Общественное мнение о нравственных качествах государствен­ных служащих

Нравственное противостояние гражданского об­щества и государства было объектом анализа еще в таких клас­сических трудах, как «Политика» Аристотеля, «Законы» Платона, «О духе законов» Ш. Монтескье, «Общественный договор» Ж.-Ж. Руссо и других произведениях по политической, правовой и этической философии. Современные социально-политические и социокультурные условия резко усугубили противоречие меж­ду гражданским обществом и государственными служащими, а тотальная ориентация на экономическую эффективность нега­тивно сказалась и на моральных, и на профессиональных качес­твах государственных служащих. Значительная часть населения склонна рассматривать отношения между обществом и бюрокра­тией как конфликтные. Особенно склонны драматизировать противоречия между бюрократией и обществом предпринимате­ли, в меньшей степени пенсионеры (40 %). Однако сами государственные служащие напряженность своих отношений с насе­лением склонны не замечать, лишь 17 % государственных служа­щих отмечают сложившийся конфликт между органами государственной власти и населением.

Гражданское общество дает весьма низкую оценку и государ­ственной службе и государственным служащим. Если суммиро­вать данные различных источников, анализирующих эту пробле­му, то выявляются конкретные негативные нравственные качес­тва государственных служащих, которые в наибольшей мере возмущают людей. Государственные служащие обвиняются в стремлении использовать должностную позицию в корыстных целях, во взяточничестве, неуважительном отношении к людям, незнании подлинных нужд населения, оторванности от общества и граждан, пренебрежении к законам. На первое место среди че­ловеческих качеств, которыми наделены сегодня работники мно­гочисленных бюрократических учреждений, респонденты поста­вили равнодушие к людям (66 %), на второе — продажность (58,5 %), на третье — безразличие к интересам страны (41 %). (Андреев А. Российское общество: запрос на нравственность и компетентность // Государственная служба. — 2006. — № 1. — С. 29. Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 гг)"» // СЗ РФ — 2002. - № 47. - Ст. 4664.)

Негативные оценки нравственных характеристик современ­ных государственных служащих от года к году принципиально не улучшаются, а нравственная ситуация в сфере государствен­ной службы по-прежнему характеризуется как противоречивая, неустойчивая, конфликтная.

В рамках реализации программы реформирования государст­венной службы 2003-2005 гг. Министерством экономического развития РФ были проведены репрезентативные социологичес­кие опросы населения об отношении к государственным служа­щим и реформе государственной службы. (Отчет о выполнении Минэкономразвития России мероприятий, предусмот­ренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» за 2003 год // http://www.budgetrf.ru.).

Опросы проводились по месту жительства респондентов в Самаре, Саратове, Красно­ярске, Чебоксарах. Полученные данные социологических иссле­дований позволили специалистам сделать следующие выводы. Чиновник не относится гражданами ни к одной четко опреде­ленной социальной группе и занимает маргинальную (и оттого отвергаемую) социальную позицию, что вызвано недостаточной осведомленностью населения о деятельности государственных гражданских служащих. В восприятии участников опроса чинов­ники — это люди, наделенные властными полномочиями, уп­равленческими функциями и имеющие доступ к значительным ресурсам. Границы понятия «чиновник» в массовом сознании размыты: нередко к ним причисляются любые «начальники», включая руководителей предприятий и организаций, не имею­щих никакого отношения к государственной службе. Представления опрошенных о сфере деятельности, компетенции и ответ­ственности чиновников также размыты. Многие респонденты убеждены, в частности, что они должны заниматься законотвор­чеством, исполнять «свои» обязательства перед избирателями. Опрошенные граждане приписывают государственным служа­щим несвойственные государственной службе функции, функ­ции депутатов, политиков, лиц, замещающих выборные государ­ственные должности.

Среди участников опроса доминирует негативное отноше­ние к чиновникам и их деятельности. Большинство респон­дентов считают, что госслужащие справляются со своими обя­занностями хуже, чем на исходе советской эпохи. Почти поло­вина опрошенных в Саратове, примерно треть в Самаре и Красноярске и четверть в Чебоксарах считают, что чиновники в целом приносят больше вреда, чем пользы. Противополож­ного мнения придерживаются немногие: от 7 % в Саратове и около 16 % в Самаре.

Большинство респондентов, указывая на престиж государст­венной службы (социальное положение, льготы, другие возмож­ности и пр.), испытывают чувство неприязни по отношению к госслужащим. Более половины респондентов полагают, что сов­ременные чиновники обладают избыточными полномочиями и используют их преимущественно в корыстных интересах.

