Юридична відповідальність за порушення вимог правових норм в сфері безпеки цивільної авіації

Значної шкоди авіації завдають правопорушення, що виражається не лише в матеріальних збитках, а й в загибелі людей, інших тяжких наслідках, зрештою, в підриві довіри до авіації з боку населення.

За правопорушення проти безпеки цивільної авіації, залежно від ступеня їх суспільної небезпечності (шкідливості), можуть наставати різні види юридичної відповідальності: цивільна, господарська, дисциплінарна, кримінальна, адміністративна. Як правило, за одне правопорушення може застосовуватись відразу декілька видів юридичної відповідальності (виняток становлять кримінальна та адміністративна відповідальність, які разом за одне й те ж правопорушення не застосовуються).

Питання кримінальної відповідальності за правопорушення в галузі безпеки руху та експлуатації повітряного транспорту в вітчизняній юридичній науці досліджене недостатньо. Невелика за обсягом, хоч і досить змістовна праця В.Г. Старкова[287], базується на законодавстві колишнього СРСР і застаріла на 20 років. Перелік сучасних наукових досліджень обмежується науково-практичними коментарями до КК України.

Питання адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі повітряного транспорту в вітчизняній юридичній науці глибоко не досліджувалось. Особливо це стосується питань об’єкту таких правопорушень, відмежування адміністративних правопорушень від злочинів в цій сфері, санкцій, провадження тощо. На сьогоднішній день у вітчизняній науці відсутні комплексні наукові дослідження проблем адміністративної відповідальності за правопорушення, що посягають на безпеку цивільної авіації, а велика кількість наукових статей торкаються цього питання лише опосередковано, в контексті інших проблем. Нечисленні дослідження, які проводились раніше, на сьогоднішній день застаріли і не відповідають сучасному рівню розвитку суспільних відносин. Так, у 1967 році вийшла друком монографія О.П. Альохіна[288]. Певною мірою заповнює „вакуум”, що утворився в цій частині адміністративно-правової науки, дисертація А.В. Мілашевича[289], а також невеликі за обсягом публікації С.Т. Гончарука[290], Л.Г. Шостак[291], О.В. Цибулі[292], надруковані в 2003 році.

Відповідальність за злочини в галузі безпеки руху та експлуатації повітряного транспорту передбачена статтями 276-282 ККУ[293].

Відповідальність за адміністративні правопорушення в галузі повітряного транспорту фактично передбачена статтями 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133, що входять до глави 10 КУпАП[294].

Для уникнення непорозумінь відразу треба вказати, що українське деліктне законодавство не містить ні поняття „правопорушення, що посягає на безпеку цивільної авіації”, ні „правопорушення в галузі повітряному транспорті”, тому що не відділяє їх від правопорушень в галузі транспорту взагалі. Це, на нашу думку, є суттєвим недоліком: недостатня структурованість деліктного законодавства, зокрема ККУ, КУпАП, утруднює користування ним для осіб, що не мають юридичної освіти. Для вирішення цієї проблеми вважаємо доцільним в ККУ та новому Кодексі України про адміністративні проступки виділити окрему частину (параграф), присвячену правопорушенням на повітряному транспорті.

Постає справедливе питання, як має такий параграф називатись? В деліктному законодавстві панує підхід, згідно якого розділи (глави) Особливої частини виділяють за основним родовим об’єктом посягання. На повітряному транспорті може вчинятись величезна кількість видів злочинів та адміністративних правопорушень, але далеко не всі з них спрямовані проти його нормального функціонування, і ще менше мають основним (а не додатковим) об’єктом посягання безпеку цивільної авіації, як адміністративні правопорушення, за які передбачена відповідальність статтями 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133 КУпАП[295] та злочини, передбачені статтями 276-282 ККУ[296]. Найбільш точною і змістовною видається назва „Злочини / адміністративні проступки, що посягають на безпеку цивільної авіації”. На користь такої назви говорить і широке використання терміну „безпека цивільної авіації” в повітряному законодавстві України (втім, визначення цього терміну законодавство, нажаль, не містить). В науці кримінального права перший крок уже зроблено прибічниками теорії гіперсистем права – категорія „безпека” розглядається як „провідний чинник родового об’єкта”, у зв’язку з чим В.М. Попович та В.С. Цимбалюк пропонують класифікацію злочинів, залежно від того, проти чиєї безпеки вони спрямовані[297].

Родовим об’єктом посягання злочинів та адміністративних правопорушень в галузі транспорті, передбачених розділом 11 ККУ та главою 10 КУпАП, на нашу думку, треба вважати нормальне та безпечне функціонування транспортної системи України. Нерідко його визначають як громадський порядок на транспорті[298] []. Так само, родовим об’єктом злочинів та адміністративних правопорушень на повітряному транспорті треба вважати нормальну і безпечну діяльність авіації і авіаційних об'єктів, тобто безпеку авіації. Адже саме на безпеку авіації або її складові (безпеку польотів, пожежну безпеку), виходячи з аналізу змісту статей 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133 КУпАП[299], посягають адміністративні правопорушення на повітряному транспорті. Те саме можна сказати і про злочини, передбачені статтями 276-282 ККУ[300]. Така точку зору автора не йде врозріз з традиційним підходом до об’єкту правопорушення. Так, автори Науково-практичного коментаря КУпАП (зокрема А.В. Мілашевич і П.Н. Бєлий) прямо називають об’єктом посягання вищевказаних правопорушень: для ст. 111 – суспільні відносини, пов’язані з нормальними і безпечними польотами повітряних суден[301]; для ст. 112 – порядок і безпеку польотів[302]; для ст. 113 – безпеку міжнародних польотів[303]; для ст. 120 – пожежну безпеку (а значить логічно пожежну безпеку авіації для ч. 2 ст. 120)[304]; для ст. 133 – безпека руху і експлуатації відповідного транспорту (повітряного транспорту для ч. 3 ст. 133)[305]; для ст. 137 – суспільні відносини, пов’язані з схоронністю вантажів на повітряному транспорті[306] (тлумачення останніх як складових безпеки авіації на нашу думку є хоча і дискусійним, але не позбавленим логіки: по-перше, КУпАП[307] не відносить склад ст. 137 до правопорушень проти власності чи чогось іншого, значить законодавець вважає основним об’єктом посягання саме транспортні відносини; по друге, ми пропонуємо широке тлумачення безпеки авіації як стану нормального і безпечного функціонування повітряного транспорту і всіх його складових, а це передбачає і схоронність вантажів, пломб, запірних пристроїв контейнерів, упаковки, огорож тощо). Тобто всюди мова йде про окремі складові безпеки авіації, коли ми маємо випадки з безпосереднім об’єктом посягання. Видається логічним визнати, що те, що посягає на частину (безпеку польотів, пожежну безпеку авіації тощо), тим самим посягає і на ціле (безпеку авіації). Тому ми пропонуємо систематизувати і уніфікувати підхід до визначення об’єкту правопорушень, що посягають на безпеку авіації, визнавши останню в якості родового об’єкту таких посягань.

