частным фирмам;

- менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих;

- усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответ­ственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных слу­жащих и уровня административной морали.

Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Цели государственной службы.

Цели государственной службы – это ожидаемые правовые, социальные, организационные, экономические, политические и нравственные параметры конечного результата служебной деятельности. В каждой из сфер деятельность государственных служащих приобретает свою специфику.

По содержанию цели государственной службы могут быть социальными, экономическими, политическими, идеологическими, организационными и т.д.

Цели государственной службы:

1. Социальная – обеспечение благосостояния общества, реализация обязательства государства по обеспечению должного уровня жизни граждан.

2. Экономическая - повышение эффективности государственного регулирования экономики, управление государственной собственности, поддержка предпринимательства.

3. Политическая – обеспечение и исполнение полномочий государства и его органов, решение общегосударственных задач управления.

4. Правовая – обеспечение соблюдения законодательства стран, повышение статуса государственных служащих.

5. Организационная – организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, профессионализация государственной службы.

Функции государственной службы.

Понятие «функция» относится к опреде­ляющим проблемам взаимосвязи частей и целого в обществе, от­ношения между социальной структурой и человеческой волей, со­стояния социального порядка и социального изменения.

В философии понятие «функция» трактуется как способность выполнять определенную роль в системе общественных отношений.

Функция в государственном управлении рассматривается как вид властных и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, вследствие чего объект управления приобретает устойчивость либо преобразуется, обре­тая новое качество; как основные направления воздействия, практической реализации правовых и социальных норм.

Функции организации государственной службы целесообразно определять, исходя из ее предназначения как профессиональной деятельности, как правового и социального института и как пуб­лично-правового отношения между государством и государст­венным служащим. В порядке постановки их можно было бы классифицировать следующим образом.

Основной методологический подход основан на том, что государственная служба предназначена прежде всего для осуществления государственного управления. Поэтому в рамках государственной службы как профессиональной деятель­ности государственное управление представлено в качестве ос­новного содержания государственной службы.

Важной функцией государственной службы как профессио­нальной деятельности является организация работников аппара­та на выполнение управленческих задач. В рамках этой функции особое значение имеет специализация должностей, отбор кадров, распределение обязанностей между служащими, их учеба и др.

Самостоятельной функцией представлена функция обеспе­чения ответственности, исполнительной дисциплины и эффек­тивности государственной службы. Реализация этой функции требует применения достижений управленческой науки, а также мер стимулирования и взыскания.

Важнейшей функцией государственной службы как соци­ального института является реализация социальной политики государства, прежде всего интересов, прав и свобод граждан, что обусловливается Конституцией РФ и соответствующим принци­пом организации государственной службы. Другая функция - производство государственных социальных услуг - определяется изменением роли государства: его социальный характер зависит главным образом от степени удовлетворения потребностей обще­ства в высококачественных услугах (образование, здравоохране­ние, социальное обеспечение, безопасность и др.).

Среди правовых функций на первый план выдвигается функция соблюдения Конституции РФ, реализации законов го­сударства. Другой важной функцией является разработка про­ектов законов и нормативных актов о государственной службе, далее - регулирование правового статуса государственного служащего.

Политическая функция государственной службы отражает отношения государства и граждан, политической элиты и госу­дарственных служащих, задачи преодоления отчуждения госу­дарства от народа, укрепления политического строя.

Отдельно следует выделить организационные функции госу­дарственной службы: упорядо­чение; обеспечение согласованности взаимодействия; придание го­сударственной службе необходимой направленности; развитие кадрового потенциала; стимулирование деятельности служащих; регулирование правил их поведения; развитие организационной культуры и др.

Упорядочение предусматривает ра­боту по классификации должностей, званий и чинов, созданию нор­мативной правовой базы современной государственной службы, ус­тановлению порядка продвижения по службе на принципах карье­ры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров.

Функция согласованности взаимодействия частей государ­ственной службы достигается путем разделения и кооперации труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управ­ленческой информацией, гармонизации отношений между руко­водителями и подчиненными, работниками государственной службы и политиками.

