Другие центральные административные структуры

Министерства и их модели.

Классификация центральных административных структур.

Центральные административные структуры.

Центральными административными структурами со специальной компетенциею являются органы, сфера деятельности которых распространяется на территорию всего государства. Их можно разделить на две основные группы: министерства и другие центральные административные структуры с различными названиями (например – агентств о, для стран общего права и Франции).

Особая роль министерств обусловлена тем, что они входят в состав высших государственных органов (наряду с парламентом, главой государства и правительством), на уровне которых формируется государственная политика. В Великой Британии и США министерства преимущественно называют департаментами, хотя в этих же странах имеются структуры с названием «министерства» (например, обороны в Англии и безопасности в США). Агентства и другие центральные административные структуры по общему правилу подчиняются министерствам, но существуют многочисленные исключения из этого правила.

Стоит отметить, что несмотря на иерархичность системы центральных органов публичной администрации, достаточно тяжело провести их всеобъемлющую и унифицированную классификацию.

В частности, в Великой Британии термин «департамент» применяется как к министерствам, так и к другим органам публичной администрации. В результате центральные административные структуры в этой стране разделяют на:

- министерские департаменты (осуществляют свою деятельность под руководством политически ответственных министров);

- неминистерские департаменты (их возглавляют неполитические представители исполнительной власти, т.е. государственные служащие);

- полуавтономные или исполнительные агентства (группы разнообразных органов, которые обычно приравниваются к департаментам, но действуют преимущественно независимо от министров во всех случаях, когда не рассматриваются важные политические вопросы).

В США классификация центральных административных структур подобна и охватывает три группы органов:

- департаменты (министерства);

- исполнительные агентства;

- независимые регулирующие комиссии.

Независимость третьей группы административных структур определяется, прежде всего, в уполномочивающем законе непосредственно в названии «независимая» или нормативным ограничением президента увольнять членов данных комиссий только в случаях небрежности и совершения служебного преступления, а не полностью на собственное усмотрение. Кроме этого, независимые регулирующие комиссии в большинстве своем являются коллегиальными органами, что уменьшает вероятность давления со стороны политической власти. Вместе с тем, данные агентства, в отличии от исполнительных агентств, обычно не подчиняются министерским департаментам и, соответственно, не подлежат внутреннему административному контролю с их стороны.

В государствах континентальной правовой системы центральные административные структуры можно свести к двум группам (как уже отмечалось): министерствам и другим органам публичной администрации. В ФРГ эти органы имеют различные названия: администрации, директораты, офисы, бюро и т.д.

Во всех случаях центральные административные структуры являются органами специальной компетенции, т.е. их полномочия касаются отдельной узкой сферы деятельности. Разделение на специализированные сферы публичной администрации в некоторых странах континентальной Европы закреплены законом. Например, в Польше, следуя немецкому примеру, в 1997 году принят отдельный закон «О секторах правительственной администрации». В нем определены 32 сектора деятельности правительства, каждый из которых подчинен отдельному министру, а также отнесены другие органы общенациональной компетенции (центральные офисы) к данным секторам.

Заканчивая знакомство с классификацией центральных административных структур, остановимся на их назначении, общем для всех стран. Они служат:

- не для исполнения, а для организации исполнения решений высших государственных органов;

- для стратегической разработки политических решений и контроль за ходом их исполнения;

- для концептуальной, а в случае необходимости финансовой поддержки других организаций, как государственного так и частного сектора, а также собственным воплощением в жизнь государственных решений.

Министерства, в общем, имеют правовой статус выше, чем другие центральные административные структуры. Это обусловлено:

- их руководители входят в состав правительств, что объективно обуславливает их больший политический вес;

- в отличие от руководителей других центральных административных структур, министры берут участие в формировании политики государства;

- министерствам в той или иной степени подчинено большинство других административных структур.

В доктрине многих стран континентальной правовой системы органом публичной администрации считается не министерство, а его руководитель – министр. Министерство называют структурой, которая обслуживает министра при выполнении возложенных на него задач и функций.

В зарубежных странах можно выделить две основные модели министерской структуры – классическую и шведскую.

В классической министерской модели (распространена в большинстве стран) министерство имеет иерархическую структуру, подчиненные подразделения обязаны исполнять распоряжения высших. Министерства возглавляют сменяемые лица, исполняющие политические функции, тогда как штат комплектуют специалистами со стабильным правовым статусом публичного служащего. «Министры приходят и уходят, а министерство остается», - эта крылатая фраза показывает двойственный характер министерств: с одной стороны наличие в нем политической фигуры министра делает его политическим органом, а с другой благодаря большому количеству профессиональных служащих делает его административной организацией.