Среди опрошенных преобладает мнение о едва ли не тоталь­ной коррумпированности чиновников, причем примерно каж­дый третий респондент в Самаре и Саратове, каждый четвертый в Красноярске и каждый пятый в Чебоксарах утверждает, что ему лично или его близким доводилось давать взятки чиновни­кам. Однако при общем неприязненном отношении к государст­венным служащим большинство опрошенных хотели занять их место. Работа государственных служащих признается выгодной и престижной. Прежде всего, респонденты отмечали материаль­ную выгоду (высокие официальные и теневые доходы), о досту­пе к различным ресурсам, льготам, о высоком социальном стату­се госслужащего. Отмечается также, что работа чиновников тре­бует высокого профессионализма и связана с повышенной ответственностью. Прослеживается интересная особенность об­щественного мнения: не столь плох чиновник, сколько сама по себе профессия государственного служащего, с точки зрения оп­рошенных, «сулит» высокое денежное содержание, различные льготы, возможности теневых доходов. И престижной она счита­ется именно с этой точки зрения. И с точки зрения самой об­щественности государственная служба — это, прежде всего, осо­бые возможности для обогащения.

Специалисты, проводившие опрос, также отмечают, что нега­тивное отношение к государственным служащим характерно для следующих социально-демографических групп: «старший воз­раст», «образование ниже среднего», «низкий уровень дохода», низкая социальная адаптивность. Рациональное сочувствие (от­носительно позитивное отношение к государственной службе, связанное в основном с хорошей осведомленностью о деятель­ности государственных служащих) прослеживается среди людей с высокими доходами, высшим образованием, «молодого» и от­части «среднего» возраста.

Специалисты также пришли к выводу о том, что образ «хо­рошего чиновника» близок к образу «доброго царя» — сильно­го, строгого и справедливого, который заботится о простом народе. При этом образ, который рисуют респонденты, — это образ чиновника всемогущего и всевидящего, заботливого и справедливого, отвечающего практически за все происходящее в стране. В общественном сознании госслужащие должны обеспечивать максимальное количество нужд граждан, в то же время чиновников необходимо сокращать — в этом содержит­ся противоречивость и неоднозначность понимания феномена чиновничества гражданами. В этой связи человеческие качест­ва в государственных служащих ценятся выше, чем професси­ональные.

Проведенный опрос продемонстрировал, что большинство респондентов считает, что чиновники должны получать зара­ботную плату примерно равную зарплате специалистов и руко­водителей такой же квалификации, занятых в промышленном производстве. Так считает примерно половина участников оп­роса, тогда как примерно четверть — полагает, что они должны получать более высокую зарплату. Как уверены респонденты, повышение заработной платы чиновникам может происходить только в связи с повышением уровня жизни населения. Прос­леживается тенденция к уравнению доходов государственных служащих и населения. Большинство респондентов (2/3) под­держивает идею оплаты труда чиновников по результатам их деятельности, примерно такое же количество населения под­держивает регулярные опросы граждан для оценки деятельнос­ти государственных служащих.

Население высказывает недоверие к деятельности государс­твенных служащих, сомневаясь в нравственности их помыслов и поступков. Материалы социологических исследований де­монстрируют мнение населения о профессиональной мотива­ции государственных служащих. Участники опроса обозначи­ли следующие основы профессиональной мотивации государс­твенных служащих: занять престижное место в обществе (53,6 %), получить гарантии стабильного положения и посто­янной работы (38,2 %), открыть для себя возможности карьер­ного роста (36,0 %.).

Этические трансформации на государственной службе. Можно по-разному оценивать современное чиновничество, его духовно-нравственный облик, но в любом случае оно является зеркальным отражением тех процессов и тех изменений, которые в этом об­ществе происходят. По результатам Всероссийского социологи­ческого опроса, проведенного РАН в 2005 г., мнения рядовых граждан и чиновников о том, что важнее в современном российс­ком обществе для обеспечения прочного благополучия и высоко­го статуса — деньги или власть, оказались очень близки: как сре­ди «бюрократов», так и среди рядовых граждан 51 % поставили на первое место богатство, а 40 % — властные полномочия.

Напрямую это утверждение касается нравственного сознания государственных служащих и служебных аномалий (бюрократизм, карьеризм, коррупция), которые особенно активно обсуж­даются в последнее время. Факторы, влияющие на изменения этики на государственной службе, в самом общем виде можно объединить в три группы.

1. Общественные процессы и явления. Современное чиновни­чество испытывает на себе влияние специфических проблем рос­сийского общества. В сегодняшнем общественном сознании нор­мы морали скорее сомнительны, чем бесспорны. Духовная жизнь российского общества с его прагматизмом и политизированнос­тью характеризуется, с одной стороны, утратой старых идеалов, потерей нравственных ориентации, стертости границ между доб­ром и злом, с другой — созреванием антинигилизма и накаплива­нием воли к выбору между безнравственностью и нравственностью в пользу последней. Достаточно долгое время моральное ре­гулирование не имело определенной направленности. Положение усугубляется отсутствием в российском обществе господствующей морали. Только в последнее время ситуация несколько начала ме­няться, государство в лице политических и административных структур стало делать акценты на необходимости нравственно­го развития и совершенствования российского общества. Такая ситуация не могла не сказаться и на государственной службе. Поведение чиновников во многом определяется их субъектив­ными представлениями о должном, справедливом и законном, складывающимися под влиянием тех процессов, которые про­исходят в обществе. И общее «падение нравов» отразилось на нравственном духе государственных служащих.

