Вопрос 3. Функциональная и организационная структура органов внутренних дел

Как уже говорилось ранее, любая социальная система должна иметь свою целевую функцию (цель[13]), т.е. то, ради чего она существует и функционирует. В процессе функционирования система реализует ряд задач, направленных на достижение параметров, определенных целевой функцией. При этом необходимо иметь ввиду, что у разных социальных систем цели существования также различны. Целевые функции отдельных систем могут быть полностью реализованы только теоретически, а следовательно, в различные моменты времени под воздействием внешней среды задачи, возникающие перед системой, будут изменяться. В случае стопроцентной реализации системой своей целевой функции, она перестает существовать, поскольку надобность в ней отпадает.

Так, к примеру, в общих чертах целевую функцию системы органов внутренних дел можно охарактеризовать как полное и безвозвратное искоренение правонарушительства, преступлений и причин, их порождающих, в обществе. Очевидно, что подобное состояние в обществе, по крайней мере в ближайшее время, недостижимо и обуславливается многими субъективными и, наверное, объективными факторами. Поэтому, пока человечество не достигнет соответствующего уровня развития (имеется ввиду не только технического, но и правового), в государствах будут существовать системы, подобные органам внутренних дел.

В качестве другого примера можно привести создание оперативного штаба в органе внутренних дел для раскрытия сложного преступления. В этом случае создаваемый штаб представляет собой социальную систему, имеющую своей целью раскрытие преступления. Как только целевая функция этой системы будет реализована оперативный штаб будет расформирован.

В этой связи необходимо напомнить, что решение задач, направленных на реализацию целевой функции, достигается посредством выполнения определенных работ – функций, которые закрепляются за соответствующими структурными элементами системы. Поэтому в процессе проектирования органа путем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначается, формируется его организационная структура.

Все функции, осуществляемые системой органов внутренних дел (как социальной системой) по направлениям решаемых задач, можно разделить на три вида: основные, обеспечивающие (ресурсные) и штабные (управленческие) [14].

Каждое из направлений классифицируется по содержанию. Так, основные функции подразделяются на предупредительно–профилактические, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и безопасности, обеспечение сохранности государственного, муниципального, личного имущества и частной собственности и т.д.; обеспечивающие подразделяются на функции кадрового, финансового, технического, материально-хозяйственного, информационного обеспечения и др.; штабные – на функции учета, анализа, прогнозирования, планирования, организации, мотивации, регулирования и контроля[15].

Основные функции реализуются отраслевыми структурными подразделениями органов внутренних дел. Однако следует иметь в виду, что степень и формы реализации названных функций во многом определяются уровнем управления, на котором находятся соответствующие структурные подразделения. Так, если в ГРОВД непосредственная охрана общественного порядка и борьба с преступностью занимают основной объем работы, то уже на уровне УВД краев и областей эти функции находят свое выражение преимущественно в общем руководстве данной работой, контроля и координации деятельности соответствующих структурных подразделений и подчиненных органов. Непосредственное же решение задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью на этом уровне занимает значительно меньший по сравнению с ГРОВД объем работы[16].

Совершенно очевиден тот факт, что для реализации основных функций в органах внутренних дел необходимо создание определенных условий и предпосылок, которые немыслимы без решения вопросов кадрового, материального, технического, финансового и других видов обеспечения. Поэтому, наряду с подразделениями, реализующими основные функции, в органах внутренних дел созданы подразделения, осуществляющие и обеспечивающие функции, к числу которых относятся: кадровая, финансово-плановая, материально-технического и медицинского обеспечения, технического обслуживания, делопроизводства и т.п.

В связи с усложнением социальных систем и процесса управления ими, в органах внутренних дел созданы подразделения, на которые возложено осуществление собственно управленческих (штабные) функций. В качестве таковых выступают организационно-инспекторские (штабные) аппараты. Их деятельность более подробно будет рассмотрена ниже.

Таким образом, функциональная структура системы органов внутренних дел строится в соответствии с осуществляемыми ею функциями (основные, обеспечивающие, штабные), распределение объемов которых между структурными подразделениями обуславливается объективными (особенности ситуации в которой подразделение реализует свои функции – территориально-пространственные характеристики, численность населения, уровень преступности и т.д.) и зачастую субъективными (уровень профессионализма, знаний, умений и т.д. сотрудников) факторами.

В этой связи, эффективность деятельности органов внутренних дел по реализации функций в значительной мере достигается формированием четкого организационного построения системы, созданием рациональных организационных структур управления.

Суть управленческой категории "организационная структура управления" легче понять, если начать с уяснения более простых понятий - "структура" и "организационная структура".

В научной литературе структура определяется как "строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами"[17]. Более кратко - структура есть совокупность взаимосвязанных элементов.

Например, орган внутренних дел как сложная социальная система представляет собой определенным образом организованный коллектив работников, выполняющих возложенные на него функции и располагающий для этого соответствующей компетенцией и возможностями. Иными словами, орган внутренних дел есть сложное соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов, образующих своеобразные элементы его структуры.

Эффективность функционирования каждого органа внутренних дел зависит от согласованности действий его подсистемы, соблюдения ими общих принципов и требований. Связующим и координирующим звеном системы выступает ее организационная подсистема. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность системы. Структура данной подсистемы и понимается как организационная структура.

