Правовую систему

Тема 8 Техника введения норм международного права в российскую

1. Техника введения норм международного права в российскую правовую систему.

2. Формулировка оговорок при подписании, принятии или утверждении договора или присоединения.

3. Гармонизация российского и международного права

4. Основные этапы гармонизации законодательства

Конституция РФ 1993 г. впервые закрепила положение — общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, причем в качестве одной из основ конституционного строя страны. До этого законодательство содержало лишь нормы о применении правил международных договоров во внутригосударственной сфере (отсылочные нормы) в разрозненных актах. Не было единой законодательной концепции.

Вместе с тем очевидно, что установление в Конституции данного положения само по себе не решает проблемы. Необходимо создание правовых, организационных и даже психологических условий для того, чтобы положение «работало», чтобы нормы международного права (МП) действовали и исполнялись наряду с нормами российского законодательства, чтобы правовая система была «настроена» на согласованное сосуществование и функционирование тех и других. Речь идет о целостном механизме действия норм МП в правовой системе России, одним из элементов которого является техника их введения в правовую систему. Подчеркнем, введение не в российское законодательство, но именно в правовую систему: она не сводится только к праву (к нормативному массиву), а включает также его действие, реализацию, юридическую практику, правосознание, правовую идеологию-Техника введения норм МП в правовую систему РФ есть часть юридической техники в широком смысле. Последнее уточнение необходимо, поскольку в литературе распространено достаточно узкое толкование.

Техника введения норм МП в правовую систему РФ предполагает установление необходимых юридических условий их действия и применения во внутригосударственной сфере. Ведь МП налагает на государства общую ответственность выполнения своих обязательств.

Признание юридической обязательности. Это в равной мере непременное условие для общепризнанных (в форме обычая) и договорных норм. Очевидно, что общепризнанность не означает обязательность абсолютно для всех государств. Вряд ли такие нормы и существуют. Некоторые из государств могут быть не связаны общепризнанными нормами. Поэтому ссылка на те или иные общепризнанные нормы должна сопровождаться установлением факта их

признания нашей страной, И напротив, их использование и даже просто упоминание в качестве аргумента, не подлежащего сомнению, в пользу определенного вывода без установления такого факта представляется юридически некорректным.

Во всех случаях, заметим, не говорится, о каких «актах» и «общепризнанных нормах» речь и имеют ли они силу для РФ, что действительно выглядит в итоге как аргумент а рriori. Даже характеристика в первом деле Всеобщей декларации как «утвержденной и - возглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года», нормы, которой, по общему признанию, стали частью обычного МП, сама по себе не подтверждает, что она является обязательной для РФ.

В отношении договоров необходимо установить, выражено ли согласие на обязательность для РФ того или иного договора одним из способов, названных в ст. 6 Закона о международных договорах.

Раньше, когда не было конституционной нормы, санкционирующей действие норм МП внутри государства, акты выражения согласия, в частности, акты ратификации, оценивались с точки зрения того, порождают ли они обязанность внутригосударственного выполнения договора.

Высказывания различались до противоположных: акт ратификации придает договору силу внутригосударственного закона (Е.Т. Усен-ко, А.Н. Тала Э.М. Аметистов, Л.А. Лунц, Н.В. Миронов, М.М. Богуславский); напротив, сам по себе он не означает приведения договора в силу на территории государства (Д.Б. Левин, С.Л. Зивс, Р.А. Мюлперсон). Сейчас такая оценка представляется излишней. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ есть общая санкция на действие норм МП в правовой системе РФ, а выражение согласия на обязательностть конкретного договора — необходимое условие того, чтобы его не получили такую возможность.

Способ выражения согласия, очевидно, не влияет на степень обязательности договора для России, но от него прямо зависит соотношение юридической силы норм договора и внутреннего права в случаях коллизий их друг другу.

Так, в постановлении пленума Верховного Суда РФ № 6 от 29 сентября г. «О выполнении судами постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 3 «О практике судебной про» законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей», в частности, говорится:

«Разъяснить судам, что в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, вступившего в силу 23 марта 1976г., нормы которого в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют верховенство над ее внутренним законодательством». Подтверждена обязательность Пакта для РФ, но не указана форма выражения согласия на нее, что очевидно требовалось, поскольку утверждался приоритет договора над законом и следовало показать, имеет ли именно данный Пакт такой приоритет над федеральным законодательством.

