Виды расходов бюджетов

Укрупненную структуру расходов можно представить в виде те­кущих и капитальных расходов.

Ниже перечислены текущие расходы.

1. Социальные трансферты — один из ведущих видов расходов, нацеленных на поддержку тех, кто не может обеспечить свое существо­вание и достойный образ жизни и (или) имеет какие-либо особые заслуги перед обществом.

Экономическое обоснование рациональности социальных транс­фертов состоит в том, что улучшение положения малоимущих и нуж­дающихся граждан за счет перераспределения доходов и богатства в об­ществе дает больший прирост общественной полезности, чем некоторое снижение благосостояния более обеспеченных слоев населения.

Масштабы социальных трансфертов и их удельный вес в бюджетных расходах зависят от эгалитарных предпочтений общества.

В условиях бюджетного федерализма в рамках бюджета каждого уровня помимо видов социальной помощи, установленных общенаци­ональным законодательством, может быть введена своя система соци­альных трансфертов. Такая возможность позволяет полнее отразить местные эгалитарные предпочтения, приоритеты местного сообщества, а значит, повысить эффективность бюджетных расходов. Поэтому де­централизация системы социальных трансфертов, перемещение основ­ной их массы на локальный уровень становится условием повышения эффективности социальной помощи. Социальные трансферты можно подразделить на три категории: денежные выплаты, или трансферты, помощь в натуральной форме и субсидии производителям социально значимых товаров и услуг.

Денежные трансферты населению осуществляются в виде пен­сий, стипендий, пособий, дотаций, компенсаций и других социальных выплат, установленных законодательством. Они могут быть опреде­лены для индивидуального получателя или рассчитаны на семью (до­мохозяйство), а также носить единовременный, ограниченный во вре­мени или постоянный характер.

Однако у денежных трансфертов имеется отрицательная сторо­на. Они могут быть использованы «не по назначению». Введение кон­троля требует дополнительных затрат и уменьшает эффективность денежных трансфертов, негативный аспект денежных выплат также связан со снижением стимулов к труду, поэтому эффективное испол­нение денежных трансфертов предполагает соблюдение следующих условий.

Во-первых, денежные трансферты должны иметь адресный и за­явительный порядок выплат, т.е. предоставляться только тем, кто в установленном порядке обратился в органы социальной защиты на­селения и прошел отбор по ряду критериев. Если денежные трансфер­ты предоставляются трудоспособному населению, они должны быть ограничены во времени. Следует предъявлять разумное периодическое подтверждение их правомерности и целесообразности.

Во-вторых, выплаты должны быть ориентированы на определен­ный уровень потребления (например, прожиточный минимум), чтобы реально помогать ликвидации бедности.

В-третьих, перечень видов денежных трансфертов населению дол­жен быть органичен, поскольку большое их разнообразие усложняет планирование, снижает достоверность бюджетных заданий и увели­чивает затраты на координацию выплат и контроль.

В-четвертых, целесообразно большую часть денежных выплат производить через бюджеты нижнего (муниципального) уровня, где легче организовать их адресный учет и контроль нуждаемости, а так­же выбрать наиболее эффективные и приспособленные к местным ус­ловиям формы трансфертов.

Система этих требований позволяет понять причины несостоя­тельности монетизации льгот, осуществленной в 2006 г., и ее социаль­но негативный характер. Кроме того, она привела к значительному увеличению расходов по контролю над этими средствами, одновремен­но доказав его неэффективность, поскольку породила значительный рост воровства и коррупции в системе распределения денежных транс­фертов.

Социальная помощь в натуральной форме может иметь вид бес­платных благ или услуг для всего населения или отдельных его кате­горий, предоставления льгот на определенные блага или услуги, т.е. частичную их оплату.

