Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права

Понятие муниципального права как отрасли Российского права

Тема 1: Муниципальное право – комплексная отрасль Российского права

Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных

Тема № 17: Ответственность в местном самоуправлении.

лиц местного самоуправления 485

1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 485

1.1 Понятие ответственности 485

1.2 Ответственность представительного органа муниципального

образования 489

1.3 Ответственность главы муниципального образования и главы

местной администрации 492

1.4 Временное осуществление органами государственной власти

отдельных полномочий органов местного самоуправления 495

2 Контроль и надзор в сфере местного самоуправления 497

2.1 Государственный контроль и надзор 498

2.2 Внутримуниципальный контроль 502

2.3 Судебное обжалование решений местного самоуправления, его

органов и должностных лиц 503

Вопросы 504

Литература 505

Вводные пояснения. Муниципальное право современной России представляет собой новуюобласть российского государствоведения. Его рождение предо­пределено политическими, экономическими и социальными рефор­мами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом иматериально-организационной основой формирования муници­пального права является особая группа общественных отношений, воз­никающих и существующих в сфере местного самоуправления.

Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправле­ния. В последующем на основе и в развитие положений Основного за­кона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. /16/ и от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» /17/, еще ряд федеральных законов и иных нор­мативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты мест­ного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое му­ниципальное образование обязано принять свой нормативный право­вой акт - устав муниципального образования.

Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. За­дачи построения российской государственности на принципах наро­довластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного са­моуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление, таким образом, понятие многогран­ное, представляющее собой:

- одну из основ конституционного строя;

- форму народовластия;

- уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

- форму самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Рос­сийской Федерации является объединение людей для организации само­стоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через мест­ное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал граж­данского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связа­ны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - «самоуправление». Оно, самоуправление, должно оживлять террито­рии и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в реше­ние дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополу­чием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и забо­там местного самоуправления.

Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах, таких как:

- во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

- во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различно­го уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

- в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

- в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что послед­ние три являются во многом производными от понятия муниципаль­ного права как отрасли права. / 32 /

«Муниципальное право», «право местного самоуправления» - разно­образие понятий при единстве содержания. Одновременное применение понятий «местное самоуправление», «муниципальный» и «местный», «муниципальное право» и «право местного самоуправления» требует дополнительного комментария. Во­прос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия «местное самоуправление», «земское, городское самоуправле­ние». Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (прав­да, в то время для ряда ученых административное право в части регу­лирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).

В советский период институт местного самоуправления был от­менен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием «советское строительство».

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» /8/

Знакомство с разъяснениями, даваемыми в различных энциклопедических словарях, позволяет характеризовать термины «муниципалитет», «муниципальный» в широком диапазоне понятий, объединенных общими чертами. Муниципалитет (нем. municipalitat (от лат. municipium)) - город с правом самоуправления. /37, 40/ По В. Далю, городской - муниципальный (лат. municipium) - самоуправляющаяся об­щина. /27/ Муниципалитет (лат municipium) - в римском государстве итальянские, а с III в. до н. э. и провинциальные города, свободное население которых получало в полном или ограни­ченном объеме права римского гражданства и самоуправления. /24/

Термин «муниципальный» впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. /10/, т. е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. /2/ впер­вые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие «муни­ципальный» - указывалось, что экономической основой местного самоу­правления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. /1/ также говорит о «местном самоуправлении», а понятие «муни­ципальный» использует применительно к муниципальной собственно­сти. Дальнейшее развитие понятие «муниципальный» получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. /5/, а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собствен­ности - на муниципальные образования, от имени которых права соб­ственника осуществляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /16/ придал терминам «муниципальный» и «местный» и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорит­ся: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного са­моуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых свя­зано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».

Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственно­сти. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /17/ сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении ор­ганов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». /20/

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционирова­нием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия «местное самоуправление» и «муниципальное самоуправление» являются синонимами.

Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий «местное самоуправление», «муниципальный», «муниципальное самоуправление», «муниципальное право» в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках харак­тера власти на местах.

