В Україні

ТЕМА 7. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

1. Конституційно-правові основи територіального устрою України.
2. Конституційний статус Автономної Республіки Крим.
3. Поняття, система та порядок формування органів місцевого самоврядування в Україні.
4. Повноваження і гарантії діяльності місцевого самоврядування в Україні.

1. Конституційно-правові основи територіального устрою України.

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміють не тільки сухопутну її частину, а й водний і повітряний про­стір над ними.

Для належної організації держави й управління її територією важливе значення має форма державного устрою країни. Слід розрізняти поняття «державний устрій» і «територіальний устрій».

Під державним устроєм розуміється політико-територіальна організація держави, характер взаємовідносин держави в цілому та її складових.

Територіальний устрій України — це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни мають поділ своєї території. Терито­ріальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована тери­торія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальному устрою присвячений IX розділ Конституції Укра­їни. Сутність територіального устрою Укра­їни відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

З територіальним устроєм безпосередньо пов'язана форма державного устрою. Форми державних зв'язків бувають різні. Сучасні держави за фор­мою устрою поділяються на унітарні (прості) та федеративні (складні).

Унітарна держава — (унітарний - від лат. unitas - єдність) проста за своїм устроєм держава, у складі якої відсутні самостійні державні утворення і яка має тільки адміністративно-територіальний поділ. Унітарна держава може включати автономії (наприклад, в Україні - Автономна Республіка Крим). Отже це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. її територія становить єдине ціле, а по­діляється вона лише на адміністративно-територіальні одиниці. Уні­тарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як пар­ламент, уряд, верховний суд), функції яких поширюються на всю те­риторію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законо­давства.

У противагу Унітарній державі існує Федеративна держава — (лат. foederatio — об'єднання, союз) — форма державного устрою, за якої вищі територіальні одиниці держави мають певну юридично визначену політичну самостійність, чим відрізняються від звичайних адміністративно-територіальних одиниць унітарної держави. Складові частини федерації - це своєрідні державоподібні утворення, які називають суб’єктами федерації, а територія федерації складається з територій її суб'єктів. Отже це держава, яка створена в результаті і добровільного об'єднання двох або кількох держав чи то внаслідок приєднання до держави території зі збереженням їх певної державної відокремленості, чи то в результаті автономізації територіальних оди­ниць, що дедалі зростає, й набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Адміністративно-територіальний устрій України — це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на адміністративно-територіальні одиниці.

Конституцією України визначено такі основні засади територіального устрою нашої держави:

- єдність та цілісність державної території;

- поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, що означає розподіл компетенції між вищими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, культурних та інших особливостей.

Слід зазначити, що адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль у державі:

- з урахуванням його особливостей побудована система державних органів і місцевого самоврядування;

- він сприяє ефективному управлінню економікою і соціально-культурним будівництвом на певній території та забезпеченню збалансованості соціально-економічного розвитку об­ластей;

- дає змогу враховувати побажання населення в розв’язанні питань територіального поділу та здійснення управління на місцях.

У ст. 133 Конституції України визначено, що систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, 24 області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Розгляд питань, пов’язаних з адміністративно-територіальним устроєм в Україні, віднесено до компетенції Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування і визначається Конституцією України та Законом України «Про адміністративно-територіальний устрій України».

1. Конституційний статус Автономної Республіки Крим.

Відповідно до ст. 133 Конституції України, до складу України, поряд із областями, містами Києвом та Севастополем, входить Автономна Республіка Крим, яка має особливий конституційно-правовий статус.

Правовий статус Автономної Республіки Крим визначається норма­тивно-правовими актами: Конституцією України, законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим та іншими актами.

Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим складають наступні основні елементи: 1) повноваження (сукупність прав та обов'язків); 2) предмети відання (сфери суспільних відносин, у яких Автономна Республіка Крим має право здійснювати нормативно-правове регулювання); 3) функції Автономної Республіки Крим (осно­вні напрямки діяльності); 4) принципи, на яких грунтується правовий статус (основоположні правові ідеї, які відображені в Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим); 5) гарантії Ав­тономної Республіки Крим (умови забезпечення здійснення повнова­жень Автономної Республіки Крим).

