Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований, состав их территории и границы

Тема № 7: Территориальная основа местного самоуправления

Территориальная основа. Виды муниципальных образований. Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

- создание муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- упразднение муниципального образования.

Нормы Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /7/ указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации явля­ются:

- сельское поселение;

- городское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. / 4 / муниципаль­ное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и вы­борные органы местного самоуправления.

Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

По новым правилам для того, чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом (муниципальным образованием), необходимо выяснить, обладает ли оно статусом сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. можно сделать вывод: ес­ли последний таким статусом обладает (наделен), значит, у него уже есть свои территория, соответствующие выборные органы, муници­пальная собственность, местный бюджет.

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе на­зывает виды муниципальных единиц, в отличие от прежнего Закона 1995 г., исходившего из возможного многообразия форм местного са­моуправления - по крайней мере по своим формулировкам, т. е. тер­риториальные пределы муниципального образования тогда определя­лись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считать­ся императивным, поскольку в границах, охватывающих несколько городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое (т. е. одно) муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осу­ществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений. При этом сами такие поселения не становились муниципальными образованиями, а были всего лишь территориальными (административно-территориальными) единицами внутри подобного муниципального образования.

С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие «уровни» не использует) по двум критериям.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня сельские поселения, городские поселе­ния, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы мест­ного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселе­ния получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения мо­гут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передавае­мые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские тер­ритории городов федерального значения могут быть названы муни­ципальными образованиями низового, или первичного, уровня, по­скольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.

Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня («этажа»). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образо­вания). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, город­ским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоя­тельным муниципальным образованием. По объему полномочий муни­ципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это, образно говоря, «вчерашнее» город­ское поселение, но получившее более высокий «ранг», его вопросы веде­ния и полномочия во многом родственны городскому поселению. /11,14/

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т. е. террито­рии (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исхо­дить из того, что границы муниципальных образований устанавлива­ются и изменяются в соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содер­жит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность насе­ления, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уров­ня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории вклю­чаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения мо­гут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сель­ских поселений), за исключением территорий исторически сложив­шихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населе­ния соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения; т. е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории. /11,14/

В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Тер­ритория поселения не может входить в состав территории другого по­селения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от дру­га. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъ­ектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ни­же средней плотности сельского населения в Российской Федерации. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского насе­ления относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Россий­ской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Существуют перечни обоих видов территорий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). / 9 / В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдель­ные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автоном­ные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставро­польский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.). С учетом этих общих условий рассмотрим каждый вид муниципаль­ных образований.

Сельское поселение. По Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредствен­но и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населен­ный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 че­ловек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский на­селенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т. е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием).

Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численно­стью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую край­ность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодо­ступных местностях сельский населенный пункт с численностью на­селения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т. е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плот­ностью населения. Правда, не совсем понятно, какое он в этом случае занимает положение внутри района. / 11,13 /

Городское поселение. По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 За­кона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для раз­вития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориаль­ные единицы, которые ранее назывались городами районного под­чинения, или районного значения, т. е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образова­ния в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет вклю­чать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющих­ся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать дан­ному городскому поселению).

В Федеральном законе установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и го­родских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традици­онного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственно­сти и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).

Муниципальный район. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения во­просов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государствен­ные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления фе­деральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

- из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

- из сельских и городских поселений (это характерно для местностей е развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

- из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т. е. «напрямую» состоящих в муници­пальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значе­ния межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей террито­рии муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пеше­ходной и транспортной доступности их административного центра для жителей. / 11,12 /

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеход­ной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение ра­бочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указан­ные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не при­меняться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 2) город­ской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муници­пального района и органы местного самоуправления которого осущест­вляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдель­ные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем са­мым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок по­лучит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что:

а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе;

б) город­ской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия.

Обычно статус городского округа получают большие города, кото­рым становится «тесно» в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом го­родского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления от­дельных государственных полномочий, переданных указанным орга­нам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоя­тельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муни­ципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами я законами субъектов РФ./11,15/

Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Практика реализации Федерального закона выявила такую, несколь­ко необычную, особенность, как стремление больших городов уйти «на вольные хлеба» из районов, «прихватив» с собой немалое число посел­ков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются террито­риальными единицами, микрорайонами. Население далеко не всегда заинтересовано в переходе из «сельского» статуса в «городской», по­скольку по ряду направлений (тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей.

Внутригородская территория города федерального значения - эточасть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федераль­ного значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновре­менно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров - субъек­тов РФ, имеющих большую численность населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких райо­нах, т. е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать пред­ставительные органы - районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает гла­ва города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации./11/

Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.

