Планирование бюджетных расходов

Система планирования признана показать правительству реальные пределы допустимых затрат в среднесрочной перспективе и побудить его принять стратегический подход к решению приоритетных отраслевых и территориальных программ.

Система планирования должна обеспечивать следующее:

■ среднесрочную структуру государственных расходов путем выявления ресурсов, ожидаемых в будущем, и определения отраслевых и территориальных приоритетов, которыми будет диктоваться потребление ресурсов;

■ законность принципов политики и программ, которые положены в основу предложений но государственным расходам.

Значение планирования состоит в том, что оно позволяет представить реальную картину ресурсообеспеченности государственных и муниципальных расходов, а не ориентироваться только на потребности.

Планирование бюджетных расходов осуществляется на этапе составления проекта бюджета органами исполнительной власти. При рассмотрении законопроекта органом представительной власти в него вносятся корректировки. Исходным пунктом бюджетного планирования являются определение объема доходов, которые поступят в бюджет в очередном году. В краткосрочном периоде доходы более инерционны, чем расходы. Если расходы полностью подконтрольны государству, то большая часть доходных статей зависит от внешних условий, на которые государство может влиять лишь опосредованно. К таким условиям относятся объем ВВП, темпы экономического роста, размер налоговой базы. В сфере прямого государственного регулирования находятся ставки налогов, а также порядок и условия их взимания. Однако возможности их оперативного изменения ограничены, поскольку требуют законодательной процедуры. Именно поэтому при рассмотрении проекта закона о бюджете в Государственной Думе на первом этапе рассматривается общий объем доходов и расходов бюджета, а затем — распределение расходов по отдельным статьям.

Для того чтобы обеспечить реализацию стратегических целей государства, план бюджетных расходов на очередной год должен составляться как часть более долгосрочной программы и обязательно учитывать ее приоритеты. С этой целью одновременно с составлением Проекта бюджета на очередной год Минфином России разрабатывается перспективный финансовый план — среднесрочный документ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета но мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он составляется на три года, из которых первый — тот, на который составляется бюджет, а два последующих — плановый период, на протяжения которого прослеживаются реальные результаты экономической политики правительства. Основой для формирования перспективного финансового плана является среднесрочный (на три-пять лет) прогноз Социально-экономического развития страны, региона или муниципального образования, а также бюджет на текущий год. В отличие от бюджета, финансовый план законодательно не утверждается. Его задача – служить ориентиром при выработке финансово-бюджетной политики, обеспечивать комплексность прогнозирования финансовых последствий реформ, а также программ и законом с учетом долгосрочных тенденций развития страны. Сегодня развитие этой практики получает дальнейшее совершенствование. Так, в современных условиях принят годовой бюджет на всех уровнях бюджетной системы с одновременной проектировкой его показателей на последующие два года. Таким образом, бюджет превращается в среднесрочный (три года) план развития национальной и территориальной экономики, а финансовый план базируется на долгосрочной стратегии развития страны (территорий).

При планировании структуры бюджетных расходов на очередной год первым шагом является их распределение по статьям функциональной классификации. С аналитической точки зрения она представляет наибольший интерес, поскольку определяет приоритеты государственной политики, а также отражает цели и потребности, которые должны обеспечить государственные расходы. Составление функциональной структуры расходов в связи с особой значимостью не может быть полностью передано исполнительной власти. В этом процессе обязательно участие представительных органов власти, которые обеспечивают учет общественных предпочтений при разработке бюджета. Утверждение функциональной классификации расходов является предметом второго и третьего чтений законопроекта в Государственной Думе. Это технически сложный и конфликтный процесс, связанный с: внесением в закон большого числа поправок.

Каждая статья функциональной классификации расходов должна иметь одного или нескольких исполнителей, поэтому следующим этапом планирования расходов должно быть распределение ассигнований по прямым получателям бюджетных средств (администраторам бюджетных расходов), или ведомственная структура. Структура расходов по ведомственной классификации является самым объемным приложением к закону о федеральном бюджете.