Утрата роли и значения общественных нравственных цен­ностей и норм административной морали привела государст­венную службу к моральному вакууму. Старые нормы советс­кой трудовой морали были разрушены, неформальные нормы административной этики утратили свой потенциал регулирова­ния служебных отношений на государственной службе. Широ­кая пропаганда в средствах массовой информации западных ценностей и истерия по поводу злоупотреблений на государст­венной службе, распространение зарубежных инновационных технологий организации государственного управления, общая социальная нестабильность, неопределенность и неуверенность в перспективах служебной деятельности привели к нацелива­нию государственных служащих преимущественно на краткос­рочные цели, на достижение материальной выгоды и стабиль­ности.

2. Административная реформа и реформа государственной службы. В последние десятилетия традиционная модель государственного управления испытала в мире определенный кри­зис, и сейчас происходит серьезное переосмысление концепту­альных основ организации и принципов деятельности органов государственной власти. Становится популярной либерально-рыночная модель организации государственного управления. Государственное управление заменяется менеджментом, госу­дарственный служащий превращается в менеджера, граждане — в клиентов. Основная идея заключается в том, что государст­венный сектор должен работать так же, как частный. В целом ряде стран проводятся реформы перевода на коммерческую контрактную основу значительный части традиционных функ­ций государственного управления. Наиболее ярко эти тенден­ции проявились в США — реформы Р. Рейгана и в Великобри­тании — реформы М. Тэтчер.

В России реформы были начаты под неолиберальными ло­зунгами разгосударствления экономики, что привело к созданию новой модели организации государственной службы (Федераль­ный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г.).

Государственные служащие стали тесно взаимодействовать с политиками и бизнесменами, что привело к утрате прежних норм административной морали, к проникновению политичес­ких установок и ценностей в административный процесс, сра­щиванию норм политической и административной этики.

Все активнее и активнее начинают проникать элементы биз­нес-деятельности в процесс организации государственной службы. Государственные служащие работают над проектами, и работают «командами». В структуре нравственных норм и принципов морали государственной службы все отчетливее проявляется принцип «делового макиавеллизма» — «прибыль любой ценой».

Административная реформа привела к значительным измене­ниям государственного аппарата с точки зрения его структурно-функциональной организации. Ставшие регулярными изменения структуры и функциональной направленности органов государственной власти разрушили привычный «уклад» государственной службы, но слабо повлияли на повышение эффективности дея­тельности государственного аппарата. Побочными эффектами этих процессов являются: отток лучших кадров, обесценивание профессиональных качеств российского чиновничества. Происхо­дящие процессы осознаются государственными служащими слишком медленно, да и не всегда государственные служащие до конца понимают, что происходит и для чего это нужно. А с уче­том того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачас­тую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ве­дут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социаль­ному окружению. Государственные служащие думают не о качестве своей деятельности, а о том, как бы при очередных сок­ращениях не потерять должность и что надо сделать для того, чтобы этого не случилось. Большинство государственных служа­щих, несмотря на новое законодательство, изобилующее нормами об их социально-правовом статусе, не уверены в завтрашнем дне. В такой ситуации достаточно сложной проблемой становится формирование требуемого уровня ответственности за результат своего труда.

Проблема ответственности за результат деятельности как одна из главных этических проблем на государственной службе осложняется и достаточно сложной иерархически разветвленной системой организации органов государственной власти. Одними и теми же функциями, одними и теми же полномочиями могут быть наделены разные органы и разные структурные подразделе­ния. Деятельность органов государственной власти и их струк­турных подразделений может пересекаться, а сложившаяся фор­ма разделения труда не позволяет четко сфокусироваться на ко­нечном результате, да и вообще просто сформулировать, каким он должен быть для каждого конкретного подразделения и госу­дарственного служащего. Результат деятельности каждого конк­ретного служащего войдет в общий результат в микроскопичес­ких долях, он отдален от служащих как во времени, так и в пространстве. В результате личная причастность к такому ре­зультату осознается с большим трудом.