Оригинальность шведской модели (распространена в странах Северной Европы) состоит в том, что она ликвидирует двойственный характер классического министерства. Оно сохраняет за собой только политические функции, т.е. формирует политику. Функции же обеспечения исполнения (административные) принадлежат автономным агентствам. Автономия агентств состоит в том, что министерство не дает им указаний в конкретных делах, однако министр определяет общее направление политики административного агентства и влияет на формирование его бюджета.

В отличие от автономных агентств, которые имеют многочисленный штат профессиональных служащих, министерство осуществляет функцию формирования политики при помощи небольшого штата (около 100 человек). В круг задач шведских министерств входят:

- подготовка правительственных законопроектов и проектов бюджета для их одобрения шведским парламентом (ригсдагом);

- издание инструкций и общих правил для административных органов;

- международные связи;

- назначение публичных служащих;

- рассмотрение отдельных обращений граждан, присланных в адрес правительства.

Преимущественно рассмотрением обращений граждан и ограничиваются административные функции министерства в шведской модели. Хотя при определенных условиях (например, обращение общественных организаций), перед министерством могут быть поставлены вопросы практического применения законов или общих правил.

Как отмечают некоторые исследователи, впечатление неясности, которое может возникнуть при рассмотрении собственно министерских структур, ничто по сравнению с впечатлением избыточности при попытке составления перечня специализированных административных органов, не интегрированных в министерские структуры.

Количество таких централизованных структур в разных странах объективно отличается. Как уже упоминалось при рассмотрении вопроса о правительствах, государства стремятся регулировать только количество министерств. А вот другие центральные органы составляют довольно многочисленную когорту и их названия невозможно перечислить.

Как правило, данные органы публичной власти (не входящие в состав министерств) являются относительно независимыми. Независимость этих структур состоит в том, что они формально отделены от министерств и считаются политически нейтральными органами. Подбор кадров в их штат осуществляется с учетом профессиональной специализации. Все они осуществляют регулирование, управление и контроль в конкретной отрасли, обладают организационной и финансовой самостоятельностью.

При этом они имеют разную подчиненность. Одна группа непосредственно может подчиняться правительству или премьер-министру, а другая может подчиняться отдельному министру, а третья может вообще формально не входить в структуру исполнительной власти.

В связи со своей независимостью центральные административные структуры в иностранных государствах имеют разнообразнейшую организационную структуру.

Кроме этого, во многих странах не существует, хотя бы формального, признака по которому орган мог бы быть отнесен к не административному. Т.е. теоретически каждый центральный орган публичной администрации может быть уполномочен парламентом на принятие обязывающих правовых норм общего характера. Из этого следует, кстати, относительность общепринятого разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Центральные административные структуры фактически наделены полномочиями, которые присущи каждой из ветвей власти. Как уже отмечалось, как и законодательная власть, они имеют полномочия принимать нормативные акты и иные положения, регулирующие поведение лиц. В тоже время, реализация полномочий исполнительной власти является их основной функцией, т.е. они могут реализовать принятый нормативный акт. При этом, как и судебная власть, центральные административные структуры могут решать споры, связанные с выполнением нормативно-правовых актов.

Более стройная система в построении центральных административных структур, которые не входят в состав департаментов (министерств) сложилась в США. Там на федеральном уровне существует более 100 независимых агентства, которые можно разделить на три основные группы:

- политические (в частности, Комиссия по правам граждан, Федеральная комиссия по выборам);

- экономические (в частности, Федеральная резервная система, Комиссия с ценных бумаг и фондового рынка);

- социальные (в частности, Национальный совет по трудовым отношениям, Национальный совет по безопасности на транспорте, Агентство по охране окружающей среды).

Руководителей независимых агентств назначает Президент и утверждает Сенат. Как уже отмечалось, гарантией их независимости является норма о том, что они могут быть отстранены от должности Президентом только в случае совершения проступков, определенных законом. Хотя всегда существуют косвенные рычаги воздействия на них. Например, через финансирование и бюджет.

Большинство центральных органов публичной администрации имеют право принимать подзаконные нормативные акты, которыми устанавливаются общеобязательные нормы. В связи с этим в США и некоторых других странах существует деление центральных органов исполнительной власти на те, что имеют такое право (их называют административными) и органы, которые его не имеют. Мало того, в американском праве административным учреждением считается структура, которая имеет полномочия выносить решения относительно юридического статуса частных лиц, т.е. решать вопросы их прав и обязанностей, но при этом не осуществляет военные или внешнеполитические функции. Определение той или другой структуры административным учреждением имеет значительные правовые последствия: его деятельность должна осуществляться в процедурных границах, установленных административно-процедурным законодательством, которое дает право частному лицу право на участие в административном процессе, на обращение и судебный иск.

Дата добавления: 2014-01-05