Поэтому представляется важным, при ссылке на конкретный договор установление не только самого факта, но и формы признания обязательности

договора. Более того, это просто необходимо, если, скажем, суд обосновывает приоритет договора перед законом и выносит решение на основе норм первого. В подобных делах указание на отмеченные обстоятельства должно быть элементом решения, от этого зависит полнота и строгость аргументации. Ряд постановлений, в частности, Конституционного Суда РФ и особых мнений судей отмечены достаточной точностью в этом плане².

Тем не менее чаще, и это, скорее всего, можно считать обычной практикой на сегодняшний день, суды не устанавливают (по крайней мере не отмечают в решениях по делам) факта и способа признания обязательности используемого договора. В значительной части, если не в большинстве, постановлений Конституционного Суда РФ дается только название договора или конвенции, порой сопровождаемое комментариями, не несущими должной юридической нагрузки («пакты приняты генеральной Ассамблеей ООН», «действие конвенции признано Российской Федерацией», «пакт является составной частью правовой системы РФ» и др.). Кстати, данная тенденция в деятельности Суда уже подмечалась3. Аналогичная тенденция, насколько позволяют судить обзоры практики разрешения споров по дедам с участием иностранных лиц, наблюдается в деятельности арбитражных судов. Немногим отличается и практика судов общей юрисдикции.

Встречаются и случаи обоснования решений с помощью норм договоров, участницей которых страна не является. В деле по иску помощника машиниста Т., переведенного на основании дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу в соответствии с Положением о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ, суд отказал в иске. Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда 14 апреля 1994 г. решение отменила как противоречащее ст. 37 Конституции РФ и ст. 1 конвенции МОТ № 105 «Об упразднении принудительного труда» и вы­несла новое об удовлетворении иска'. Насколько можно судить, в тот момент Россия не являлась участницей Конвенции: Правительство РФ 15 сентября 1997 г. только одобрило и внесло ее на ратификацию в Государственную Думу.

В итоге во всех подобных ситуациях правомерность ссылки на договор и придания ему приоритета действия перед законом остается под вопросом, особенно когда договор заключен органом ниже по статусу, чем принявшим закон, и явно возникает потребность соотнесения юридической силы норм первого и второго.

В практике арбитражных судов возник вопрос об освобождении от уплаты налогов финской фирмы на территории РФ. Фирма в обоснование своей позиции ссылалась на межправительственное Соглашение об устранении двойного налогообложения в отношении подоходных налогов от б октября 1987 г., которым установлен срок от уплаты налогов в 36 месяцев. Следовательно, в пределах данного срока, по смыслу Соглашения, на фирму не должно распространяться действие российского законодательства. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ дал следующую рекомендацию: «Арбитражные суды при вынесении решений применяют договоры РФ с иностранными государствами об устранении двойного налогообложения».

Вступление договора в силу. Еще одним непременным условием действия правовой системе РФ является вступление в силу договора. Только действующий договор порождает юридические последствия (ее, принимать сейчас во внимание предусматриваемую в праве договоров обязанность не лишать договор его объекта и целей до вступления в силу и возможность временного применения договора). На это четко указывает Закон о международных договорах: договор подлежит выполнению с момента вступления в силу для РФ (ч. 3 ст. 31). Отсюда логичен вывод, что не вступившие в силу договоры, в т. ч. и временно применяемые, официальному опубликованию не подлежат, не входят в правовую систему РФ и не преимущественной силы перед законами.

В праве договоров выражение согласия на обязательность договора и вступление последнего в силу различаются как самостоятельные юридические акты. Различаются они и по времени: между первым и вторым практически всегда лежит определенный отрезок, порой весьма длительный.

Поэтому, применяя нормы договора, важно установить не только факт и способ выражения согласия (уровень договора), но и факт вступления его в силу. Реально же вопрос еще шире — необходимо удостовериться, является ли договор еще действующим, т. е. не прекращен ли он в соответствии с МП.

Значение вступления договора в силу не всегда оценивается идентично. Даже в одном и том же издании — Комментарии к Закону о договорах — содержатся противоречащие друг другу трактовки. Согласно комментарию к ст. 24 (автор А. Г. Ходаков) выражение согласия на обязательность и вступление договора в силу разграничиваются по значению и по времени.