Ее преимущество перед денежными выплатами заключается в том, что она в большей степени детерминирует целевое использование средств при решении частных социальных проблем. Натуральная по­мощь гораздо меньше дестимулирует трудовую активность. Ее форма сама по себе является фильтром для отбора нуждающихся. Недостат­ком ее является то, что она не оставляет выбора ее получателям, они не могут максимизировать свою полезность. Натурализация помощи — но существу, способ навязывания возможным получателям обществен­ных предпочтений, которые они могут не разделять.

Польза натуральной помощи для ее получателей может быть повышена за счет предоставления им ограниченной свободы выбора, ког­да малообеспеченные люди получают право не на конкретное благо или услугу, а на категорию благ и услуг (продовольствие, услуги здравоохранения и пр.).

Другим следствием натуральных трансфертов является измене­ние размеров располагаемых денежных доходов и структуры потреби­тельских бюджетов их получателей. Это происходит в тех случаях, когда в составе натуральных благ и услуг имеются ранее оплаченные или способные замещать некоторые платные блага и услуги. Натуральная помощь в этих случаях обеспечивает также эффект, получаемый от денежных трансфертов.

Иногда бесплатные блага и услуги могут не высвобождать дохо­ды их получателей, а, наоборот, требовать дополнительных расходов, поэтому иногда для реализации цели натуральной помощи приходит­ся принимать несколько программ одновременно. Программы натуральной помощи, индуцирующие дополнительные расходы, изменя­ют структуру расходов потребительских бюджетов их адресатов. Предельная полезность бесплатных благ и услуг, как и любых других, уменьшается с ростом их потребления - это реально доказали обще­ственные фонды потребления, бытующие в социалистической эконо­мике советского типа. Это становится рациональным ограничителем величины расходов на данные цели. Кроме того, программы натураль­ной помощи связаны с большими трансакционными издержками на ре­гистрацию нуждающихся, организацию финансирования, раздачи и кон­троля получателей. Требуются дополнительные расходы на внутренний и внешний контроль организации натуральной помощи и ее использо­вания. Все это является еще одним доводом в пользу ограничения рас­ходов на социальные трансферты в форме натуральной помощи.

Финансирование производителей социально значимых товаров и услуг осуществляется в форме льготного налогообложения, бюджет­ных субсидий, льготного кредитования, разного рода гарантий. Таким образом, оно может быть как прямым (субсидии), так и косвенным (льготы, гарантии). В отличие от денежных выплат и натуральной по­мощи, средства распределяются не потребителям, а производителям определенных благ и услуг. При этом производители, в отличие от бюджетных организаций, предоставляющих населению бесплатные услуги в общественном секторе (натуральные трансферты), действу­ют как коммерческие организации в условиях рынка. Они имеют са­мостоятельные бюджеты, а ориентиром для них является получение прибыли. Государство в данном случае не занимается закупками и рас­пределением благ среди нуждающихся — за счет бюджетных средств оно покрывает убытки или снижает затраты рыночных производите­лей. Например, государственная компенсация «ОАО „РЖД"» дотирует оплату проезда льготных групп пассажиров. Бюджетное финансиро­вание производства товаров и услуг является худшей формой соци­альных трансфертов, так как оно наименее избирательно, неэффектив­но и приводит к дискриминации участников рынка.

Бюджетное финансирование производителей социально значи­мых благ может быть оправдано в тех случаях, когда не созданы ин­ституциональные условия для реализации других форм социальных трансфертов. Бюджетные расходы на закупку товаров и услуг могут преследовать различные цели - начиная от попыток стимулировать Экономику в целом или ее отдельные секторы за счет расширения аг­регированного спроса и заканчивая более узкими целями предостав­ления общих или социально значимых благ, а также обеспечения функ­ций государственного управления.

2. Закупки товаров и услуг, внешние контракты. Производство далеко не всех благ можно передать рынку посредством формирования государственного спроса и системы закупок. Национальная обо­рона, правопорядок, государственное управление обеспечиваются в на­стоящее время государственными институтами. В этом случае закупаются (оплачиваются) лишь те составляющие, которые необходимы для производства таких неотъемлемо государственных услуг (например, необходимые материалы и оборудование, вооружения, здания и услуги по их обслуживанию и т.п.).