Важливо розрізняти основний об’єкт цих посягань, що має значення для кваліфікації діяння, і можливі додаткові об’єкти. Основним об’єктом вказаних злочинів та адміністративних правопорушень є нормальна та безпечна діяльність авіації і авіаційних об'єктів, тобто безпека цивільної авіації в широкому значенні, що охоплює безпеку польотів, авіаційну та екологічну безпеку авіації. Фактично закріплений в ККУ об’єкт посягання „безпека руху та експлуатації” повітряного транспорту[308] повністю відповідає за змістом поняттю „безпека цивільної авіації”, однак, з міркувань лаконічності та уніфікованості термінології перевагу слід надати останній. Терміном „авіаційна безпека” в його законодавчо закріпленому значенні „комплекс заходів, а також людські та матеріальні ресурси, призначені для захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання в її діяльність”, взагалі не можна позначати об’єкт правопорушення. Навіть якщо прийняти визначення авіаційної безпеки як захищеності авіації від актів незаконного втручання та адміністративних правопорушень, використання такого терміну буде недоцільним і лише утруднить кваліфікацію правопорушень. Авіаційна безпека як об’єкт правопорушення означатиме, що правопорушення посягає на захищеність від правопорушень.

Додатковим об’єктом даних злочинів та адміністративних правопорушень, можуть бути право власності, громадський порядок, здоров’я, довкілля, пожежна безпека тощо. Помилки при визначенні основного і додаткового об’єкту посягання матимуть наслідком неправильну кваліфікацію цих діянь.

Ще однією проблемою є розмежування адміністративних правопорушень і злочинів на авіаційному транспорті. На перший погляд вони досить чітко розмежовані в ККУ[309]. Основним критерієм, який дозволяє відмежувати злочини від адміністративних правопорушень на повітряному транспорті є наявність чи відсутність тяжких наслідків (людських жертв, спричинення середньої тяжкості або тяжких тілесних ушкоджень потерпілому, заподіяння великої матеріальної шкоди внаслідок загибелі вантажу, пошкодження рухомого складу або суден до непридатності їх подальшої експлуатації, значну шкоду навколишньому природному середовищу тощо). Так, злочином є ті ж самі правопорушення, що передбачені в КУпАП[310], але з матеріальним складом (якщо діянням спричинені тяжкі наслідки або виникла загроза настання таких наслідків).

Проблема полягає в тому, що кримінальний закон не визначає поняття „тяжкі наслідки” для цілей цих статей. Виходячи з аналізу змісту статей 276-282 ККУ[311] тяжкими наслідками треба вважати загибель людей чи її загрозу, середньої тяжкості тілесні ушкодження, велику матеріальну шкоду тощо. Але їх чіткого вичерпного переліку закон не дає. М.В. Косюта та В.А. Мисливий підкреслюють, що небезпека настання інших, ніж загибель людей, тяжких наслідків є оціночним поняттям, визначення якого залежить від фактичних обставин справи[312]. Так, судова практика визнає тяжкими наслідками також спричинення середньої тяжкості або тяжких тілесних ушкоджень потерпілому, внаслідок загибель вантажу, що заподіяла велику матеріальну шкоду, пошкодження рухомого складу або суден, внаслідок чого вони стали непридатні до подальшої експлуатації, значну шкоду навколишньому природному середовищу тощо[313].

Так само неясно, що в статтях 276, 277, 282 ККУ розуміється під великою матеріальною шкодою[314]. ККУ в різних статтях вирішує це питання по різному, але жодна з них (в тому числі і примітки 2, 3, 4 до ст. 185) не стосується статей 276, 277, 282 ККУ[315]. В.О. Навроцький, для усунення цієї прогалини, фактично пропонує поширювати на вказані статті положення примітки 3 до ст. 185 ККУ, допускаючи таку ж аналогію закону, яку сам через один абзац цілком правильно піддає критиці[316].