Розглядаючи правовий статус Автономної Республіки Крим у скла­ді України, попередньо слід коротко визначитися зі змістом і з право­вою природою автономії взагалі.

Різні види автономії існують у складі більш ніж двадцяти унітарних держав. Окрім України адміністративні автономні утворення входять до складу таких унітарних держав, як Велика Британія, яка має у сво­єму складі автономії: Північну Ірландію, острів Мен та низку інших малих островів; Габон — автономний район Гамба; Данія — Фарерські острови, Гренландію; Іспанія — Країну Басків, Каталонію, Андалусію, Галісію та ін.; Італія — Сицилію, Сардинію, Долину Аости та інші адміністративні області; Фінляндія — Алонські острови; Франція — острів Корсика та ін.

Однак із прийняттям Конституції України 1996 року така ситуація кардинально змінюється. Спочатку Основний Закон України (ст. 136), а потім і Конституція Автономної Республіки Крим (п. З ст. 1)та по­точне законодавство України визнали Верховну Раду Автономної Республіки Крим вже не органом державної влади, а лише «представ­ницьким органом», причому без законодавчої функції. Стаття 1 (п. 3) Конституції Автономної Республіки Крим закріплює за Верховною Радою Автономної Республіки Крим представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах її компетенції. Рада мі­ністрів Автономної Республіки Крим конституюється як «уряд», але також не визнається органом державної влади.

У Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада та Рада міністрів автономії визначаються лише як «органи влади» без конкре­тизації її юридичної природи як «державної».

Про достатньо високий правовий статус Автономної Республіки Крим, за яким вона суттєво відрізняється від областей в Україні, свід­чать її основні повноваження, які закріплено в главі 5 Конституції Автономної Республіки Крим. Особливо показовими є її повноважен­ня в політико-правовій та в соціально-економічній, зокрема в бюджет­ній сферах, які Конституція закріплює досить детально.

Автономна республіка — це форма політичної організації населен­ня, яке проживає на території автономії (а не лише етнічних чи релі­гійних суспільних груп). Крім того, світова практика державного бу­дівництва, і український досвід зокрема, свідчать, що проголошення автономії певної адміністративно-територіальної одиниці може бути зумовлено історичними, економічними, політичними, культурними, моральними, власне територіальними та іншими факторами.

Розглядаючи правовий статус Автономної Республіки Крим, важ­ливо визначитися, до якого виду автономії слід віднести цю республі­ку як автономне утворення, а також з'ясувати, які конкретні політичні, економічні, національні, історичні, культурні та інші чинники переду­вали її утворенню у складі України й зумовили особливості її сьогод­нішнього правового статусу.

Згідно зі ст. 2 Основного Закону, суверенітет України поширюєть­ся на всю її територію і Україна є унітарною державою. Стаття 133 Конституції України закріплює, що Автономна Республіка Крим, разом із адміністративно-територіальними одиницями, є складовою частиною адміністративно-територіального устрою України. Водночас Консти­туція України містить навіть не окрему статтю, а цілий розділ, який має назву «Автономна Республіка Крим», і закріплює основи її право­вого статусу в складі України. Аналіз положень цього розділу свідчить, що Автономна Республіка Крим має певні ознаки державності, а саме: в назві цього автономного утворення є слово «Республіка»; вона має свою Конституцію; вона має свій особливий представницький орган — Верховну Раду Автономної Республіки Крим, у якої є право приймати Конституцію та інші нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим; вона також має свій уряд — Раду міністрів, який також видає нормативно-правові акти; має свою територію, свої прапор, герб, гімн, столицю, державну мову.

Однак названі ознаки державності суттєво обмежуються іншими нормами Розділу X Конституції України: Конституція Автономної Республіки Крим повинна бути затверджена не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України; нормативно-правові акти владних органів Автономної Республіки Крим прийма­ються відповідно до Конституції України, законів України, актів Пре­зидента і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

1. Поняття, система та порядок формування органів місцевого самоврядування в Україні.