Но вряд ли оно имеет право на расширение. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. недвусмысленно «разводит» по времени и по юридическому предназначению эти два акта, помещая их даже в разные разделы (см. ст. 11, 18, 24). Статья же 27 о недопустимости ссылки на внутреннее право в оправдание невыполнения договора касается уже действующих, т. е. вступивших в силу договоров. Весьма созвучен Конвенции в этом вопросе и Закон РФ о международных договорах.

Поэтому если для Конституционного Суда важно, прежде всего, признан ли договор Россией, чтобы определить свою компетентность рассматривать его с точки зрения Конституции, то для иных судов, и вообще правоприменителей должно быть важно еще и то, является ли он действующим. Известное постановление пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. нацеливает суды на применение именно «вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров» (п. 5)².

Нельзя сказать, что суды в своих решениях всегда отмечают факта вступления в силу и действие договора, в лучшем случае они просто упоминают сам договор, подлежащий применению, что уже немаловажно. Тем не приведение такого факта усиливало бы юридическую корректность решения. Подобные примеры есть, и они заслуживают поддержки.

Опубликование договора. Я. Броунли замечает, что в государствах придерживающихся принципа, по которому международные договоры связывают суды без какого-либо специального акта инкорпорации (упоминая при этом и СССР), тем не менее действует важное условие, что договор не дет быть осуществлен внутри страны, пока он не опубликован, а контроль над надлежащей публикацией привносит элементы формальной конституционности².

В действующем праве России данный принцип сохранен, более того, поднят

на конституционный уровень. Однако Конституция РФ не содержит формального требования опубликования международных договоров, за исключением косвенного требования, выраженного в ч. 3 ст. 15: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для все общего сведения».

Федеральный закон о международных договорах значительно дополняет Конституцию в этом плане и напрямую связывает их непосредственное действие с необходимостью опубликования: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в российской Федерации непосредственно» (ч. 3 ст. 5).

Общая отсылка к МП. Из названных юридических условий действия норм МП в правовой системе РФ наличие во внутреннем праве отсылки к МП видится самым непосредственным условием, дающим право применять его нормы. Причем данное условие не в равной мере столь важно для различных форм действия. Скажем, использование норм МП в нормотворческой деятельности вполне возможно и без отсылок к ним. Но они представляются абсолютно необходимыми, в частности, для применения норм МП в конкрет­ных ситуациях. Отсылочные нормы являются как раз тем «зеленым светом», который открывает возможность нормам МП регулировать отношения в сфере внутригосударственной юрисдикции наряду с нормами внутреннего права. Именно благодаря отсылкам нормы МП обретают юридическую силу в правовой системе РФ.

Суть отсылок в том, что они не вводят в национальное право новые материальные нормы, а лишь допускают, санкционируют применение норм МП для регламентации конкретных отношений, возникающих внутри государства. Иными словами, субъекты внутреннего права уполномочиваются на применение норм МП в решении конкретных правовых вопросов, дел и т. д. При этом, подчеркнем, нормы не изменяют своей природы, остаются нормами, но действующими в сфере внутреннего права'.

Иное находим, в частности, у А. Л. Маковского: для приведения в действие международного договора, содержащего «унифицированные нормы», в принципе достаточно их простого санкционирования государством, основной формой которого служит акт принятия им обязательств по договору². Как показано выше, аналогичная оценка подобного акта имеет поддержу.

Но такой подход, когда возможность или обязанность применения норм договора возникает как бы автоматически сразу после ратификации или иного акта, не совмещается с некоторыми моментами: если нет санкции государства в виде отсылочных норм или норм о приоритете договоров, которые фактически определяют их статус во внутригосударственной сфере, то с точки зрения

общих коллизионных принципов права вполне допустима отмена или замена, договора последующим законом; МП и внутреннее право представляют все же разные правопорядка акт ратификации не содержит норм, определяющих соотношение и взаимодействие договора с законодательством или меры по его выполнению.

