С.А. Калинин

ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Аннотация. В статье дается анализ Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь с позиции теории систематизации законодательства в целом и отдельной отрасли (экологического права) в частности. В качестве методологии исследования предлагается инструментальный метод, рассматривающий право в качестве инструмента достижения определенного социального результата, а законодательство – в качестве объекта для использования рациональных методик по усилению его системных свойств. В результате делается ряд выводов о том, что предлагаемая кодификация таковой не является, но выступает консолидацией экологического права; проведение кодификации экологического права возможно только при предварительном осуществлении ряда систематизационных мероприятий; обосновывается тезис о нежелательности в дальнейшем утверждения актами законодательства концепций проектов нормативных правовых актов; дается ряд практических рекомендаций по систематизации экологического права как комплексной отрасли права.

Качественное совершенствование законодательства зависит от внутренне согласованной, научно и логически обоснованной структуры законодательства. Данный процесс целесообразно рассматривать как построение оптимальной системы законодательства (в первую очередь отраслевого), в том числе за счет упорядочения внутрисистемных связей между отраслями и нормативными актами. Однако процесс совершенствования законодательства осложнен теоретико-методологическим кризисом в правоведении, который частично может быть преодолен использованием инструментальных подходов. По аналогии с американской концепцией правового прагматизма, рассматривающего право как инструмент достижения некоего социального результата, инструментализм в процессе совершенствования законодательства следует рассматривать как использование рациональных методологий и методик, позволяющих производить системно-структурное упорядочение всего массива.

В СССР согласование и упорядочение нормативных актов разрешалось в рамках сложившихся представлений о системе и структуре законодательства, ибо содержание права как облеченная в закон воля советского народа кардинально не изменялось[70]. Распад СССР качественно изменил доктринальные основы правовой системы, что полностью скорректировало сущность всех социальных систем и связей между ними. В итоге право было призвано обеспечить взаимодействие между реформируемыми социальными системами и собственное реформирование на базе новых принципов. Другими словами Беларуси было необходимо одновременно (курсив наш – С.К.) реформировать содержание национального права, максимально быстро привести его в соответствие с новыми социальными требованиями; а также повышать качество и системность законодательства.

Решение двух задач одновременно практически невозможно, поэтому формулирование нормативных предписаний, наиболее адекватных (по мнению разработчиков) социальным потребностям (но без должного теоретического и научного обоснования), приводит к появлению огромного количества действующих нормативных актов, совокупность которых имеет невысокую логическую стройность (мы не говорим о иных последствиях)[71]. Громоздкость, недостаточная системность и управляемость нового законодательства обуславливает необходимость упорядочения источников, призванного уменьшить объем правового материала, обеспечить его компактность и системность. Однако теоретические представления о сущности систематизации обычно находятся на уровне советских разработок, восходящих еще к М. М. Сперанскому, которые сейчас адекватно не применимы. Дальнейшая систематизация и упорядочение законодательства нуждается в использовании качественно новых, в большей степени инструментальных, подходов, но не простом заимствовании применяемых ранее моделей систематизации.

Вышесказанное весьма ярко подтверждает анализ Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 года № 1460[11] в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 1 февраля 2005 года № 55 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2005 год»[12] (в дальнейшем – Концепция). Данное Постановление поручило Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2006–2007 годах обеспечить разработку проекта Экологического кодекса Республики Беларусь на основе указанной Концепции[72].

Данный факт является качественно новым для Беларуси и требует комплексного теоретического осмысления своей юридической природы, так как созданный прецедент может быть использован в дальнейшем. При первом приближении возникает проблема определения юридической природы Концепции и самого поручения, насколько оно является обязательным для иных субъектов нормотворческой деятельности. В практике государственного строительства Беларуси концепция как документ используется достаточно часто, в частности, определяя основные направления государственной политики.

Применительно к правовой системе известны Концепция судебно-правовой реформы от 23 апреля 1992 года[6] и Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь от 10 апреля 2002 года [8], судьбы и значение которых весьма различаются. Концепция 1992 года, выступившая идеологическим вектором развития системы судебных и правоохранительных органов, весьма часто цитировалась в научной литературе как написанная на основе принципов правового государства, разделения властей. Однако многие ее рекомендации не были восприняты практикой в силу оторванности от реалий. Предложения 1 и 2 Съездов судей Республики Беларусь о ее пересмотре не были реализованы, поэтому она перешла в разряд истории.