В этом процессе можно выделить три этапа. В советский период, как уже было отмечено, на конституционном уровне мест­ные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и инте­ресов граждан, проживающих на территории Совета.

Далее демократические преобразования в отношении местных Со­ветов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе За­кона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) /8/ и Закона РСФСР «О местном самоуправ­лении в РСФСР» (1991 г.) /9/ привели к значительной трансформации ор­ганизации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного само­управления, которое понималось как система организации деятельно­сти граждан для самостоятельного (под свою ответственность) реше­ния вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т. е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государствен­ной власти. В результате сначала это привело к промежуточному вари­анту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов госу­дарственной власти.

Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организа­ционно отделенное от государственной власти местное самоуправле­ние. В этом отношении понятие «муниципальный» стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей ме­ре связывалось с известными по западным моделям самостоятельны­ми территориальными единицами и органами местного самоуправле­ния - муниципалитетами.

Таким образом, понятия «местное самоуправление», «муниципаль­ное (само)управление» в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление являет­ся одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государствен­ной властью не существует.

В то же время суждения и дискуссии о названии не должны от­влекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного само­управления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет долж­ны исходить из необходимости реализации именно местного самоу­правления, осуществляемого населением и советами (муниципалите­тами или какими-либо другими органами местного самоуправления). /22/

В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. При­знавая единственным источником власти народ, выделяя местное са­моуправление среди форм существования народовластия как организа­ционно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт на­родовластия, не попадающий под действие конституционного принци­па разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмо­трении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся по­литической основой социалистического государства, т. е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной вла­сти в едином механизме организации управления государством.

Предмет муниципального права - разнообразие подходов. Предмет муниципального права является определяющим факто­ром для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, со­став участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуа­лизировать отрасль.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муници­пальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального са­моуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные катего­рии стирают границы между различными общественными отношения­ми самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему. /26/

К выделенным названными авторами категориям следует добавить еще три: органы местного самоуправления; местные интересы; допу­стимость наделения органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями.

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

- возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;

- связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

- направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере мест­ного самоуправления. При желании многие из отношений, возникаю­щих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строитель­ства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отно­шения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т. д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Вместе с тем объединение соответствующих общественных отноше­ний в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

И хотя разговор о характере муниципального права как о сложив­шейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципально­го права, данных различными авторами, свидетельствует об их су­щественной идентичности.

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципаль­ное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муни­ципальных образований непосредственно или через выборные и дру­гие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномо­чий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. /30/

По определению Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писа­рева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены терри­ториальные, финансово-экономические, правовые основы местного са­моуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправле­ния по решению вопросов местного значения, а также отдельные госу­дарственные полномочия, которыми они могут наделяться. /29/

При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права и другие авторы - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев /35/, Ю.А. Дми­триев, В.В. Комарова и В.В. Пылин. /28/

Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается ком­плексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности. /36/

Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального пра­ва, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и дея­тельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, от­носить к числу основных отраслей права как непосредственно связан­ных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъ­явления населения муниципального образования, правотворчества ор­ганов местного самоуправления. /31/

Имеет место также определение муниципального права не как от­расли российского права, а как отрасли российского законодатель­ства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и ино­го характера, возникающие на территории муниципального образо­вания. /33/ К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: «...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, кото­рый совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право». /23/

Подход к трактовке муниципального права как комплексной от­расли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципаль­ного права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) не­гативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законо­дательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам. /25/

Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирую­щие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотноше­ния местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регу­лирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муници­пального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муници­пального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функ­циональными характеристиками местного самоуправления. /25/

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационны­ми отношениями. В.И. Васильев отмечает, что «Организация - ключе­вое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении». /25/

Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, ко­торый В.И. Васильев назвал «компетенционным статусом». Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как госу­дарственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, ко­торые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо ис­ходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регу­лирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местно­го самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения мунициальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

Дата добавления: 2014-01-06