3. Организация государственной службы и ее персонал. Мно­гочисленные исследования последних лет показывают, что этическая ориентированность не стала основой деятельности госу­дарственных служащих. Определение государственной службы как служебной деятельности, данное Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», явно расходится с тем смыслом, который вкладывают в свою дея­тельность сами государственные служащие. Используя резуль­таты социологических исследований, проведенных в 2004 г. учеными РАГС в 11 федеральных органах государственного уп­равления 12 регионов РФ на тему «Организационная культура государственной службы», остановимся на некоторых из них. На вопрос «Чем руководствуется служащий при выполнении обязанностей?» были получены следующие ответы: 69,9 % — указаниями непосредственного руководителя и частично долж­ностными обязанностями; 61,2 % — личной ответственностью за порученное дело; 53,6 % — должностными инструкциями; 28 % — интересами своей организации; 17 % — только указани­ями начальника; 15,7 % — собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13 % — интересами общества. На вопрос «Что лежит в основе стремления к служебному росту большинства государственных служащих?» были получены следующие ответы: 50 % — перспективы дальнейшего профес­сионального роста; 44,2 % — желание больше зарабатывать; 40,4 % — стремление занять достойное место в обществе; 30,8 % — стремление полнее реализовать себя в управленческой сфере; 19,2 % — надежда решить жилищную и другие бытовые проблемы; 15,4% — надежда установить более крупные дело­вые связи. Очевидно, что подобная мотивация вряд ли соотно­сится с тем нравственным смыслом, который вкладывается в по­нятие «служба». Под большим вопросом и эффективность дея­тельности государственных служащих, смысл существования и функционирования органов государственной власти: «Нет эф­фекта от любого вида деятельности, если вследствие нее нет прироста материальной и духовной продукции, улучшения соци­альных условий жизни, сохранения среды обитания. Но нет его и тогда, когда он имеется (произведен), однако он "пустой", ибо не используется для нужд людей, решения их проблем (валяется где-то на полках, складах или в архивах, направляется на "золо­тые ванны" нуворишей, существует (в виде личного богатства) бесцельно и бессмысленно)».

Перемены коснулись и этических норм решения проблемы старшего поколения. Практически во всех этико-философских учениях пропагандируется уважительное и терпимое отношение к людям зрелого возраста, внимательное отношение к накоп­ленному ими опыту, помощь и поддержка в необходимых ситу­ациях. На современной государственной службе наиболее по­давленно чувствуют себя люди старшего возраста, с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективнос­тью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. К обозна­ченным выше проблемам, которым подвержены все государст­венные служащие, добавляется и проблема возраста. К боль­шинству людей старше 50 лет государственные служащие относятся как «балласту». Однако эта проблема остается прак­тически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, расс­читывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естест­венно разрешит ситуацию. Однако такое отношение приводит к конфликту поколений на государственной службе, который, к сожалению, в целом ряде случае разрешается далеко не эти­ческими методами.

На государственной службе в последнее время происходит быстрое преобразование технической оснащенности: компьюте­ризация деятельности, создание единых коммуникативных сис­тем, разработка электронных административных регламентов. Эти преобразования поставили перед большинством государст­венных служащих — особенно это касается людей старшего по­коления — задачу приобретения новых навыков.

Изменился и внутриорганизационный психологический кли­мат. На государственной службе психологическая атмосфера ни­когда не отличалась спокойствием и комфортом. Сейчас ситуация еще больше обострилась. С одной стороны, каждый государственный служащий реально осознает разницу профессиональной деятельности в государственном учреждении и частном секторе — это и гарантированные денежное содержание, ежегодный оплачи­ваемый отпуск, пенсионное обеспечение и т. д. С другой сторо­ны, организационная нестабильность и отсутствие действенных административно-процессуальных механизмов защиты социально-правового статуса формируют у государственных служащих ощущение нестабильности, временности, а в ряде случаев возникновения состояния депривации'. (Депривация (от лат. deprivatio — потеря, лишение) — психическое состояние, возникновение которого обусловлено жизнедеятельностью личности в услови­ях продолжительного лишения или существенного ограничения возможностей удовлетворения жизненно важных ее потребностей).

Все это заставляет государст­венного служащего «держаться» любыми методами за то, что он имеет, любыми средствами сохранять статус-кво — «лишь бы хуже не стало», что, естественно, сказывается на характере меж­личностных отношений. Корысть, ненависть, обида, зависть, месть, несбывшиеся ожидания, неприязнь, неудовлетворенность принятым решением — вот лишь небольшая часть мотивов меж­личностных и групповых конфликтов, встречающихся в управ­ленческой практике. Возникающие конфликты и средства их раз­решения априори не могут быть нравственными.

4. Управленческие аномалии на государственной службе. Ис­следование проявлений управленческих аномалий в системе государственной службы представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управле­ния, так и для формирования административной этики.

Аномалия — это свойство социальной системы и ее подсис­тем отклоняться от нормы, общих закономерностей, которые характеризуют социальную систему на любом этапе развития. Уп­равленческая аномалия в системе государственной службы — свойство государственной службы как подсистемы государствен­ного управления отклоняться от социальных норм и от общественно-значимых параметров функционирования, возни­кающее вследствие социально-организационной неустойчивости к поражающему воздействию социально-деструктивных факто­ров. Главная опасность управленческих аномалий заключается в том, что с течением времени они приобретают устойчивую фор­му, превращаясь в норму поведения, передаются из поколения в поколение, образуя организационную культуру государственной службы.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр проявлений служебных аномалий на государственной службе. К служебным аномалиям можно отнести свободу от от­ветственности, нарушение административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование функций, излишнюю формализацию правил, социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокиту, конформизм или конфликт­ность, предательство интересов службы и целый ряд других. Мы остановимся на наиболее значимых.