Концепция же 2002 года готовилась весьма долго. Вариант, положенный в основу Концепции, был разработан с привлечением широкого круга научных и практических работников (рабочая группа была сформирована Распоряжением Президента Республики Беларусь от 12 марта 2001 г. № 12). Данная концепция отличается в первую очередь инструментальным и прагматическим подходом. Фактически в ней отражено состояние развития законодательства на момент ее принятия и указаны перспективные меры, а также рекомендуемые способы и методы (инструменты) по его развитию и совершенствованию. Так согласно пп. 2, 3 Указа от 10 апреля 2002 года, № 250 нормотворческие органы и организации должны руководствоваться положениями Концепции, а Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь обязан осуществлять разработку государственных программ и планов подготовки проектов нормативных актов с учетом ее положений.

Но, к сожалению, можно констатировать, что Концепция 2002 года недостаточно используется в нормотворчестве, обычно наличествует ссылка на ее отдельные положения без использования ее рекомендаций в комплексе. В качестве объяснения этого явления можно предположить определенное «удобство» использования привычных методик систематизации без комплексного учета развития социума в целом, науки, законодательства и т.д.; а также указать на значительное опережение узкой практикой теоретических разработок и, фактически, определение их тона и направленности (в том числе, некорректно)[73].

Действительно, разработка проекта Экологического кодекса Республики Беларусь предусмотрена подпунктом 38.4 Концепции совершенствования законодательства[8], а также пунктом 8 раздела II Программы подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь[10]. Ссылка на Концепцию совершенствования законодательства предполагает, что в Концепции будут учтены все ее требования, а не только рекомендации ее Особенной части. Однако анализ показывает, что многие рекомендации проигнорированы (пакетность, необходимость комплексной систематизации, требование учета специфики отрасли права при ее систематизации и т.д.). Концепция совершенствования законодательства прямо указывает на то, что кодификация может быть использована не во всех отраслях права и законодательства, в некоторых следует ограничиться консолидацией и четкой системной взаимосвязью нормативных предписаний. Таким образом, мы может констатировать проблему поиска оптимальной модели систематизации экологического права, что может использоваться в качестве исходной посылки при анализе проекта Экологического кодекса.

Возвращаясь к сущности концепции как программного документа, отметим, что обязательной частью сопроводительных документов, необходимых для включения законопроекта в План разработки, является его краткая концепция. По пункту 26 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов концепция должна включать:

характеристику предмета правового регулирования и целей подготовки проекта акта;

анализ законодательства (в том числе международных договоров Республики Беларусь), относящегося к предмету правового регулирования проекта акта, и практики его применения;

оценку предложений заинтересованных государственных органов и иных организаций о необходимости изменения правового регулирования соответствующих общественных отношений;

обзор научных исследований, законодательства иностранных государств, относящихся к предмету правового регулирования проекта акта;

оценку возможного изменения концептуальных положений законодательства, базовых институтов отрасли (отраслей) законодательства и правовых последствий такого изменения;

предложения по примерной структуре и основным положениям проекта;

прогноз возможных последствий принятия (издания) акта[7].

Анализ Концепции показывает, что ее структура полностью повторяет требования данного пункта. Однако степень исполнения достаточно низка: анализ законодательства сведен к перечислению законов, регулирующих экологические правоотношения, указания на реальные противоречия и особенности правоприменения отсутствуют, скуден обзор публикаций и т.д.[74] Кроме этого Парламент в соответствии с Регламентом Палаты представителей Республики Беларусь в первом чтении голосует именно за концепцию законопроекта [14, ст.137], которая в данном случае уже нормативно закреплена.