Прийняттям Конституції України 1996 року в політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мірою вони зумовле­ні і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, за визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3), є правом і реальною здатністю ор­ганів місцевого самоврядування регламентувати значну частину пуб­лічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відпо­відальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією, це право здійснюється як виборними та виконавчими органа­ми, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом викори­стання різних форм прямої демократії.

Відповідно до Конституції України, місцеве самоврядування є пра­вом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і за­конів України. Це положення ч. 1 ст. 140 Конституції України корелюється з її ст. 7, яка встановлює, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 трав­ня 1997 р. дає таке визначення: «Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або ні відповідаль­ність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Таке визначення є більш деталізованим порівняно з поняттям, поданим у Конституції України.

Водночас найбільш суттєві положення Конституції України вико­нані в аспекті державницької теорії місцевого самоврядування. У них чітко наголошується на тому, що місцеве самоврядування базується передусім на владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — на законі. Так, згідно зі ст. 5 Конституції Укра­їни, «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого само­врядування». Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України, «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані ді­яти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаче­ні Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозво­лено лише те, що передбачено законом».

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність органів та різноманітних організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини вирішують питання місцевого значення, здійснюють завдання та функції місцевого само­врядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: а) територіальну грома­ду; б) сільську, селищну, міську ради; в) сільського, селищного, місь­кого голову; г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; д) район­ні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада — основний суб'єкт місцевого самовря­дування. До неї входять жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є тери­торіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жи­телі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є само­стійними адміністративно-територіальними одиницями, або добро­вільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністра­тивний центр (ч. 1 ст. 1). Слід наголосити на тому, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну гро­маду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 Закону).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищ­ні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голо­сування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить про те, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носі­ями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорга­нізації територіальних громад

Органи місцевого самоврядування обираються жителями відповідних територій на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. У такому самому порядку обираються сільські, селищні та міські голови, які очолюють виконавчі органи відповідних рад. Голови районних та обласних рад також очолюють виконавчі апарати цих рад, але обираються вже не населенням, а відповідними радами.

1. Повноваження і гарантії діяльності місцевого самоврядування в Україні.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядуван­ня є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, і контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування в межах визначених законом повноважень приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Якщо органи місцевого самоврядування вважають, що їх законні права порушуються державними органами, посадовими особами чи іншими суб’єктами, то вони можуть їх захищати в судовому порядку.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень із питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом проведення місцевого референ­думу. Рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'яз­ковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішен­нями рад, їх виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядуван ня.

Реалізація місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та пра­вові умови і засоби повної і ефективної реалізації територіальними громадами, органами місцевого самоврядування завдань та функцій місцевого самоврядування. Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування отримали закріплення в Конституції України та За­коні «Про місцеве самоврядування в Україні».

Чинне законодавство України приділяє суттєву увагу гарантіям організаційної самостійності місцевого самоврядування. До організа­ційних гарантій належить: а) положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого само­врядування є самостійним видом публічної служби (ст. 38); б) відне­сення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення їх посадових осіб до повноважень місцевого самовряду­вання; в) встановлена Законом «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їх посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом; г) закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних громад на місцеве само­врядування за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану; ґ) встановлене Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 1 ст. 73) положення, що акти ради, сільського, селищного, міського голо­ви, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, се­лищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, які постійно або тимчасово проживають на від­повідній території. Принципове значення має положення ст. 7 Консти­туції України, що місцеве самоврядування не тільки визнається, а й гарантується державою.

Фінансово-економічні гарантії самостійності місцевого само­врядування полягають у: а) встановленні Конституцією України (ст. 142) матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування; положен­ні Конституції України щодо захисту законом права комунальної влас­ності на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів (ст. 13); б) закріпленні обов'язків держави фінансувати здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції України).

Дата добавления: 2014-01-06