Також ККУ не роз’яснює, як треба розуміти вираз „створило небезпеку” (в ч. 1 ст. 276, ч. 1 ст. 277, ч. 1 ст. 279, ч. 1 ст. 281), „створило загрозу” (в ч. 1 ст. 282), „могло спричинити аварію” (в ч. 1 ст. 277)[317]. Слід погодитись з думкою вчених[318], що вислів „створило небезпеку” треба розуміти як створення реальної небезпеки, оскільки гіпотетично небезпеку для життя людей або настання інших тяжких наслідків становлять практично будь-які порушення правил безпеки польотів, оскільки можуть спричинити авіаційну катастрофу. В.О. Навроцький говорить про „високий ступінь ймовірності заподіяння реальної шкоди”[319]. М.В. Косюта та В.А. Мисливий висловлюються ще ясніше: вони говорять про створення небезпеки як про створення „такої обстановки, за якої настання відповідних наслідків було б неминучим, але не сталося внаслідок втручання інших осіб або обставин”[320]. Останньому формулюванню, на наш погляд, слід надати перевагу, як більш чіткому і точному. Те саме, на погляд автора, стосується і аналогічних за змістом висловів „створило загрозу” та „могло спричинити аварію”. Отже проблема залишається – адже ні думка юристів, ані судовий прецедент не є в Україні джерелом права. Дане питання потребує офіційного тлумачення Конституційного Суду, або роз’яснення Пленуму Верховного Суду України, хоча крапку в цьому питанні має поставити не суд, а законодавець. Не можна забувати, що подібна невизначеність законодавства створює неоднозначність розуміння і застосування правової норми судами та іншими державними органами, що відкриває можливості для різних зловживань і підриває авторитет закону в цілому. На нашу думку необхідно внести зміни до законодавства: або записати в ч. 1 ст. 281 ККУ[321] „створило реальну небезпеку”, або виключити ч. 1-3, 5 ст. 111 КУпАП[322], встановивши за ці діяння виключно кримінальну відповідальність.

Отже, нагальною є потреба в роз’ясненні цих питань на законодавчому (шляхом внесення змін і доповнень до ККУ та КУпАП) чи, принаймні, на рівні Пленуму Верховного Суду України (шляхом прийняття постанови Пленуму, що роз’яснювала б ці питання).

Ускладнює проблему розмежування злочинів і адміністративних правопорушень на повітряному транспорті Монреальська конвенція про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації. З аналізу змісту ст. 1 цієї конвенції[323], вірніше її російського тексту, який відповідно до ч.2 ст. 16 конвенції є автентичним, випливає, що злочинами (тобто діяннями, що тягнуть кримінальну відповідальність) є фактично всі навмисні діяння, що в тій чи іншій формі загрожують безпеці цивільної авіації, як на борту повітряного судна під час міжнародного (а в окремих випадках і на внутрішніх авіалініях) польоту, так і в аеропорту. Отже, віднесення КУпАП такого складу як ч. 3 ст. 111, в випадках, передбачених ст. 4 цієї конвенції[324], до адміністративних проступків суперечить змісту вищенаведеної конвенції.

Вищезгадана конвенція вживає вислів „если такой акт угрожает или может угрожать безопасности”[325], не уточнюючи, чи мається на увазі реальна, чи гіпотетична загроза. Також в конвенції не уточнюється, що саме розуміти під такою загрозою безпеці повітряного судна та аеропорту.

Треба зазначити, що користуючись вказаною конвенцією легко припуститись помилки, якщо не брати до уваги її автентичний російський текст. В англійському тексті ст. 1 конвенції написано: „Any person commits an offence (виділено автором) if he unlawfully and intentionally…”[326]. Справа в тому, що термін „offence” перекладається на російську мову не тільки як „преступление” (як написано в російському тексті), але й як „правонарушение”[327], причому другий варіант (навіть з юридичної, а не тільки лексичної точки зору) буде більш точний. Таким чином для англомовних країн англійський текст конвенції буде означати будь-яке правопорушення, а не тільки кримінальне. І якщо перекладати конвенцію на українську мову з англійської, можна розуміти термін „offence” і так. Якщо ж перекладати з російського тексту слово „преступление”, доведеться перекласти його як „злочин”. Але оскільки обидва тексти в самій конвенції (ч.2 ст. 16) визначені як автентичні[328], доводиться тлумачити цей термін саме як злочин. Тому постає питання приведення національного законодавства у відповідність з міжнародним. Зрозуміло, Верховна Рада УРСР, приймаючи в 1984 році чинний і нині Кодекс УРСР про адміністративні правопорушення[329], не могла врахувати положень Протоколу від 24 лютого 1988 року[330], що доповнив конвенцію пунктом 1 bis, але Верховна Рада України може усунути це суттєве, на наш погляд, протиріччя. На наш погляд необхідно обмежити дію ч. 3 ст. 111 КУпАП лише необережними діяннями, встановивши за навмисне пошкодження аеродромного устаткування, аеродромних знаків, повітряних суден та їх устаткування виключно кримінальну відповідальність.

Не зовсім зрозуміло також, які саме діяння підпадають під дію ст. 113 КУпАП – поняття „правила міжнародних польотів” ні в самому КУпАП, ні в науково-практичному коментарі до нього[331] не роз’яснюється, тобто не зрозуміло, в якому випадку порушення правил міжнародних польотів тягне за собою адміністративну відповідальність. Сам термін „правила міжнародних польотів” був досить вживаним в радянському законодавстві та юридичній літературі. Так, М.К. Мурзін цілком правильно, на нашу думку, відносив до них усі документи, що регламентують виконання міжнародних польотів, зокрема Повітряний кодекс СРСР, окремі закони, підзаконні акти і, навіть, міжнародні договори (Чикагську конвенцію, двосторонні угоди, спеціальні дозволи на разові польоти)[332]. В той же час М.К. Мурзін визнавав, що не завжди можливо визначити, які норми належать до правил міжнародних польотів, а які ні. Для подоланння цих труднощів він рекомендував виробити визначення поняття „правила польотів”, пропонуючи визначати останні як сукупність правових норм, що регулюють організацію, виконання і забезпечення польотів[333]. Однак, запропоноване ним визначення так і не отримало закріплення в законодавстві. Приєднуючись до вказаної пропозиції М.К. Мурзіна, ми вважаємо за необхідне окремо визначити в КУпАП або ПКУ поняття „правила міжнародних польотів”. Існує і певна колізія національного і міжнародного права в питанні кваліфікації порушень правил міжнародних польотів. Незважаючи на те, що міжнародні конвенції відносять навмисні порушення правил міжнародних польотів, що створили або могли створити загрозу безпеці авіації, до злочинів, ККУ такого складу злочину не містить. Тому цілком актуальним до цього часу залишається зауваження М.К. Мурзіна, що законодавець ні в кримінальному, ні в адміністративному законодавстві не встановив критерії, за допомогою яких в випадку порушенння правил міжнародних польотів можна відмежувати адміністративне правопорушення від злочину[334]. Однак, на нашу думку, не можна погодитись з пропозицією М.К. Мурзіна скасувати адміністративну відповідальність за порушення правил міжнародних польотів, встановивши виключно кримінальну[335]. Очевидно, що критерієм розмежування тут, як і всюди по відношенню до правопорушень в сфері безпеки цивільної авіації, має бути наявність тяжких наслідків.