Это поднимает вопрос об обязательности положений Концепции для иных органов, участвующих в нормотворческом процессе, с одной стороны, и о тех нормативных предписаниях концепции, которые могут обладать нормативностью, с другой стороны. На наш взгляд, говорить о содержании норм права в Концепции затруднительно, кроме как в части содержащей Примерную структуру Кодекса и требований отмены и изменения ряда законов (что является прерогативой Парламента). Следовательно, отсутствие нормы и слабо выраженная нормативность затрудняет исполнение требований Концепции. Фактически было бы более верным определить не столько содержание будущего акта, сколько Перечень действий по систематизации экологического права. Реализация Перечня позволила бы определить целесообразность принятия Экологического кодекса в перспективе, так как цели могут меняться по мере достижения определенных промежуточных результатов.

Юридическая и социальная природа экологического права, на наш взгляд, не позволяет провести его полную кодификацию в силу комплексности по примеру иных отраслей права. Это обуславливает специфику построения системы экологического законодательства как комплексного правового объединения норм в области пользования, воспроизводства, охраны и защиты природных ресурсов[1, с.13-14]. Концепция считает, что к предмету правового регулирования Экологического кодекса должны относится «общественные отношения, возникающие в связи с охраной окружающей среды, отдельных природных комплексов и объектов либо составляющих их компонентов природной среды, между государственными органами, осуществляющими государственное управление в этой области, и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также гражданами». То есть в Кодекс планируется включить практически весь спектр экологических правоотношений, но в этом случае возникает проблема о степени полноты регулирования данных отношений в конкретном нормативном правовом акте, необходимом и достаточном количестве нормативных актов для полной регламентации экологической функции государства.

Предполагается, что «Экологический кодекс должен стать основным законодательным актом, регулирующим правоотношения в области охраны окружающей среды, и иметь бόльшую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы экологического и природоресурсного права». Таким образом, реальная проблема заключается в реформировании системообразующего акта, согласовании его принципов и норм с нормами иных актов экологического права. Однако потребность в изменении юридической силы Закона «Об охране окружающей среды», о которой говорится в Концепции, необязательно должна быть разрешена принятием кодекса. Вполне логично и экономически оправдано придать Закону статус программного закона, расширив на него норму части 4 статьи 104 Конституции Республики Беларусь[75], внеся в него соответствующее предписание и продублировав его в Законе «О нормативных правовых актах»[76].

По мнению разработчиков Концепции «анализ законодательства, в том числе международных договоров Республики Беларусь, относящегося к предмету правового регулирования проекта Кодекса, и практики его применения свидетельствует о необходимости систематизации законодательства в этой области». Однако вопрос об оптимальности выбора кодификации как формы систематизации, к сожалению, не ставится. При кодификации должно сократиться значительное количество нормативных актов различной юридической силы. Иначе говоря, если при систематизации сокращается число актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, происходит их укрупнение, а также принятие базового системообразующего акта, то этот процесс называется кодификацией. При отсутствии вышесказанного наличествует иная форма совершенствования законодательства.

К причинам, обусловившим необходимость разработки Кодекса, относят низкое качество принятого 17 июня 2002 года в новой редакции Закона «Об охране окружающей среды», в том числе декларативность, множественная отсылочность к актам Правительства или республиканских органов государственного управления и т.д. Такая констатация указывает на недостатки в системном подходе к прогнозированию развития законодательства и позволяет утверждать, что первичным объектом систематизации экологического права должны быть именно акты Правительства или республиканских органов государственного управления. Фактически, «наличие коллизий, пробелов и противоречий в законодательстве об охране окружающей среды, устаревших либо недостаточно эффективно действующих норм вызывает необходимость» не столько кодификации основных законодательных актов, а в дальнейшем приведения в соответствие других актов законодательства с нормами Экологического кодекса, сколько изменения методологии систематизации экологического законодательства. В этом случае наиболее подходящим является использование пакетного метода разработки нормативных актов, а также проведение комплексной систематизации актов.

Для достижения такой цели следовало бы первоначально осуществить ревизию нормативных актов на уровне республиканских органов государственного управления, осуществляющих управление в экологической сфере, с целью кардинального сокращения количества актов и их укрупнения. На уровне Совета Министров также желательно провести ревизию и консолидацию законодательства, координируя данную деятельность республиканских органов государственного управления, а также создать Собрание экологического законодательства Республики Беларусь. Отметим, что роль систематизации как инструмента правотворчества на различных этапах развития законодательства (его структурных подразделений) неодинакова, что позволяет использовать ее различные виды (ревизия (инвентаризация), инкорпорация, консолидация, кодификация, Свод законов, Собрание законодательства)[77].