Бюрократизм. Бюрократизм (от фр. bureau — бюро, канцеля­рия и греч. kratos — власть) — это власть канцелярии (администрации). Бюрократизм не следует путать с понятием «бюрокра­тия», к сожалению, это достаточно часто встречается. Средства массовой информации, граждане, обличая в каких-то проступ­ках государственных служащих, называют их бюрократами, вкладывая в это понятие негативный смысл.

Получивший широкое распространение в литературе термин «бюрократия» был введен французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 1745 г. для обозначения исполнительной власти и из­начально не имел ничего общего с основными чертами, характеризующими бюрократизм. Начиная с Аристотеля и Платона, проблемы бюрократии находились в фокусе научного внимания многих исследователей. Немецкий социолог М. Вебер рассмат­ривал бюрократию с точки зрения анализа функций и внутренней структуры бюрократической организации, абсолютизируя роль управления в социальной системе. С точки зрения М. Вебера, бюрократия представляет собой тип рациональной организа­ции, которая характеризуется эффективностью административ­ных действий, четкой регламентацией организационного пост­роения и процедур выполнения управленческих функций, высоким уровнем профессионализма аппарата управления. В противовес концепции М. Вебера сложилась концепция, харак­теризующая бюрократию как замкнутую, иерархическую струк­туру, главная цель которой заключалась в погоне за чинами и карьерой (К. Маркс, В. Ленин).

До сих пор пыл научной полемики в отношении бюрократии не утихает. При этом надо четко понимать, что сама по себе бюрократия не может быть ни плохой, ни хорошей. Это особая технология, метод, форма, которая может использоваться в раз­личных сферах человеческой деятельности. Бюрократия — это форма организации деятельности, например деятельности госу­дарственного аппарата. По принципу бюрократической структу­ры могут быть организованы и другие виды деятельности. Кста­ти говоря, существует точка зрения, что классическая бюрокра­тия уходит в прошлое и на ее место приходят другие организационные структуры — сетевые, рыночные и квазиры­ночные, самоорганизующиеся системы.

Совсем другое дело бюрократизм, который является болезнью бюрократической организации, ее неспособностью к эффективному функционированию. Бюрократизм определяют как чрез­мерно формализованные, медленные или неконтролируемые процессы принятия решения в управленческих системах, как концентрацию в своекорыстных целях реальных рычагов власти, организационно-исполнительных полномочий в руках работни­ков специализированного аппарата, социальных институтов и организаций в условиях неразвитости или авторитарной деграда­ции демократического контроля.

Современный бюрократизм представляет собой замкнутый, действующий по законам иерархии механизм, функционирую­щий исходя лишь из собственных интересов. Все более заметны­ми становятся такие его свойства, как отчуждение государствен­ного аппарата от общества, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в по­литическом плане — групповую монополию управляющих на функции управления и власти; в социальном —- отчуждение го­сударственного аппарата от граждан; в организационном — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти, подмена содержания формой; в морально-психологичес­ком — бюрократическую деформацию сознания.

Для бюрократизма свойственны формализм и волокита, про­являющиеся в ритуальном следовании установленным нормам независимо от существа дела, произвольным толкованием и при­менением этих норм. Так, например, своим назначением на дол­жность и пребыванием на государственной службе государствен­ный служащий обязан руководителю, он становится служащим у своего начальника, а не служащим для государства, общества или для граждан. Размытость и абстрактность формулировок долж­ностных регламентов ведут к интолерантности государственного служащего по отношению к гражданам. Ему безразлично, реали­зует ли он права и интересы граждан. Главной его задачей остает­ся удовлетворять требования своего начальника. И зачастую на практике формальное следование норме уводит государственного служащего от его реального предназначения — государственный орган и государственный служащий в нем существуют сами по себе, а гражданин и общество — сами по себе.

Для бюрократизма характерно уклонение от принятия реше­ний в тех случаях, когда это связано с риском ответственности. Государственный служащий скорее будет бесконечно долго отк­ладывать решение какого-то вопроса в «долгий ящик», чем при­мет решение и тем самым возьмет на себя ответственность. На государственной службе сложилась специфическая терминоло­гия, что некоторым документам надо «отлежаться».

Бюрократизм характеризуется направленностью служебной активности государственных служащих на удержание своего интереса, своих позиций и своего статуса. Девиантное поведение (незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведе­ния, нравственных норм — волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность) государственных служащих, стано­вясь нормой и разрушая логику и социальное предназначение государственной службы, в конечном итоге ведет к серьезным преступлениям — коррупции, взяточничеству, злоупотреблению служебным положением.

Можно выделить ряд причин, объясняющих такое доминиро­вание бюрократизма в органах государственной власти. Первая и одна из самых важных причин заключается в слабости зако­нотворческой практики. Законы и иные нормативные правовые акты разрабатываются таким образом, что норма права получа­ется многоликой, она не является незыблемым ориентиром в принятии государственным служащим управленческого реше­ния. Законы и иные нормативные правовые акты не содержат механизмов реализации тех норм, которые они содержат. Это создает благоприятные условия для вольного трактования зако­нов государственными служащими и превращения их в меха­низм, обслуживающий их личные интересы.