Однако в большинстве случаев государство может само не зани­маться предоставлением услуг, а заказывать их исполнение в частном секторе или на государственных предприятиях, заключая с ними до­говоры. Такие договоры с независимыми юридическими лицами мож­но назвать внешними контрактами, так как они предполагают пере­числение средств за пределы общественного сектора.

Государство долгое время являлось единственным производителем большинства услуг для общественного сектора. Однако в силу своей бюрократической природы его учреждения и ведомства больше внимания уделяют процедурным моментам, а не результативности и стремятся прежде всего упрочить свое положение и лишь во вторую очередь удовлетворить общественные интересы, что приводит к высокой стоимо­сти и низкому качеству государственных услуг. Поэтому при проведе­нии реформ государственного управления широкое распространение получило привлечение внешних исполнителей для оказания традици­онно государственных услуг, получившее название контрактации и аутсорсинга. Конкуренция между по­тенциальными исполнителями является главным фактором, позволяющим повысить результативность бюджетных расходов. Поэтому внешние контракты, оформляемые в форме государственных закупок, предусматривающих процедуры котировок, открытого кон­курса и аукционов, оправданы в тех случаях, когда заказчик (государство) может рассчитывать на нескольких исполнителей, а также спо­собно четко сформулировать свои требования (конечные результаты) и проконтролировать их исполнение. При этом трансакционные издержки по заключению кон­трактов и контролю их исполнения должны быть не выше той эконо­мии бюджетных расходов, которую правительство ожидает получить в результате контрактации. Иначе теряется экономический смысл вне­шних контрактов.

Переходим к характеристике капитальных расходов бюджетов.

К капитальным расходам относятся:

1) бюджетные инвестиции;

2) бюджетные кредиты;

3) бюджетные гарантии.

Помимо текущих расходов бюджеты содержат значительные рас­ходы инвестиционного характера. Их отличие от текущих расходов состоит, во-первых, в долгосрочном влиянии на бюджет, его будущие доходы и расходы. Во-вторых, эти расходы в определенной части осу­ществляются на возвратной основе или предполагают получение дол­госрочного эффекта. В-третьих, они часто выходят за пределы бюд­жетного года и усиливают связанность текущих бюджетных решений.

Бюджетные инвестиции являются безвозвратными и предназна­чены для создания объектов и мощностей по оказанию общих или со­циально значимых услуг. Помимо основной цели — расширения пре­доставления общественных услуг и повышения их качества — они могут обеспечить снижение текущих расходов бюджета. Дело в том, что текущие и инвестиционные расходы бюджета не только взаимодо­полняемы, пои взаимозаменяемы. Инвестиции на строительство боль­ницы, например, означают, что, когда она будет построена, потребуют­ся дополнительные текущие расходы на содержание персонала, закупку лекарств и эксплуатационные расходы. В то же время если эта круп­ная больница заменит несколько небольших, ранее существовавших, то это может дать экономию на масштабе и одновременно привести к сокращению текущих расходов на здравоохранение и улучшить его качество.

Бюджетные кредиты предоставляются на возвратной основе и могут быть использованы не только в рамках бюджетного сектора и межбюджетных отношений, но и для финансирования негосудар­ственных коммерческих предприятий. Кроме прямых бюджетных кре­дитов, государство осуществляет кредитование через свои финансо­вые организации. Однако эти кредиты не учитываются в составе бюджетных, хотя бюджетные средства могут использоваться при фор­мировании уставных капиталов этих финансовых институтов.