Элементами организационной структуры выступают должности и связи между ними. Под должностями понимаются совокупность прав и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации работников.

Связи организационной структуры (организационные связи), можно подразделить на три основных вида: а) предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств, например, связь между программистом и инженером ЭВМ, возникающая при отладке программы; б) функциональные, т.е. взаимосвязи между работниками при выполнении ими совместной работы, например, между следователем и оперуполномоченным, включенными в следственно-оперативную группу для расследования конкретного преступления; в) административные (субординационные), обуславливаемые субординацией работников, т.е. связи руководства и подчинения.

Субординационные связи, в свою очередь, в зависимости от их содержания можно подразделить на два вида: линейные, когда субъект управления располагает правом властного распорядительства, и административно-функциональные, когда субъект управления наделен лишь правами методического руководства.

Таким образом, в самом общем виде организационную структуру социальной системы можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей.

В любой организационной структуре можно выделить простейшие образования - организационные ячейки. Каждая из них включает в себя руководителя и непосредственно ему подчиненных работников.

Кроме понятия "организационная ячейка" в теории социального управления часто используют и другие, характеризующие более сложные образования в оргструктурах - звенья и ступени (уровни) управления.

Понятие "звено управления" отражает прежде всего качественную сторону организационной структуры, подразумевая, например, однотипные должности, одноуровневые подразделения, органы.

Так, в системе МВД России можно выделить звено начальников горрайорганов внутренних дел или звено руководителей отраслевых служб аппаратов МВД, УВД. Как звенья управления допустимо рассматривать ГРОВД в целом, областные УВД и т.д.

Понятие "ступень (уровень) управления" отражает иерархичность структурного построения систем и характеризует место в ней того или иного органа, должностного лица. Например, ступени управления в службе уголовного розыска горрайоргана внутренних дел следующие: начальник органа (1 ступень); заместитель начальника по оперативной работе (II ступень); начальник отделения УР (III ступень); старший группы (IV ступень); оперуполномоченные (V ступень).

Организационная структура любой социальной системы, как правило, определяется и официально утверждается соответствующими нормативными актами. Такие организационные структуры называются формальными в отличие от неформальных организационных структур, возникающих на основе личных взаимоотношений работников.

Формальная организационная структура представляет собой сложное образование, включающее различные компоненты, различающиеся как по назначению, так и по способу создания и формализации.

К числу основных компонентов указанной структуры можно отнести:

- совокупность должностей, служб, подразделений, нормативно закрепленных в штатном расписании. Оно является единственным основанием для комплектования органа внутренних дел личным составом;

- совокупность различного ряда комиссий, коллегий, предназначенных для коллективной разработки управленческих решений, а также комиссий по законности, аттестационные, экспертные и т.д.

Такие комиссии создаются в установленном порядке, а их состав определяется нормативными актами руководителей органов и подразделений. Члены этих комиссий одновременно замещают должности в соответствии со штатным расписанием и должности в составе той или иной комиссии;

- общественные организации, например, профсоюзная. Формирование руководящих органов этих организаций осуществляется в соответствии с их уставами.

Понятие "организационная структура" не тождественно понятию "организационная структура управления", под которой подразумевается совокупность должностей, связанных административными субординационными отношениями. Иными словами, в организационной структуре управления в качестве связей ее элементов выступают только связи субординации, т.е. подчинения.

Любая система является одновременно управляемой и самоуправляемой. Поэтому в структуре управленческих воздействий на нее условно можно выделить два их вида:

а) внешние, т.е. оказываемые субъектами управления, не входящими в структуру данной организации (для горрайорганов, например, такими совокупными субъектами управления являются аппараты МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также органы государственной власти и местного самоуправления);

б) внутренние, т.е. осуществляемые субъектами управления, входящими в ее структуру.

Поскольку организационная структура управления имеет внешний и внутренний аспекты, то она не совпадает с организационной структурой, являющейся атрибутом данной социальной системы и не выходящей за ее рамки. Если же рассматривать только внутренний аспект организационной структуры управления, то можно сказать, что организационная структура управления является составной частью организационной структуры системы[18].

Необходимо отметить, что решение вопросов об организации структуры органов внутренних дел должно опираться на соблюдение таких требований как простота и экономичность.

Названные требования обусловлены тем, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов внутренних дел, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в органах внутренних дел создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо функции будет заведомо выше по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Так, к примеру, создание подразделений по борьбе с организованной преступностью призвано повысить эффективность деятельности органов внутренних дел в этом направлении по сравнению с тем периодом, когда она осуществлялась сотрудниками различных служб и подразделений.

Подводя итог, хотелось бы отметить очевидную сложность и неоднозначность проблемы совершенствования структуры любого органа (подразделения). Налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, структура органа внутренних дел должна быть, по возможности, достаточно простой и экономичной; с другой стороны, развитие общества предъявляет к органам внутренних дел все новые и возрастающие требования, что зачастую вызывает необходимость создания новых структурных подразделений. Однако, при создании организационной структуры или ее перестройке недопустимо отдавать предпочтение какой-либо из этих тенденций в ущерб другой. Проблема организационной структуры должна решаться не на субъективной, а на строго научной основе, которая предполагает одновременное исключение как организационного консерватизма, так и постоянного стремления к необоснованным организационным перестройкам[19].

Дата добавления: 2014-01-07