Вторая причина бюрократизма органов государственной влас­ти связана с отсутствием в органах исполнительной власти меха­низма контроля и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных служащих. Проблема контроля в органах испол­нительной власти является, пожалуй, одной из самых слабых как с теоретико-методологической, так и с практической точки зре­ния. Правила организации рабочих мест на государственной службе не содержат обязательного требования указывать, напри­мер, на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества государст­венных служащих, которые в них работают. Нет указаний на то, к кому следует обращаться в случаях, если у гражданина складыва­ются конфликтные отношения с тем или иным государственным служащим. Плохо работают справочные системы. Можно очень долго бродить по коридорам государственного органа со своей проблемой и не знать, куда и к кому обратиться. В государствен­ных органах отсутствуют системы быстрого реагирования на жа­лобы граждан по отношению к государственным служащим.

Третью причину можно обозначить как бездумное следование модным идеям. Одно из направлений административной рефор­мы — регламентация и стандартизация деятельности государст­венных органов, служебной деятельности государственных слу­жащих. И как результат, актуальной становится проблема «зава­ла» органов государственной власти регламентирующей документацией, причем — как это часто бывает — форма тор­жествует над содержанием. Принимается огромное количество регламентирующей документации просто потому, что она долж­на приниматься. Крайне редко государственные служащие обращаются к такого рода документам. Так, например, должностной регламент государственный служащий открывает однажды — в момент его подписания. В связи с увеличением регламентиру­ющей документации ситуация на государственной службе не из­менилась, регламенты живут своей жизнью, а государственные служащие своей.

Бюрократизм является свойством любой системы управления. Бюрократизм обусловлен особым характером функционирова­ния органов государственного управления, государственной службы и наличием властных полномочий; там, где существует объективная возможность для злоупотреблений, кто-нибудь обя­зательно этой возможностью воспользуется. Бюрократизм невоз­можно уничтожить, его только возможно умело контролировать, ограничивая сферу его господства и его возможности.

Коррупция. Коррупция (от лат. corruptio — подкуп) - сложная и опасная социальная патология, характеризующаяся нелеги­тимными отношениями, складывающимися в обществе по пово­ду обмена материальными и нематериальными благами и ресур­сами, и вызывающая разложение политических и социальных институтов, системы государственного управления. Коррупция, как правило, связана с осуществлением профессиональной дея­тельности, что позволяет говорить о ней именно как о профес­сиональной аномалии. Представители тех или иных профессий, обладая определенным ресурсом (возможностями), являются субъектом принятия решения о том, насколько законно можно этим ресурсом воспользоваться, учитывая спрос «потребителя». На государственной службе коррупция превращает администра­тивный ресурс в предмет купли-продажи, в действие (или без­действие) должностного лица в ответ на спрос «потребителя».

Имея давние исторические корни, термин «коррупция» пер­воначально означал испорченную воду, расстройство желудка как следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции понятие «коррупция» приобретает уже современные очертания и означает упадок нравов, отсутствие порядка. Впос­ледствии коррупцию стали определять как подкуп, продажность чиновников и общественно-политических деятелей.

В России зарождение «легальной» коррупции относится к X в. В это время возникает институт «кормления». Дружинники получали волости в «кормление» и управление. Князь направлял в провинцию своих представителей (воевод, наместников) без денежного вознаграждения, и за счет этих вотчин дружинники должны были кормиться. Судебник 1550 г. впервые обозначил состав должностного преступления: за вынесение неправильного решения в результате получения взятки следует материальная и уголовная ответственность. «А подьячий, который запишет не по суду для посула без дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем».

К XVIII в. коррупция в России становится массовым, тоталь­ным явлением. Петр I, потрясенный ее масштабами, пытается с ней бороться привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни (Указы 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г., 5 февраля 1724 г.). Были казнены за взяточничество сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, обер-фискал (главный проку­рор) Алексей Нестеров и другие. Но все было тщетно (например, ближайший сподвижник Петра - князь А. Меншиков был и крупнейшим коррупционером).

Советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки борьбы с коррупцией и злоупотреблениями в органах государственного управления. Несмотря на предп­ринимаемые меры, к 70-м годам XX в. советская номенклатура была тотально коррумпирована. Достаточно вспомнить знамени­тые «хлопковые», «рыбные», «фруктовые» уголовные процессы.

Актуальной проблема коррупции является и для современной России. В коррупции как социальном явлении участвуют субъекты двух сторон — политико-административный аппарат государс­тва и граждане. Коррупционные отношения возникают между го­сударством и гражданским обществом, между должностными и частными лицами по поводу распоряжения властными полномочиями и получения различного рода выгод. Должностные лица, становясь участниками таких отношений, используют служебное положение вопреки общественным, общегосударственным инте­ресам с целью получения выгоды для себя или других лиц.