Бюджетные кредиты по форме являются долговыми операциями, однако по существу представляют специфическую форму бюджетных расходов. Дело в том, что отличительной особенностью бюджетного кре­дитования является его льготный характер. Это объясняется, во-первых, тем, что государство в сфере коммерческого кредитования не должно быть конкурентом частных банков — банки эту функцию выполнят го­раздо лучше, поскольку рискуют своими собственными средствами, а не бюджетными. Во-вторых, выдавая кредиты, государство ориентирует­ся не только и даже не столько на коммерческий результат, сколько на социально-экономические и политические результаты.

В бюджетах утверждаются суммы предоставления и погашения кредиток. Разница между ними характеризует объем нетто-кредитования. Именно его величина, как правило, учитывается в бюджетных расходах. Однако такой учет скрывает реальные объемы расходов, свя­занные с бюджетным кредитованием. Как уже отмечалось, бюджетные кредиты являются льготными, т.е. включают определенную величину дотации. Кредитная дотация содержит не только разницу между ры­ночной ставкой и пониженным процентом за бюджетный кредит, что является явной формой расходов, но и неявные их формы, к которым относится, например, допущение повышенных издержек управления инвестиционным проектом, большего риска неплатежей по кредитно­му договору. Все элементы явных и неявных кредитных льгот составля­ют дополнительные расходы (упущенные доходы) бюджета, поэтому не только валовую величину кредита, но и величины сопутствующих яв­ных и неявных льгот нужно сопоставлять с ожидаемым полезным эф­фектом. Поскольку этот эффект в значительной степени является не коммерческим, а социально-экономическим, то целесообразность бюд­жетного кредита нельзя оценить на основе формальных процедур ин­вестиционного анализа - это могут и должны сделать законодатели, но для этого им нужна информация обо всех расходах, связанных с пре­доставлением кредита, и планируемых результатах.

Еще одним инструментом расходов являются кредитные гаран­тии. Они выдаются правительствами разных уровней в качестве обес­печения внутренних и внешних займов государственных и коммерче­ских организаций. Гарантии являются специфическим видом расходов, связанных с инвестиционной деятельностью правительства для него­сударственных организаций, которые без этих гарантий не получили бы средств на рынке заемного капитала. Правительство, дающее кре­дитные гарантии, обычно рассматривает их как продолжение своей экономической и социальной политики, как «мягкий» вариант расхо­дов, которые сразу не сказываются на состоянии государственных финансов.

Особенность гарантий состоит в том, что они являются неявны­ми, потенциальными или условными обязательствами бюджета. В этом состоит привлекательность данного инструмента для правительства, стремящегося к экономической экспансии. Гарантии превращаются и явные расходы, если те, кому они выданы, не выполняют своих обя­зательств перед третьей стороной — кредитором. Это может не случить­ся вообще, произойти в следующем бюджетном году или когда прави­тельство, выдавшее гарантии, уйдет в отставку. Такая неопределенность гарантий содержит потенциальную угрозу для бюджета.

Гарантии привносят дополнительную неопределенность в процессе планирования бюджета. Для того чтобы свести эту неопределенность к минимуму, устанавливаются лимиты гарантий, вводятся законода­тельные и процедурные ограничения на их выдачу.

Гарантии имеют еще один скрытый дотационный аспект. Как известно, в частном секторе гарантии являются платными. Эта плата формирует своеобразный страховой фонд для организации, выдавшей гарантии. Государственные гарантии для государственного сектора, как правило, бесплатны, что является формой дотации получателю гаран­тии. Даже в тех странах, где с получателя гарантия собирается неболь­шой процент от суммы кредита (США, Германия, Нидерланды), этот сбор не покрывает возможных убытков. Бесплатность гарантии озна­чает, что размер возможной платы за нее в частном секторе должен сопоставляться с ожидаемым от нее результатом и утверждаться зако­нодателями вместе с другими бюджетными показателями. Кроме того, при исполнении бюджета необходим мониторинг получателей гаран­тий, что также подразумевает дополнительные расходы, которые так­же нужно учитывать при обосновании целесообразности гарантии.

Дата добавления: 2014-01-20