КУпАП (ч. 1 ст. 111) встановлює адміністративну відповідальність за влаштування в районі аеродрому об’єктів, які сприяють масовому скупченню птахів[336]. Нажаль, закон не роз’яснює, які саме це об’єкти, і не розкриває зміст вислову: „птахів, небезпечних для польотів повітряних суден”[337]. Логічно припустити, що для авіації небезпечні всі літаючі птахи, оскільки найдрібніші з них можуть вивести з ладу двигуни літака. Фактично, закон залишає це питання на розгляд органів і посадових осіб, уповноважених розглядати ці справи. Викликає подив і санкція цієї статті: штраф від 3 до 5 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян для громадян і від 4 до 7 – для посадових осіб. Таке покарання, на наш погляд, неадекватне ступеню суспільної небезпечності даного діяння, яке за своїми можливими наслідками наближається до злочину, оскільки може спричинити авіаційну катастрофу, людські жертви і величезні збитки. Цікаво, що ч. 1 ст. 281 ККУ передбачає кримінальну відповідальність за порушення правил повітряних польотів, „якщо це створило небезпеку для життя людей або настання інших тяжких наслідків”[338]. Але ж, не кажучи вже про відсутність у даній статті визначення терміну „тяжкі наслідки”, закон не роз’яснює, як треба розуміти вираз „створило небезпеку”. На нашу думку необхідно взагалі внести зміни до законодавства: або записати в ККУ „створило реальну небезпеку”, або виключити ч. 1-3, 5 ст. 111 КУпАП, встановивши за ці діяння виключно кримінальну відповідальність (що більше відповідатиме змісту Монреальської конвенції 1971 року[339]).

Адміністративні правопорушення, хоча не є найнебезпечнішими, але вони скоюються частіше, ніж злочини, і вже тому заслуговують на деяку увагу з боку як вчених, так і практиків: працівників державних (в першу чергу, правоохоронних органів), авіаційного персоналу тощо. Щоб правильно кваліфікувати суспільно-небезпечне діяння, важливо правильно розуміти природу адміністративного правопорушення, відрізняти його, з одного боку, від інших правопорушень (в тому числі і злочинів), а з іншого – від діянь, що не є правопорушеннями.

З аналізу змісту ст. 23 КУпАП[340] випливають, принаймні, дві важливі функції адміністративної відповідальності: виховна і профілактична (попереджувальна). Обидві ці функції адміністративної відповідальності мають важливе значення для забезпечення безпеки цивільної авіації (зокрема, безпеки польотів).

Стаття 111 КУпАП встановлює адміністративну відповідальність за порушення правил безпеки польотів[341]. Під правилами безпеки польотів треба розуміти правові норми, що містить ПКУ, а також інші нормативно-правові акти, особливо підзаконні (зокрема, Положення про використання повітряного простору України[342], Правила польотів повітряних суден та обслуговування повітряного руху в класифікованому повітряному просторі України[343], Наставление по производству полётов в гражданской авиации СССР, утверждено Приказом Министерства гражданской авиации от 8 апреля 1985 № 77[344] тощо). Сюди не належать міжнародні договори, оскільки вони регулюють правила міжнародних польотів, адміністративна відповідальність за порушення яких передбачена ст. 113 Кодексу України про адміністративні правопорушення[345].

Стаття 112 передбачає адміністративну відповідальність за порушення правил поведінки на повітряному судні, стаття 113 – за порушення правил міжнародних польотів, частина 2 статті 120 – за порушення правил пожежної безпеки на повітряному транспорті, стаття 133 – порушення правил перевезення небезпечних речовин і предметів, великогабаритних та великовагових вантажів на транспорті (в даній статті повітряного транспорту стосується лише частина 3); стаття 137 – за порушення правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на повітряному транспорті[346].

Як спільну рису цих статей дослідники відмічають бланкетний характер норм, що вони містять[347]. Вказані статті передбачають відповідальність за порушення тих чи інших правил, не вказуючи при цьому навіть в якому нормативному документі ці правила містяться. Це є, на нашу думку, суттєвим недоліком, оскільки робить КУпАП незручним для працівників повітряного транспорту та правоохоронних органів і зовсім „недосяжним” для громадян. Недоцільно наводити в КУпАП самі правила, що охороняються адміністративно-правовими нормами, але необхідно вказати в примітці до кожної статті, вичерпний перелік нормативних актів, в яких ці правила містяться. На сьогоднішній день в цьому питанні існує величезна юридична прогалина і правоохоронні органи фактично застосовують аналогію закону, всупереч вимогам ст. 92 (ч. 1 п. 22) Конституції України керуючись не законом, а власним його розумінням. Поки КУпАП чи інший закон не міститимуть вичерпного переліку нормативних актів, за порушення вимог яких настає адміністративна відповідальність за статтями 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133, будуть існувати сумніви в правомірності притягнення до такої відповідальності. У разі неможливості назвати конкретні діяння, які тягнуть за собою адміністративну відповідальність за ст. 113, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133 КУпАП так, як це зроблено в статтях 111, 112, 137, необхідно, принаймні, нормативно визначити, які нормативно-правові акти розуміються під:

1) правилами міжнародних польотів – для ст. 113 КУпАП;

2) правилами пожежної безпеки – для ч. 2 ст. 120 КУпАП;

3) правилами перевезення небезпечних речовин і предметів на повітряному транспорті – для ч. 3 ст. 133 КУпАП;

Об’єктивна сторона адміністративних правопорушень, що посягають на безпеку цивільної авіації, як правило, може проявлятись як у формі дії, так і бездіяльності. Виняток становлять частини 1, 3, 4, 5 статті 111, статті 137 КУпАП, для яких об’єктивна сторона може проявлятись виключно в протиправних діях. Для адміністративних правопорушень, що посягають на безпеку цивільної авіації, характерний формальний характер юридичного складу. Місце має кваліфікуюче значення для більшості даних складів правопорушень: ч. 1 (район аеродрому), ч. 2 (будівлі і споруди), ч. 4 (територія аеропортів (крім аеровокзалів), аеродромів, об’єктів радіо- і світло забезпечення польотів) ст. 111, ст. 112 (повітряне судно), ч. 2 ст. 120 (об’єкти повітряного транспорту), ч. 3 ст. 133 (повітряні судна), ч. 1 ст. 137 (склади) КУпАП. З аналізу КУпАП незрозуміло, чи має кваліфікуюче значення час вчинення правопорушення для ст. 112 КУаАП: чи дане правопорушення вчиняється під час польоту в тому значенні, яке розуміє під часом польоту п. а) ст. 2 Монреальської конвенції Про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації від 23 вересня 1971 року[348]).

Провадження в справах про адміністративні правопорушення, що посягають на безпеку цивільної авіації, має ряд особливостей, пов’язаних зі специфікою цих правовідносин. Цікаво, що в ч. 1 ст. 258 КУпАП прямо не передбачено спрощеного порядку (коли не складається протокол про адміністративне правопорушення, штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється прямо на місці вчинення правопорушення) розгляду даної категорії справ, але немає і прямої заборони цього, оскільки зі змісту ч. 2 ст. 258 випливає, що перелік в ч. 1 ст. 258 не є вичерпним.

Суттєвою особливістю провадження в справах вказані правопорушення є широке коло суб’єктів, уповноважене розглядати ці справи, серед яких не лише органи повітряного транспорту, що ускладнює розгляд справ. Характерно, що дану категорію справ, як правило, розглядають органи і посадові особи, на яких покладено і забезпечення безпеки цивільної авіації. Це ще раз свідчить про важливу роль адміністративного примусу взагалі, і адміністративної відповідальності зокрема, у механізмі адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації.

Згідно ч. 1 ст. 228 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 111 (крім порушень, вчинених на аеродромах, не внесених до державного реєстру аеродромів України, поза територією аеродромів та на посадкових майданчиках), частиною першою статті 112, статтею 113, частиною другою статті 120, частиною другою статті 135, статтею 137 КУпАП, розглядають переважно органи повітряного транспорту. Детально порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення на повітряному транспорті регулюється Інструкцією, затвердженою Наказом Державіаслужби від 2 листопада 2005 № 823[349].

Від імені органів повітряного транспорту, відповідно до ч. 2 ст. 228 КУпАП, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

¾ керівник спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі цивільної авіації України та його заступники – за адміністративні правопорушення, передбачені статтею 111, частиною першою статті 112, статтею 113, частиною другою статті 120, частиною другою статті 135, статтею 137;

¾ начальник інспекції спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі цивільної авіації України та його заступник, інспектори та регіональні інспектори спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі цивільної авіації України, керівники авіапідприємств та аеропортів або їх заступники, начальники служб організації перевезень авіапідприємств та аеропортів, командири повітряних суден; посадові особи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі транспорту, що виконують контрольно-ревізійні функції; начальники загонів і окремих команд воєнізованої охорони авіапідприємств (аеропортів) – за адміністративні правопорушення, передбачені статтею 111, частиною першою статті 112, частиною другою статті 120, частиною другою статті 135, статтею 137. При цьому розмір штрафу, що накладається посадовими особами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі транспорту, що виконують контрольно-ревізійні функції, начальниками служби організації перевезень авіапідприємств (аеропортів), начальниками окремих команд воєнізованої охорони авіапідприємств (аеропортів), не може перевищувати чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян[350].

Крім цього, значна кількість адміністративних правопорушень на повітряному транспорті, згідно КУпАП, можуть розглядатись також іншими органами:

1) адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені частинами першою, третьою, четвертою і п'ятою статті 111 КУпАП, якщо правопорушення вчинені на аеродромах, не внесених до державного реєстру аеродромів України, поза територією аеродромів та на посадкових майданчиках (ч. 1 ст. 218);

2) судді місцевих судів (районних, районних у місті, міських чи міськрайонних) розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені частиною другою статті 112, частиною третьою статті 133 КУпАП (ст. 221);

3) відповідно до ч. 1 ст. 222 органи внутрішніх справ (міліція) розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 111, 137; згідно ч. 2 ст. 222, від імені органів внутрішніх справ (міліції) справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 111, мають право розглядати начальники або заступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ, а також інші працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержанням відповідних правил;

4) органи державного пожежного нагляду розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 2 ст. 120 – пов'язані з порушенням встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов посадових осіб органів державного пожежного нагляду на повітряному транспорті (ч. 1 ст. 223); від імені органів державного пожежного нагляду розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: головні державні інспектори з пожежного нагляду центрального та територіальних органів державного пожежного нагляду та їх заступники – штраф на громадян до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; головні державні інспектори з пожежного нагляду місцевих органів державного пожежного нагляду, державні інспектори з пожежного нагляду центрального та територіальних органів державного пожежного нагляду – штраф на громадян до шести неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; державні інспектори з пожежного нагляду – штраф на громадян до чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – до шести неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ч. 2 ст. 223)[351].