Отсюда представляется необходимой, после ратификации или иного акта санкция государства на действие норм МП в своей правовой системе, роли которой выполняют отсылочные или коллизионные (приоритетные) нормы. Кроме того, что они, как отмечено, открывают путь такому действию, они определяют и форму взаимодействия норм МП с внутренними нормами или даже соотношение юридической силы первых и вторых. Особенно очевидна их необходимость при коллизиях договора и закона. Г. Кельзен писал по этому поводу: «В случае конфликта между национальным и международным правом вопрос о том, какое из них должно превалировать, может быть решен только на основе соответствующего национального закона…».¹ Ясно, что это функция не закона о ратификации, который к тому же больше имеет черты правообразующего, а правоприменительного акта.

Юридически корректным было бы при применении нормы МП приводить и отсылочную норму, обосновывающую возможность применения. В нормативных актах, инструкциях министерств и ведомств, касающихся обеспечения выполнения тех или иных видов договоров, даются соответствующие ориентиры.

Сейчас, если используют отсылочную норму, как правило, приводят в таком качестве ст. 15 Конституции РФ или аналогичные статьи законодательства. Можно обратиться, к примеру, к ряду постановлений Конституционного Суда РФ по конкретным делам или к особым мнениям его судей, к материалам арбитражных судов.

В частности, в деле о проверке конституционности Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Госсовета Суд заявил, что по порядку введения а действие норма ч. 2 ст. 42 закона «не соответствует статьям 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации равенстве граждан, их праве избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах».

Соответственно, арбитражная и общая судебная практика свидетельства том, что практически в каждом деле устанавливается прежде всего компетентность органа рассматривать его.

2. Формулировка оговорок при подписании, принятии или утверждении договора или присоединения.

Как известно, Венская конвенция 1969 г. во втором разделе предусматривает

право государства формулировать оговорку при подписании, принятии или

утверждении договора или присоединении за отдельными исключениями. Это же положение было включено в ст. 25 российского Закона. В выступлении Т.О. Орловой на предыдущей конференции в Н. Новгороде были высказаны отдельные замечания в отношении оформления заявлений и оговорок, «завуалированных оговорок»¹.

Хотя и институт оговорок, казалось бы, в международном праве урегулирован в двух конвенциях по праву международных договоров, тем не.менее многие аспекты его нуждаются в доработке. Неслучайно Генеральная Ассамблея в своей резолюции 48/31 от 9 декабря 1993 г. одобрила решение Комиссии международного права включить в программу своей работы тему «Оговорки к международным договорам».

Основными вопросами для обсуждения являются: определение оговорок;

правовой режим заявлений о толковании; возражения к оговоркам; нормы, применимые в соответствующем случае к оговоркам к определенной категории договоров, в частности, к договорам по правам человека. Предполагается, что проект документа будет состоять из следующих глав:

1. Единство или различие правовых режимов оговорок к многосторонним договорам.

2. Определение оговорок.

3. Формулирование и снятие оговорок, их принятия и возражений против них.

4. Последствия оговорок, их принятия и возражений против них-

5. Судьба оговорок, их принятия и возражений против них в случае правопреемства государств.

6. Урегулирование споров, связанных с режимом оговорок. Предполагается завершить работу над данной проблемой при отсутствии непредвиденных трудностей к концу 2000 года.

Уже предварительное обсуждение доклада по теме показывает о многообразии неразрешенных вопросов теории и практики режима оговорок к многосторонним договорам. В самом начале исследования цели правового режима оговорок были выявлены два противоположных стремления: с одной стороны, заинтересованность в расширении договора, а с другой — стремление сохранить его целостность. Цель норм, применимых к оговоркам, заключается в обеспечении равновесия между этими противоположными требованиями:

стремлением к расширению участия и одновременно с этим сохранением ratio contrahendi, составляющего смысл существования договора¹.

Не вдаваясь в подробности возникающих проблем по режиму оговорок, отметим, что в будущем появится международный документ, дополняющий существующие конвенции по праву международных договоров и восполняющий имеющиеся в них пробелы, что значительно облегчит государствам их участие в многосторонних договорах, а также защиту их интересов. Более того, это позволит совершенствовать внутригосударственное законодательство по вопросам заключения международных договоров. Разумеется, и в будущем вопрос о допустимости оговорок к многосторонним конвенциям будет связан с вопросом о поддержании и укреплении международного правопорядка².

Дата добавления: 2014-01-07