В современной России представлено несколько основных форм проявления коррупции. Взяточничество является одной из самых часто встречающихся форм коррупции. По данным опро­са, проведенного в 2001 г. газетой «Экономика и жизнь», рес­пондентам в течение последних лет перед опросом приходилось давать взятки: при устройстве на работу — 63 % бизнесменов, 40 % служащих; при устройстве ребенка в школу — 58 % бизнес­менов, 50 % служащих; при поступлении в институт — соответс­твенно 85 и 73; находясь в больнице — 82 и 75; в военкомате по поводу призыва в армию — 100 и 70; в случае привлечения к уголовной ответственности — по 100; при получении квартиры, жилья — 58 и 59; при регистрации или продлении регистрации фирмы — 88 и 46; при подаче налоговой декларации — 70 и 44; при растаможивании грузов — 97 и 42; при получении водитель­ских прав, регистрации автомобиля, прохождении техосмотра — 81 и 66; при нарушении правил дорожного движения и задержа­нии сотрудниками ГИБДД — 100 и 87 %'. (Епифанова Н. Исследование коррупции на основе методов экономической те­ории // Вопросы экономики. — 2007. — №1. — С. 37).

Другая форма коррупции представлена фаворитизмом (про­текционизм), который можно определить как покровительство и попустительство, влиятельную поддержку, получение незакон­ных привилегий от вышестоящего должностного лица. Фавори­тизм в целом ряде случаев сопровождается все тем же взяточни­чеством.

Кумовство также признается формой коррупции. Кумовство проявляется в раздаче родственникам, знакомым и друзьям доходных должностей, званий, льгот и привилегий, иных возмож­ностей с целью укрепления собственной власти и деловых связей.

В последнее время получила широкое распространение такая форма коррупции, как лоббизм. Лоббизм (от англ. lobbi — кулуары) выражается в стремлении организаций, представителей биз­неса, отдельных должностных лиц оказать давление на принятие политических решений, закрепляющихся законодательно. Как правило, такой вид коррупции наибольшее распространение приобретает в органах законодательной власти и направлен на лоббирование интересов определенных групп.

Коррупция также может выражаться в служебных поборах и вымогательстве, незаконной поддержке и финансировании политических партий и общественных движений, работе государст­венных должностных лиц после увольнения в коммерческих организациях.

Особый интерес представляет нравственная составляющая данного явления. Коррупция подпитывается не только благоприятными факторами и обстоятельствами, но также внутрен­ней готовностью к ней практически каждого государственного служащего. Чрезвычайно редки ситуации в органах государст­венной власти, когда служащий отказывается от тех или иных форм коррупции из-за внутренних нравственных убеждений, по­нятий о профессиональной чести и профессиональном долге. Определяющими здесь являются совершенно иные моменты: уг­роза наказания или отсутствие возможностей получения подар­ка, взятки или иных благ.

Административная реформа, реформа государственной службы содержит целый ряд механизмов, направленных на противодействие коррупции в органах государственной власти. В целом в период 2000-2005 гг. на территории Российской Фе­дерации количество выявленных подразделениями правоохра­нительных органов преступлений коррупционной направлен­ности увеличилось на 53 %. За пять месяцев 2006 г. подразделе­ниями МВД России выявлено почти 18,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе более 3,5 тыс. фактов получения взяток. К уголовной от­ветственности привлечено почти 4,3 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории'. (Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономи­ки. - № I. - 2007. - С. 7).

Однако ни правоохранитель­ные органы, ни ужесточение норм уголовного права, ни этичес­кие запреты не будут эффективно действовать, если не будет реализовываться главное положение Конституции Российской Федерации о правовом, социальном и демократическом госу­дарстве. Эффективное противодействие коррупции возможно при условии наличия политической воли со стороны высшего руководства страны. Причины коррупции кроются в неэффек­тивном государственном управлении. Нейтрализовать корруп­цию сможет только более эффективно организованная система. Поэтому первоочередными стратегическими целями борьбы с коррупцией должны стать стратегические цели государственно­го управления — эффективно работающие государственные институты, стабильный рост экономики, повышение качества жизни населения, прозрачность деятельности государственной службы. Такой подход в скором времени даст реальный эф­фект. Так, например, повышение прозрачности системы госу­дарственных закупок способно дать ежегодную экономию бюд­жетных расходов на 20 %, что в ценах 2005 г. составляет около 160 млрд рублей. Весьма показательный случай экономии бюд­жетных средств имел место весной 2005 г. в Воронеже: област­ная администрация провела действительно прозрачный и отк­рытый конкурс на закупку машин скорой помощи. В результате область за те же деньги получила на 7 машин больше, чем пла­нировалось. (' Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономи­ки. - № I. - 2007. - С. 7.)

Карьеризм. Термин «карьера» имеет разные трактовки значе­ния. В переводе с латинского слова «carras» карьера означает «телега», «повозка»; с итальянского «carriera» — бег, жизненный путь, поприще; с французского «cariere» — продвижение в ка­кой-либо сфере деятельности, достижение известности, славы, выгоды.

В самом общем виде карьеру можно определить как поэтап­ное развитие способностей человека и продвижение его в той или иной сфере деятельности.