Проблема общих критериев создания муниципального образования и со­става его территории. Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т. е. каждое муниципальное образование является поселением или объеди­нением поселений. Под поселением понимается сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осущест­вляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организа­ции местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содер­жится. Между тем последовательный подход к определению территори­альных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресур­сами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сфе­ры и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в каче­стве одного из требований к определению границ муниципальных об­разований, что в состав территории поселения входят земли независи­мо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования осно­ван на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользова­телю, муниципальными или административными границами. Терри­тория населенного пункта должна полностью входить в состав терри­тории соответственно сельского или городского поселения.

В состав территории муниципального образования входят:

- земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;

- земли общего пользования;

- рекреационные зоны;

- земли, необходимые для развития поселений и другие земли в границах муниципального образования, обеспечи­вающие жизнедеятельность населения;

- водные и иные объекты.

Установление и изменение границ муниципального образования. Границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:

- эффективность местного самоуправления;

- приближенность органов местного самоуправления к населению;

- гарантированность прав местного самоуправления (в том числе гарантированность достаточной бюджетной обеспеченности);

- самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- учет административно-территориальных границ территорий субъ­екта РФ;

- учет исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавлива­ются и изменяются законами субъектов РФ, но эти законы долж­ны приниматься на основе требований Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наиболее важным является принцип осущест­вления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных рай­онах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъек­та РФ (за небольшими исключениями, установленными федераль­ным законом) должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать:

- населению;

- органам местного самоуправления; органам государственной власти субъекта РФ;

- федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным зако­ном и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления или органов госу­дарственной власти об изменении границ муниципального образова­ния оформляется решениями соответствующих органов местного са­моуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований может выглядеть по-разному, что отражается на процедурах решения соответствующего вопроса. Федеральный закон 2003 г. выделяет несколько вариантов та­ких изменений.

Первый вариант: из одного муниципального района отдельные входящие в его состав поселения или населенные пункты передаются в другой муниципальный район. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального за­кона 2003 г. В этом случае изменение границ районов осуществляет­ся с согласия населения данных поселений или населенных пунктов, выраженного путем голосования, аналогичного голосованию на мест­ном референдуме, либо на сходах граждан с учетом мнения предста­вительных органов соответствующих муниципальных районов. Обра­тим внимание на следующие моменты. Во-первых, по Закону голосу­ет население только тех поселений или населенных пунктов, которые переходят в новый для себя муниципальный район; голосования или иной формы согласия населения в целом района, из которого они вы­ходят, так же как и населения района, куда они переходят, не требует­ся. Во-вторых, если для получения согласия населения используется не голосование, а сход, тогда надо выявить мнения представительных органов как передающего, так и принимающего районов, причем из Закона не очень понятно, когда эти мнения требуются: до проведения схода или позже.

Второй вариант: из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов переходят в го­родской округ. В этом случае изменение границ осуществляется (ч. 2.1 ст. 12 Закона) с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселе­ний и городских округов, а также с учетом мнения населения муници­пальных районов, выраженного представительными органами соответ­ствующих муниципальных районов, т. е. голосования населения здесь вообще не требуется (и даже жителей того конкретного поселка или села, которые передаются в городской округ), достаточно выражения своей позиции представительными органами поселения, городского округа, а также того муниципального района, из которого территория «уходит» в состав городского округа.

Третий вариант: изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пун­ктов к территориям других поселений, т. е. все происходит внутри одно­го муниципального района. В этом случае (ч. 3 ст. 12 Закона) изменение осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. По Закону не требуется участия органов муниципального района, но свое мнение должны выразить представи­тельные органы каждого из заинтересованных поселений.

Четвертый вариант: изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к тер­риториям других муниципальных районов или поселений, осущест­вляется (ч. 4 ст. 12 Закона) с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных райо­нов и поселений. В этом случае не проводится ни голосования населе­ния, ни схода. Но гарантией учета интересов жителей является то, что мнение населения выражают представительные органы двух уровней района и поселения. Таким образом, в четвертом варианте речь идет просто об упорядочении межмуниципальных границ.

Федеральный закон 2003 г. устанав­ливает определенные параметры численности населения муници­пальных образований, однако, во-первых, позволяет их снижение, во-вторых, дает субъектам РФ возможность принимать более кон­кретные правила и устанавливать границы поселений. В дополнение к этому следует сказать, что Закон учитывает и возможность умень­шения численности населения в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований. Он предусматривает: умень­шение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, обозначенной данным Законом, после установления законами субъ­ектов РФ границ поселений «не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений» (ч. 5 ст. 12).

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть вы­работаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования (присоединению к нему соответствующих территорий, объединению и т. д.).

Дата добавления: 2014-01-06