В ходе ревизии происходит отмена устаревших актов или их частей, внесение в них необходимых изменений для соблюдения логичной стройности акта. В Беларуси проведение ревизии в связи с принятием нового законодательного акта обычно возлагается на Правительство. Однако недостаточный внешний контроль за этой деятельностью значительно снижает эффективность данного инструмента в процессе систематизации.

Инкорпорация осуществляется без изменения установленного содержания права, в том числе, путем объединения в сборники в определенном порядке (в ряде случаев в электронном виде). На наш взгляд, это является перспективным инструментом, позволяя сокращать число актов, способствуя упорядочению содержания и структуры законодательства; приводит к приобретению инкорпорацией черт консолидации, что позволяет одновременно определить реальное количество действующих актов с одновременным их сокращением и создать предпосылки для проведения иных форм систематизации. Таким образом, под руководством Совета Министров Республики Беларусь с активным участием ученых Института государства и права НАН Беларуси и юридического факультета Белорусского государственного университета, с использованием научно-методических разработок Национального центра правовой информации Республики Беларусь и Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь при координировании со стороны Администрации Президента Республики Беларусь должно быть создано вышеназванное Собрание экологического законодательства Республики Беларусь, которое и станет в дальнейшем тем объектом инструментального реформирования отрасли экологического права.

В итоге возможно достижение следующих результатов: сокращение количества актов; ликвидация пробелов и противоречий; подготовка укрупненных указов Президента Республики Беларусь; создание нового систематизированного источника экологического законодательства.

Это позволит достигнуть промежуточных целей совершенствования структуры и системы экологического законодательства, обеспечив систематизацию «многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы мониторинга окружающей среды, государственных кадастров природных ресурсов, осуществление контроля в области охраны окружающей среды, другие институты экологического права», однако с меньшими затратами[78].

В настоящее время, по мнению авторов Концепции, действуют более 15 законодательных актов, регулирующих правоотношения в области охраны окружающей среды. Однако Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь включает в Законодательство об охране окружающей среды (в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь) 1179 нормативных правовых актов, из них 24 закона, 4 декрета Президента Республики Беларусь, 43 Указа Президента Республики Беларусь, 448 Постановлений Совета Министров Республики Беларусь. Таким образом, Концепция ограничивает предмет систематизации экологического законодательства только законами, хотя в ней же констатируется множественность актов Совета Министров и республиканских органов государственного управления. Следовательно, совершенствование экологического законодательства не должно ограничиваться созданием Экологического Кодекса только через включение в него лишь законов, в силу консолидированного характера данного нормативного акта.

Авторы утверждают, что при разработке проекта Экологического кодекса как комплексного правового акта будет обеспечена системность законодательства, так как кодекс, как правило, не будет содержать отсылочных норм и норм, требующих дополнительного правового регулирования. Однако анализ структуры свидетельствует об обратном. Например, нормы глав 5, 6, несомненно, нуждаются в конкретизации целым комплексом актов. Включение в Экологический кодекс законов «Об охране окружающей среды», «Об отходах», «О государственной экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» свидетельствует о консолидации законодательства. Но это не исключает наличия актов более низкой юридической силы.

Отметим, что каждый нормативный правовой акт охватывает и регулирует определенный вид экологических правоотношений, зачастую включая нормы иных отраслей права. Это позволяет утверждать, что при укрупнении нормативных актов могут возникнуть трудности, заключающиеся в отсутствии критериев укрупнения, слияния актов. Фактически еще раз можно констатировать проблему поиска оптимального размера нормативного правового акта, позволяющего максимально полно урегулировать определенные общественные отношения без излишней декларативности и отсылочности, с одной стороны, и детализации в определенных видах нормативных актов, с другой. Также нужно учитывать потребность в оперативном изменении актов. Мы должны стремиться к достижению разумного объема и количества нормативных правовых актов, обеспечивающих системное непротиворечивое регулирование определенного общественного института (отрасли), структурное (предметное и иерархическое) взаимодействие актов, а также удобство для правоприменения[79].

