Правовой режим зон экологического бедствия

Лечебно-оздоровительные местности и курорты

Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладаю­щая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Лечебно-оздоровительная местность является ООПТ с ограниченным режимом пользования недрами, землей и другими природными ресур­сами и объектами.

Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая при­родными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Терри­тория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной охраны, называется курортный регион.

Как отмечалось в научной литературе, данные категории, с одной сторо­ны, обладают «атрибутами особо охраняемой природной территории, т.е

территорией, организационной структурой, режимом особой охраны, а с другой - особым профилем ее использования, целями и задачами, а также характером функционирования учреждений на этой территории».

Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебно-профилактических целях и могут иметь федеральное, региональное и местное значение. В Волгоградской области, например, решение о при­знании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом областного значения принимает глава администрации Волгоградской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, а местного (районного, городского) значения - глава администрации Волгоградской области по представлению соответствующего органа местного самоуправления.

В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запреща­ется (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечеб­ными свойствами. Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов санитарной или горно-сани­тарной (в случае, если природные лечебные факторы имеют отношения к недрам - минеральные воды, лечебные грязи и т.д.) охраны. В составе такого округа по характеру правовой охраны выделяется до трех зон.

Зоны экологического бедствия являются полной противоположностью ООПТ, поскольку устанавливаются по совершенно иным основаниям и в другом порядке. Объединяет их наличие особого эколого-правового статуса «позитивного» для ООПТ или «негативного» для зон эколо­гического бедствия. В настоящее время площадь экологически неблаго­получных районов составляет 2 миллиона квадратных километров, что равняется 10-15 % всего земельного фонда России. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн. человек, а примерно треть заболеваний их жителей обусловлена экологическими факторами.

Ранее действовавшее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответс­твии со ст.57 Закона об охране окружающей среды, система территорий экологического неблагополучия включает сейчас только зоны экологи­ческого бедствия.

Зоны экологического бедствия - это такие участки территории России, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение при­родного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Существует ряд объективных причин, тормозящих как ранее, так и сейчас процесс объявления отдельных тер­риторий зонами экологического бедствия.

Во-первых, это отсутствие федерального закона о зонах экологичес­кого бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий.

Во-вторых, оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации окружающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и, в первую очередь, Государственная Дума Федерального Собрания РФ не стремятся пре­дусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительны.'

В-третьих, неясны правовые последствия придания территории ста­туса зоны экологического бедствия. Закон РСФСР «Об охране окружа­ющей природной среды» от 19 декабря 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, а закон об этих зонах не принят. Не содержит соответствующих правовых норм и новый Закон об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории не придан статус зоны экологического бедствия. Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагопо­лучных территориях пошла тремя путями.

Во-первых, путем принятия постановлений Правительства Рос­сийской Федерации о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (например, в городе Братске) или уста­новлением перечня первоочередных мероприятий (город Череповец).

Во-вторых, путем разработки специальной экологической програм­мы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов. Под радиационно загрязненным понимается участок территории, пред­ставляющий опасность для здоровья населения и для окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов. В-третьих, наряду с принятием указанных программ, социальная защита прав граждан, пострадавших от экологических катастроф, осу­ществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который распро­страняет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и под­вергшиеся радиационному загрязнению. В рамках этих территорий, попавших под действие закона, выделяется ряд зон с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий. Так, ограничивает­ся или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей природной среды; в административном (а не судебном) порядке назначаются социальные пособия и компенсации пострадав­шим за вред, причиненный катастрофой и т.д.

Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть тер­ритории страны, пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологи­ческого бедствия), однако юридически указанный в законе «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. статус на нее не был распространен. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие Федерального закона о зонах экологического бедствия.

Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связан­ные с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации которых участвует МЧС РФ. Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуаци­ей, подведомственной МЧС РФ, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а, следовательно, различать функции МЧС РФ и функции МПР России, которые отражают совер­шенно разные сферы общественных отношений.

Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природ­ных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществле­ния жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (например, в сфере землепользова­ния). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные измене­ния состояния окружающей среды, т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы. Однако принципиальным раз­личием между ними является характеристика того процесса, который привел к этому результату.

Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситу­ации. Как правило, чрезвычайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникно­вение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедс­твия связано с длительной экологической ситуацией, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.

Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвы­чайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной.ситуации МЧС РФ предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического бедствия этого будет недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйс­твенно-экономической модели с целью: а) прекращения неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды; б) обеспечение условий для реапизации прав проживающего в зоне населения; в) принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды.

Следовательно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.

В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычай­ной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются, преимущественно, административные методы. При ликвидации чрез­вычайной экологической ситуации кроме административных методов применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических проблем, вклю­чая перепрофилирование «экологически грязных» производств.

В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия происходит путем принятия нор­мативного правового акта федерального органа государственной власти с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание осо­бого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуа­ция природного и техногенного характера не производится.

Указанные выше различия привели к тому, что Закон об охране окру­жающей среды окончательно разграничил правовое положение рассмат­риваемых зон. Согласно п.1 ст.57 данного закона, порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычай­ных ситуаций устанавливается Законом о защите населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также иными нормативно-правовыми актами (п. 2).

Дата добавления: 2014-01-06