Обеспечение направленности государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ го­сударственной службы (решение вопроса о том, какие категории работников относятся к государственным служащим), повыше­нием организационного статуса служащих, обеспечивающих дея­тельность органов государственной власти и управления, регули­рованием должностных полномочий, приема на службу и требо­ваний к служащим, установлением критериев эффективности их работы, стимулированием труда, контролем деятельности.

Решение большинства задач государственной службы свя­зано с основным элементом ее системы - кадровым потенциа­лом, уровнем профессионализма и личных качеств служащих, на­стойчивости в достижении целей государственной службы. По­этому подбор кадров для нее представляет одну из важнейших задач государственной службы, реализуемых путем установления правил отбора и приема на государственную службу, процедур проведения конкурсов, квалификационных экзаменов, аттеста­ций, назначений на должность и т. д.

Таким образом, государственная служба выполняет разно­образные функции - профессионально-деятельностные, право­вые, социальные, политические, экономические, для осуществле­ния которых требуется определенная организация. Наряду с этим выделяются сугубо организационные функции, которые опреде­ляют функционирование государственной службы как процесс реализации всех ее функций.

Исходя из этого, государственная служба является органи­зационным институтом, который упорядочивает государствен­ный аппарат, направляет его на выполнение общегосударствен­ных задач.

Принципы государственной службы.

Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах. Они сформулированы в Федеральном за­коне «О системе государственной службы Российской Федерации».

Категория принцип государственной службы отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере госу­дарственно-служебных отношений, представлений, составляю­щих основу доктрины государственной службы.

При классификации принципов государственной службы целе­сообразно выделить две группы: конституционные и организацион­но-правовые. Конституционные принципы обусловлены положения­ми Конституции РФ, которые конкретизируются в законодательстве (схема 1). Организационно-правовые принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы.

Конституционные принципы государственной службы определяются требованиями Конституции РФ. К ним можно от­нести принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к госу­дарственной службе.

Принцип федерализма отражает устройство Российской Фе­дерации. Ключевыми элементами этого принципа являются по­нятия «единство системы», разграничение предметов ведения и полномочий.

Единство отражает целостность системы, взаимосвязь и взаимодействие трех видов государственной службы (граждан­ской, военной и правоохранительной) и двух ее уровней - феде­ративного и субъектного.

Принцип законности носит универсальный характер и от­ражает требования ст. 4 Конституции РФ, в которой указывается, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховен­ство на всей территории России. Данный принцип направлен на обеспечение точного соблюдения Конституции и законов всеми государственными органами и служащими.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина исходит из конституционного положения о том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст.2 Конституции РФ).

Права и свободы человека и гражданина являются содержа­нием службы как социального института всех видов государст­венной службы. К государственным служащим предъявляется требование обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации.

Государственные служащие несут ответст­венность за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей; государство возмещает вред, при­чиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе провозглашен в ч. 4 ст. 32 Конституции страны. При приеме на государственную службу и в процессе ее прохождения не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или пре­имуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, соз­данным в порядке, предусмотренном Конституцией России и федеральным законом.

Таким образом, конституционные принципы организации и функционирования государственной службы отражают устройство государства и главные условия его существования: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе.

Организационно-правовые принципы регламентируют построение и функционирование системы государственной службы, а также взаимоотношения государственной службы с муниципальной службой.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы направлен на законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, ее видов и уровней.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной служб обеспечивается единым подходом к решению следующих задач: квалификационные требования к должностям этих служб; ограничения и обязательства при прохождении службы; требования к профессиональной подготовке и переподготовке граждан­ских служащих и муниципальных служащих; взаимоучет стажа их служебной деятельности; соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий; государственное пенсионное обеспечение граждан, проходивших гражданскую и муниципаль­ную службы, а также их семей в случае потери кормильца.

Принцип открытости государственной службы и ее доступ­ности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих означает, что законодательство в стране должно быть открытым: законы подле­жат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Данные положения касаются и законодательства о государственной службе. Граждане вправе знать законы, указы, нормативные правовые акты о государственной службе, так как эти документы затрагивают их права и законные интересы.