Это многоуровневая классификация. Первый ее уровень — перечень прямых получателей средств из федерального бюджета. Второй - классификация целевых статей расходов — отражает финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов. Третий — классификация видов расходов детализирует направление финансирования по целевым статьям. Определение ведомственной структуры в большей степени, чем функциональная классификация, находится в ведении исполнительной власти. Задачей правительства является распределение средств между подчиненными ему министерствами, агентствами, службами и другими учреждениями, чтобы наиболее эффективно обеспечить выполнение приоритетов, закрепленных в функциональной классификации. По представлению главных распорядителей средств бюджета правительство может вносить изменения в структуру расходов в ходе его исполнения. Эти полномочия закрепляются за ним бюджетным законодательством, в том числе и законом о бюджете на очередной год.

Составленный прогноз предельных объемов бюджетного финансирования направляется Минфином России администраторам средств федерального бюджета. На этой основе каждый бюджетополучатель составляет смету своих расходов, которая является финансовым ила ном бюджетного учреждения.

В структуре расходов государственного бюджета могут предусматриваться так называемые защищенные статьи, объем финансирования по которым не может быть сокращен в процессе утверждения или исполнения бюджета. Такие расходы возникают в результате принятия законодательных актов, предполагающих осуществление бюджетных расходов, например законов о предоставлении льгот или социальных пособий определенным категориям граждан. Наибольшую актуальность данная проблема имеет для федеративных государств, в которых на вышестоящем уровне могут приниматься законы, пред-iналагающие дополнительные расходные обязательства нижестоящих бюджетов. Наличие защищенных статей бюджета ограничивает свободу действий органов власти при выработке государственной политики. Доля защищенных статей в структуре бюджета не должна быть высокой, принятие любого законодательного акта в этой области следует сопровождать оценкой возникающих расходных обязательств, их целесообразности и соответствия имеющимся финансовым ресурсам.

В условиях федеративного государства принципиальное значение имеет распределение расходов по уровням бюджетной системы. Исходным его пунктом является разграничение предметов ведения федерального центра и регионов, закрепленное в Конституции Российской Федерации и БК РФ. Так, в соответствии с БК РФ исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

■ обеспечение деятельности Президента, Федерального собрания, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, другие расходы на общегосударственное управление;

■ функционирование федеральной судебной системы;

■ осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

■ национальная оборона и обеспечение безопасности государства, конверсия оборонных отраслей промышленности;

■ фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

■ государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

■ государственная поддержка атомной энергетики;

■ ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

■ исследование и использование космического пространства;

■ содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или ведении федеральных органов государственной власти;

■ обслуживание и погашение государственного долга Российской
Федерации;

■ компенсация государственным внебюджетным фондам расходов па выплату государственных пенсий и пособий, другие социальные выплаты, подлежащие финансированию за счет средств федерального бюджета;

■ пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

■ проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

■ федеральная адресная инвестиционная программа;

■ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

■ обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

■ финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

■ официальный статистический учет, а также некоторые другие виды расходов.

Законом установлен перечень расходов, финансируемых исключительно из региональных и местных бюджетов, а также совместно зa счет бюджетов разных уровней.

Категория «бюджетные расходы» требует классификации форм их предоставления (табл. 6).

Таблица 6 Формы предоставления бюджетных средств

Форма	Содержание
Дотации	Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования
Субвенции	Безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящего бюджета
Взаимозачеты	Выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им функций по решению центрального правительства
Бюджетные ссуды	Бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года
Трансферты	Оказание финансовой помощи за счет средств ФФПС РФ
Субсидии	Бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня на основе долевого финансирования целевых расходов
Государственный или муниципальный заем (заимствование)	Передача в собственность государственных и муниципальных органов денежных средств, которые те обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа
Бюджетные ассигнования	Бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю
Бюджетный кредит	Форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах
Целевой иностранный кредит (заимствование)	Форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров и услуг в соответствии с целями проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых институтов
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм	Форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора
Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций	Форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций
Гоcyдарственные и муниципальные гарантии	Форма предоставления денежных средств под гарантии государственных и муниципальных органов власти по обязательствам третьих лиц
Налоговые кредиты	Налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года
Налоговые льготы и преференции	Под налоговыми льготами и преференциями понимается освобождение от уплаты налогов либо предоставление права дополнительных вычетов из совокупного годового дохода налогоплательщиков юридических и физических лиц

Предоставление бюджетных средств бюджетополучателям осуществляется при соблюдении следующих принципов (табл. 7).

Таблица 7. Принципы бюджетного финансирования