З вищенаведених правових норм неважко зрозуміти, що однакові правопорушення уповноважені розглядати різні органи, юрисдикція яких перетинається. Таке становище вважаємо неприйнятним у правовій державі. Тому необхідно чітко розмежувати в КУпАП адміністративну юрисдикцію цих органів. Також ми приєднуємось до думки Т.О. Коломоєць щодо необхідності, з метою захисту прав громадян і удосконалення юрисдикційної діяльності, звузити коло органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення і посилити їх спеціалізацію, а також цілком підтримуємо зроблені нею висновки щодо позитивних наслідків такої реформи[352]. В сфері забезпечення безпеки цивільної авіації це дозволить підвищити ефективність юрисдикційної діяльності спеціалізованих суб’єктів, водночас звільнивши виконавчі органи міських рад, а також суддів місцевих судів від виконання цих обтяжливих (враховуючи специфіку справ, що вимагають спеціальних знань та досвіду) функцій. Щодо суддів можна навести ще й додатковий аргумент – перевантаженість їх іншими справами.

Причини авіаційної події встановлюються актом льотно-технічної комісії, що призначається по кожному випадку авіаційної події, коли настали тяжкі наслідки. Висновки такої комісії є однією з юридичних підстав для слідчих і судових органів при вирішенні питання про притягнення до юридичної відповідальності.

Порядок розслідування авіаційних подій регламентований Кримінально-процесуальним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, а особливо розділом XV ПКУ „Розслідування авіаційних подій”[353] та Правилами розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами в Україні [354].Матеріали про адміністративні правопорушення на повітряному транспорті оформлюються згідно вимог чинного законодавства. Зокрема, спеціальним нормативним актом, який регулює ці питання є Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення на повітряному транспорті[355].Окремо треба сказати про санкції за адміністративні правопорушення, що передбачені в статтях 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст.133 КУпАП. Адміністративні стягнення за ці правопорушення накладаються у вигляді штрафів різних розмірів. Лише за ч. 3 ст. 133 в якості додаткових стягнень передбачені можливі оплатне вилучення або конфіскація[356].Але цим штрафам притаманний той самий недолік, що й багатьом іншим штрафам КУпАП: вони встановлені в розмірі, що неадекватний ступені їх шкідливості для суспільства. Розміри штрафів, що містять санкції статей 111, 112, 137, ч. 2 ст. 120 КУпАП, за винятком ч. 5 ст. 111, не перевищують 7 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (119 гривень). Якщо порівняти їх з санкцією ст. 113 КУпАП (від 10 до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), виникає питання, чим обумовлена така різниця? Адже родовим об’єктом посягання в усіх цих складах правопорушень є безпека авіації, в статтях 111-113 – конкретно безпека польотів. Така позиція в законодавстві не видається обґрунтованою, оскільки безпека польотів на внутрішніх авіалініях є не менш значущим соціальним благом, ніж безпека польотів міжнародних.Штраф, встановлений ч. 3 ст. 133 (від 2 до 8 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, з оплатним вилученням або конфіскацією небезпечних речовин і предметів або без таких, а для посадових осіб – від 3 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) також не є великим. Що ж до ч. 5 ст. 111 КУпАП встановлює штраф від 3 до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян – діапазон досить великий, що саме по собі вже є недоліком, бо відкриває шлях для зловживань з боку правоохоронних органів.

На нашу думку, такі розміри штрафів не відповідають шкідливості вказаних правопорушень, особливо ч. 5 ст. 111 КУпАП. Є всі підстави вважати, що санкції статей 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст.133 КУпАП застаріли і не відповідають сучасній економічній ситуації в Україні. Принципово неправильною є і прив’язка штрафів до надуманого і реально не пов’язаного з доходами фізичних осіб (оскільки він не дорівнює мінімальній зарплаті та прожитковому мінімуму) неоподатковуваного мінімуму, а не до мінімальної заробітної плати. В Росії (див. Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення), з усіх зарубіжних країн найбільш близькій до України, як за рівнем доходів населення, так і за частотою та характером адміністративних правопорушень на авіатранспорті, розміри штрафів за адміністративні правопорушення встановлені у мінімальних розмірах оплати праці. Правда, останній для обчислення штрафів встановлений у сумі нижче нашого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян (а саме 100 карбованців – див. частини 1 і 5 закону Російської Федерації "О минимальном размере оплаты труда" в редакції від 29.12.2004), що зводить нанівець його ефективність. На нашу думку, доцільно посилити адміністративну відповідальність за ці види правопорушень, встановивши розміри штрафів в мінімальних розмірах заробітної плати замість неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. До речі, в розробленому Державіаслужбою проекті Закону України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення” пропонувалось підвищити розміри штрафів в середньому в 100 разів. З цим можна погодитись лише частково. Безумовно, підвищення розмірів штрафів необхідне, але, на нашу думку, також необхідний диференційований підхід до цих правопорушень залежно від їх суб’єкту (посадові особи мають нести суворішу відповідальність, ніж інші громадяни), форми вини, мети і мотивів проступку. Крім того, ми погоджуємось з аргументами і висновками Д.М. Лук’янця щодо необхідності в майбутньому (як тільки будуть вироблені дієві правові та економічні механізми) змінити сам принцип визначення розмірів штрафів і визначати його пропорційно до майнового стану правопорушника)[357]. Також ми підтримуємо пропозицію Д.М. Лук’янця з метою підвищення ефективності адміністративної відповідальності передбачити в КУпАП систему заміни штрафу, у випадку неплатоспроможності правопорушника, на громадські роботи, передбачивши за ухилення від останніх кримінальну відповідальність[358].