Закон предписывает порядок ежедневного, еженедельно­го и ежемесячного освещения деятельности органов государ­ственной власти.

Принцип профессионализма и компетентности государст­венных служащих - это приобретенная в ходе учебной и практи­ческой деятельности способность к компетентному выполнению оплачиваемых функциональных обязанностей.

Структурно профессионализм государственного служащего состоит из следующих элементов:

- знаний, соответствующих государственному образова­тельному стандарту по определенной специальности; они под­тверждаются дипломом о высшем или среднем профессиональ­ном образовании;

- умений, установленных в государственном образователь­ном стандарте, а также в квалификационных справочниках;

- навыков, в основе которых лежит опыт, выполнение должностного регламента;

- представлениях о функциях и полномочиях государст­венного органа, в котором работает служащий;

- человеческих качеств, необходимых для выполнения профессиональной деятельности;

- состояния здоровья, позволяющего выполнять профес­сиональную деятельность.

Принцип защиты государственных служащих от неправо­мерного вмешательства в их профессиональную служебную дея­тельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц имеет принципиальное значе­ние для управления процессом деятельности государственных служащих. Речь идет об отсутствии права вмешиваться в профес­сиональную деятельность государственных служащих любому государственному органу или его должностному лицу, а также любому физическому и юридическому лицу, если такое вмеша­тельство может квалифицироваться как неправомерное. Для обеспечения реализации принципа существует система вневе­домственного и внутриведомственного контроля, в которой осо­бую роль играет Генеральный прокурор РФ.

Таким образом, организационно-правовые принципы отра­жают структуру и функции государственной службы, взаимосвя­зи между ее элементами и компонентами, правовую форму их реализации.

В Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государст­венной гражданской службе Российской Федерации» содержатся два новых принципа, которых нет в числе основных принципов построения и функционирования системы государст­венной службы РФ, указанных в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»:

а) стабильность гражданской службы;

б) взаимодействие гражданской службы с общественными объеди­нениями и гражданами.

Принцип стабильности обеспечивает постоянство государ­ственно-служебных отношений, поддержание и развитие профес­сионализма государственных служащих, их социальную защи­щенность, уверенность в своих силах и психологическую раскре­пощенность, эффективное функционирование государственной службы, достижение устойчивости государства и общества.

Наряду с этим стабильность положения государственных гражданских служащих следует сочетать с их обновлением с тем, чтобы предупредить негативные явления (застой, кадровый «го­лод»), создать условия для карьеры служащих, привлечения на службу талантливой молодежи.

Принцип взаимодействия государственной службы с обще­ственными объединениями и гражданами основывается на кон­ституционных положениях о том, что в Российской Федерации признается многопартийность, политическое и идеологическое многообразие, закрепляется принцип свободы убеждений и сво­боды совести. Исходя из этого гражданские служащие, как и дру­гие граждане, пользуются:

- свободой совести, свободой исповедовать любую рели­гию или не исповедовать никакой;

- свободой принадлежности к политической партии;

- правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от лю­бой политической партии.

Таким образом, получают развитие особенные принципы организации видов государственной службы. Они затрагивают проблемы, которые характеризуют специфику вида службы. На­метилась тенденция разработки принципов, касающихся ста­бильности вида государственной службы, налаживания ее взаи­мосвязей с институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, гражданами, рели­гиозными организациями и т.д.

Сложность государственной службы, многоуровневый, ие­рархический характер и другие особенности требуют применения к ее изучению системного подхода. Такой подход способствует раскрытию целостности государственной службы и обеспечи­вающих ее механизмов, выявлению структуры, внутренних свя­зей, компонентов государственной службы как целого с внешним окружением - средой.

В общем виде система (от греч. systema - целое, составлен­ное из частей) государственной службы представляет собой со­вокупность компонентов (подсистем и элементов), взаимодейст­вующих между собой во имя достижения определенных целей.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил классификацию видов государственной службы, которые в сово­купности образуют единую систему государственной службы в стране. Эта система выглядит следующим образом:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Схема 4

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную службу и службу субъектов Федерации, а военная и правоохранительная службы остаются федеральными.

Дата добавления: 2014-01-04