В советские времена карьеристов всегда недолюбливали, а в научной литературе понятие «карьера» рассматривалось с несколько негативным оттенком. Карьера понималась как путь, продвижение кого-либо к внешним успехам, выгодам, славе, по­чету. Произошедшие в России изменения явно реабилитировали отношение к карьере в общественном мнении.

Заметен этот процесс и на государственной службе. В соот­ветствии с Концепцией реформирования государственной службы кадровая политика должна осуществляться путем при­менения современных технологий и механизмов: процедур подбора кадров и их оценки, методов управления должност­ным и профессиональным ростом служащего, программ отбо­ра кадрового резерва и повышения результативности его ис­пользования. Федеральным законом «О государственной граж­данской службе Российской Федерации» предусматриваются пятнадцать классных чинов, которые призваны обеспечивать карьерный рост государственных гражданских служащих, а кадровым службам государственных органов вменяется обя­занность обеспечения должностного продвижения государственных служащих.

Признание возможностей карьерного роста личности заглу­шило моральную оценку такого явления, как карьеризм. Карье­ризм традиционно определяется как стремление к достижению личных успехов в какой-либо сфере деятельности, вызванное корыстными соображениями и целями, желанием добиться но­вых высот — должностей, званий, привилегий и т. д. При кажу­щейся на первый взгляд схожести определений карьеры и карье­ризма существуют качественные характеристики, которые отли­чают эти два понятия. Основная цель человека, который делает карьеру, — новая ступень, дающая новые материальные блага, признание, почет. Только при карьере этот результат скорее яв­ляется следствием приобретенных и достигнутых индивидуумом «промежуточных показателей» (повышение профессионального уровня, особые результаты деятельности), при карьеризме — это самоцель, которая может и не предполагать этих «промежуточ­ных показателей». Карьера, в отличие от карьеризма, является процессом становления индивида в социальной жизни, в раск­рытии его потенциала, т. е. в самореализации. Потенциал чело­века — это способ его деятельности, компонентный состав кото­рого образуют способности, знания, умения, навыки и практи­ческий опыт. При карьеризме главное — «корысть», выгода, материальная польза. При карьере сочетаются личные цели и интересы индивидуума с целями и интересами организации, карьеризм предполагает преследование исключительно личных целей.

Арсенал методов карьеризма обширен от вполне легитимных до откровенно коррупционных. Более того, такой карьерный путь карьериста не вызывает в большинстве случаев неприязнен­ного отношения, даже наоборот: умение устраиваться возводит­ся чуть ли не в главные профессиональные качества. Таких лю­дей называют успешными, а их нравственные качества искусно маскируются под общепринятые моральные нормы. Одни изоб­ражают приверженность делу, профессиональному долгу, заин­тересованность результатами деятельности, ответственность и дисциплинированность. Другие в необходимых ситуациях вирту­озно «усыпляют» собственную совесть, третьи осознанно рас­сматривают нравственные аномалии как методы продвижения в профессиональной деятельности.

Социально-психологический климат и новая реальность при­водит к существенной коррекции взглядов, ценностных ориен­тации и нравственных норм. Возникает очевидная несогласован­ность между исповедуемыми идеями и принципами нравствен­ности, нормами поведения и реальным уровнем моральных требований к себе и окружающим. Такие проявления карьериз­ма, как ловкачество, беспринципность, подхалимство, лесть и другие антиподы морали, воспринимаются общественным соз­нанием не как аномалия, а как оправданная и необходимая мо­дель поведения. Более того, именно эти качества считаются не­обходимыми для осуществления успешной карьеры.

Методы «обычной» карьеры по сравнению с карьеризмом су­щественно ограничены. Можно последовательно и успешно повышать свой профессиональный уровень, можно бесконечно долго добиваться хороших результатов деятельности и не полу­чить повышения. Карьеризм, вторгаясь в нормальное протека­ние карьеры, деформирует кадровую политику и систему соци­ального управления.

В карьеризме выделяют целый ряд мотивационных аномалий. Что движет карьеристом? Эгоизм, жадность, страсть, зависть — вот далеко не полный перечень мотивационных импульсов карь­ериста, который, отрываясь от социальной действительности, движется в направлении только собственного благополучия. Эгоизм карьериста сопровождается неуместной гордостью, тщеславием, несправедливостью к окружающим. Карьерист страстно стремится к намеченной цели, не замечает или не же­лает замечать происходящего вокруг него, сознательно отрицая моральные нормы, подавляя любые сомнения по поводу средств карьерного продвижения.

Процветанию карьеризма на государственной службе способ­ствует отсутствие целенаправленной кадровой политики и адми­нистративно-процессуальных механизмов карьерного продвиже­ния государственных служащих. Необходимо создание таких механизмов, которые позволили бы сочетать стремление государственных служащих к карьерному росту с объективными возможностями, потребностями и интересами государственных органов власти. В этой связи актуальными становятся исследо­вания закономерностей, условий, факторов личностно-профессионального развития государственных служащих и знание спе­цифики карьерных процессов в управленческой среде и четкое правовое закрепление этих механизмов.

Дата добавления: 2014-01-06