Ще одним важливим недоліком санкцій окремих статей є те, що КУпАП не передбачає в якості додаткових стягнень позбавлення права керування повітряним судном, сертифікату, а також ліцензії (для суб’єктів господарювання), що мало б, на нашу думку, велике значення для профілактики таких правопорушень. Так, в ч. 5 ст. 111, в ст. 113, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст.133 КУпАП логічно було б передбачити окремо більш сувору відповідальність за повторне протягом року вчинення даних правопорушень – підвищений розмір штрафу як основне стягнення у поєднанні з додатковими:

¾ для авіаційного персоналу (зокрема, членів екіпажу) позбавлення льотних свідоцтв, анулювання сертифікату;

¾ анулювання сертифікату у авіаперевізників, а також ліцензії у суб’єктів господарювання в сфері авіаційної діяльності

¾ скасування державної реєстрації суб’єкта господарювання.

Посилення санкцій вказаних статей додатковими стягненнями підвищить дисципліну авіаційного персоналу та інших суб’єктів авіаційної діяльності та дозволить покращити стан безпеки цивільної авіації в Україні. Тим більше, що і ГК України передбачає в ст. 239 такі види стягнень, як анулювання ліцензії та скасування державної реєстрації суб’єкта господарювання. Скасування державної реєстрації має застосовуватись у відповідності зі ст. 247 ГКУ виключно судом.

Необхідним, на нашу думку, є встановлення адміністративної відповідальності (більш суворої, ніж за інші правопорушення в цій сфері) за порушення правил використання повітряного простору та, окремо, за порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден, якщо це не призвело і не могло призвести до тяжких наслідків. Такі порушення досить поширені і становлять загрозу безпеці польотів. Чинний КУпАП передбачає відповідальність за такі дії в ч. 5 ст. 111 нарівні з іншими порушеннями нормативно-правових актів, що регулюють діяльність авіації, не розмежовуючи їх. Стягнення встановлюється у вигляді штрафу дуже широкого діапазону (від 3 до 30 неоподатковуваних мінімумів), що на наш погляд, є неправильним як з міркувань визначеності (точності) правової норми, так і виходячи з необхідності диференціації стягнень за правопорушення різного ступеню суспільної шкідливості. Крім цього, різниця в 10 разів між нижньою і верхньою межею штрафу може сприяти зловживанням з боку органів, уповноважених розглядати такі справи (це, переважно, органи повітряного транспорту), оскільки в КУпАП не уточнюється, за які саме порушення нормативно-правових актів, що регулюють діяльність авіації, слід накладати більший чи менший штраф.

Порушення правил використання повітряного простору полягає, як правило, в проведенні польотів експлуатантом без отримання дозволу, вихід за межі виділеного повітряного коридору, зміни без попередження курсу повітряного судна або в використанні повітряного простору без сертифіката експлуатанта чи ліцензії тощо. Порушення правил використання повітряного простору слід кваліфікувати як адміністративне правопорушення, якщо воно не створило загрозу безпеці повітряних польотів. В протилежному випадку такі діяння слід кваліфікувати за ст. 282 ККУ. Встановлюючи адміністративну відповідальність за такі порушення, слід розмежувати різні порушення правил використання повітряного простору, встановивши стягнення за трьома критеріями: залежно від наявності у суб’єкта правопорушення статусу користувача повітряного простору, залежно від повторності та залежно від суб’єкта (фізична (приватна) особа, посадова особа, суб’єкт господарювання). Тому ми пропонуємо доповнити КУпАП статтями 111-1 та 111-2:

«Стаття 111-1 „Порушення правил використання повітряного простору”

1. Порушення користувачем повітряного простору правил використання повітряного простору, в тому числі користування повітряним простором без відповідного дозволу –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 15 до 20 мінімальних розмірів заробітної плати; на посадових осіб – від 30 до 40 мінімальних розмірів заробітної плати; на авіаперевізників та інших суб’єктів господарювання в сфері авіаційної діяльності – від 200 до 300 мінімальних розмірів заробітної плати;

2. Повторне протягом року порушення користувачем повітряного простору правил використання повітряного простору, в тому числі користування повітряним простором без відповідного дозволу –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 30 до 40 мінімальних розмірів заробітної плати з позбавленням свідоцтва (сертифікату) експлуатанта; на посадових осіб – від 60 до 80 мінімальних розмірів заробітної плати, з позбавленням права займати відповідні посади; на авіаперевізників та інших суб’єктів господарювання в сфері авіаційної діяльності – від 400 до 500 мінімальних розмірів заробітної плати з позбавленням ліцензії на заняття даним видом діяльності та сертифікату експлуатанта;

3. Порушення правил використання повітряного простору особами, що не є користувачами повітряного простору, в тому числі використання повітряного простору без сертифіката експлуатанта чи ліцензії –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 30 до 40 мінімальних розмірів заробітної плати; на посадових осіб – від 60 до 80 мінімальних розмірів заробітної плати; на суб’єктів господарювання – від 400 до 500 мінімальних розмірів заробітної плати;

4. Повторне протягом року порушення правил використання повітряного простору особами, що не є користувачами повітряного простору, в тому числі використання повітряного простору без сертифіката експлуатанта чи ліцензії –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 60 до 80 мінімальних розмірів заробітної плати; на посадових осіб – від 120 до 160 мінімальних розмірів заробітної плати з позбавленням права займати відповідні посади; на суб’єктів господарювання – від 800 до 1000 мінімальних розмірів заробітної плати зі скасуванням державної реєстрації.

Стаття 111-2 „Порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден”

1. Порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден, якщо воно не створило небезпеку для життя людей або настання інших тяжких наслідків –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 30 до 40 мінімальних розмірів заробітної плати; на посадових осіб – від 60 до 80 мінімальних розмірів заробітної плати; на авіаперевізників та інших суб’єктів господарювання в сфері авіаційної діяльності – від 400 до 500 мінімальних розмірів заробітної плати;

2. Повторне протягом року порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден, якщо воно не створило небезпеку для життя людей або настання інших тяжких наслідків –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від 60 до 80 мінімальних розмірів заробітної плати з позбавленням права керування повітряним судном; на посадових осіб – від 120 до 160 мінімальних розмірів заробітної плати, з позбавленням права займати відповідні посади; на авіаперевізників та інших суб’єктів господарювання в сфері авіаційної діяльності – від 800 до 1000 мінімальних розмірів заробітної плати з позбавленням ліцензії на заняття даним видом діяльності та сертифікату експлуатанта.»

Порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден слід кваліфікувати як адміністративне правопорушення, якщо воно не створило небезпеку для життя людей або настання інших тяжких наслідків. В протилежному випадку такі діяння слід кваліфікувати за ст. 276 ККУ.

На підтвердження актуальності наших пропозицій можна звернутись до російського досвіду, де така відповідальність запроваджена з 2002 року. Недоліками статей 11.4, 11.5 Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення, які ми намагались врахувати і виправити, на нашу думку, є:

- використання терміну „юридична особа”, замість якого ми пропонуємо термін „авіаперевізник або інший суб’єкт господарювання в сфері авіаційної діяльності”, який має значно більше кваліфікуюче значення;

- великий діапазон розміру штрафу, неприйнятний, на нашу думку, як з міркувань точності та визначеності законодавства, так і боротьби з корупцією та посадовими зловживаннями.

Ми також частково частково погоджуємось з думкою С.Т. Гончарука щодо необхідності спеціально передбачити адміністративну відповідальність за керування повітряним судном у стані сп’яніння, оскільки положення ст. 130 КУпАП на них не поширюються[359]. В той же час, ми вважаємо, що немає потреби поширювати положення ст. 130 КУпАП на пілотів повітряних суден, оскільки цей склад адміністративного правопорушення і так охоплюється ч. 5 ст. 111 КУпАП. Необхідно якраз передбачити таку відповідальність окремою статтею КУпАП, або, принаймні, в окремій частині. Адже керування повітряними судами в стані сп’яніння (а такі випадки дійсно непоодинокі), становить особливу загрозу безпеці польотів. Частина 5 ст. 111 КУпАП передбачає занадто широкий (від 3 до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) діапазон штрафу. На нашу ж думку за керування повітряним судном у стані сп’яніння, якщо це не призвело і не могло призвести до тяжких наслідків, слід передбачити покарання у вигляді штрафу не менше ніж 10 мінімальних заробітних плат з позбавленням пілота права керування повітряним судном (льотного свідоцтва / сертифікату).

Але такі доповнення до КУпАП будуть можливі лише після визнання в КУпАП юридичних осіб (зокрема, в даному випадку, авіаперевізників, інших суб’єктів господарської діяльності в авіаційній сфері) суб’єктами адміністративних правопорушень. Проблема адміністративної відповідальності юридичних осіб раніше підіймалась в адміністративно-правовій науці, але так і не була вирішена. Ми підтримуємо думку[360] щодо необхідності законодавчого врегулювання (в КУпАП, або хоча б в новому Кодексі України про адміністративні проступки) адміністративної відповідальності юридичних осіб взагалі, і за правопорушення проти безпеки цивільної авіації зокрема.

Ми вважаємо за доцільне розширити передбачений в КУпАП перелік основних та додаткових адміністративних стягнень, встановивши, що цей перелік не є вичерпним і до правопорушника можуть застосовуватись інші види стягнень, якщо вони передбачені в КУпАП чи інших законах.

Враховуючи вищевикладене, автор пропонує: посилити адміністративну відповідальність за вищевказані види правопорушень шляхом внесення відповідних змін до КУпАП, збільшивши як мінімальну, так і максимальну межу штрафів, одночасно скоротивши діапазон між ними; в той же час ми погоджуємось з висновками Д. Лук’янця щодо необхідності в майбутньому змінити сам принцип визначення розмірів штрафів (визначати його пропорційно до майнового стану правопорушника)[361]; передбачити в КУпАП адміністративну відповідальність юридичних осіб – суб’єктів господарювання, за порушення норм і правил в сфері авіаційної діяльності; передбачити в КУпАП в якості додаткових стягнень за повторне протягом року вчинення діянь, передбачених ч. 5 ст. 111, в ст. 113, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст.133 КУпАП: позбавлення винних членів екіпажу льотних свідоцтв (для інших осіб з авіаційного персоналу – анулювання сертифікату), а також анулювання сертифікату у суб’єктів авіаційної діяльності та ліцензії у суб’єктів господарювання, які допустили порушення; передбачити окремо в КУпАП адміністративну відповідальність за порушення правил використання повітряного простору, а також за порушення правил безпеки експлуатації повітряних суден; передбачити адміністративну відповідальність за керування повітряним судном у стані сп’яніння, якщо це не призвело до тяжких наслідків, у вигляді штрафу, розмір якого відповідав би шкідливості правопорушення, з позбавленням права керування повітряним судном.

Дата добавления: 2014-01-07