При реформировании структуры экологического законодательства необходимо определиться с разумным соотношением норм прямого и отсылочного действия. На наш взгляд, Экологический кодекс в силу специфики экологического права не может содержать только нормы прямого действия (то есть, требования Концепции в этом случае не выполнимы). При поддержке мнения Министерства лесного хозяйства о включении в проект Кодекса лишь основных концептуальных положений и переносе основной тяжести регулирования на иные законодательные акты, все фактически сводится к очередному изменению редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» с корректировкой его названия, а также юридической силы.

По мнению разработчиков Концепции, одновременная разработка в Беларуси, в России, а также в рамках СНГ проекта Экологического кодекса позволит гармонизировать положения и требования в области охраны окружающей среды. Данное мнение следует признать спорным, так как сам факт одновременной разработки гармонизации отношений не влечет. Для этого необходимо создание единой рабочей группы, регулярно обменивающейся информацией и готовящей согласованные проекты. Отметим, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации считает, что в силу принятия Федерального Закона «Об охране окружающей среды», сформулировавшего основные эколого-правовые понятия и направления охраны окружающей среды, дающие основания для ближайшего развития экологического законодательства, принятие Экологического кодекса перспективным не представляется[2].

Однако тенденция принятия Экологических кодексов на постсоветском пространстве существует: Казахстан планирует утвердить Экологический кодекс в четвертом квартале 2006 года, то же касается Кыргызстана, ведутся серьезные научные дискуссии на Украине. Постоянная комиссия по аграрной политике, природным ресурсам и экологии Межпарламентской Ассамблеи СНГ 11 мая 2006 года одобрила в целом проект общей части модельного Экологического кодекса, разрабатываемого Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды и Секретариатом Совета МПА СНГ, для государств – участников СНГ и приняла решение рекомендовать включить его обсуждение в повестку очередного пленарного заседания[4]. В России также разработан Проект Концепции проекта Экологического кодекса[13].

Необходимо отметить, что проект модельного Экологического кодекса разрабатывается Российской Федерацией, одновременно готовящей собственный кодекс. Следовательно, гармонизация регулирования экологических отношений будет в большей степени по российским моделям, поэтому какие-то иные национальные концепции вряд ли будут действенно представлены в Модельном кодексе. Не давая позитивную либо негативную оценку данному факту, хочется привести идеи Ю.В. Громыко, считающего, что на современном этапе осуществляется борьба за саму возможность ставить стратегические (то есть, концептуальные, доктринальные – курсив наш - С. К.) цели и накапливать ресурс реализации этих целей. Исходной точкой отсчета борьбы является наличие или отсутствие субъекта, способного ставить мегацели. При этом «сокращение базы собственного целеполагания: заимствование целей, допущение вмешательства в целеполагание или расчленения систем, по отношению к которым осуществляется постановка целей, есть способ и форма уменьшения субъектности страны». Также Ю.В. Громыко указывает на необходимость введения мембранных механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, включение национальных систем в мировые системы, а с другой стороны, определяющие типы переходов от национальной системы к мировой системе, не допускающих полного слияния с последней и сохраняющих относительную автономность [3]. Схожая идея о необходимости «фильтров» правовой информации при моделировании правовой системы нами уже обосновывалась. Посредством данных фильтров государство и общество адаптируют внешние тенденции, вызовы и противоречия к внутреннему социальному регулированию, обеспечивая заимствование, преемственность и согласование различных потоков правовой информации, то есть сведений о тех правилах поведения, которые считаются государством и/или социальными группами общеобязательными и регулируют общественные отношения на практике[5].

Применительно к проблеме систематизации экологического права это позволяет утверждать, что Беларуси необходимо не механически переносить на себя международный опыт, тем более, что недостаточность теоретических исследований в данной сфере не всегда позволяет адекватно оценить изменение мировых тенденций, но стремиться максимально сохранить собственную возможность целеполагания в правотворчестве и правовом регулировании. Временная приостановка разработки Кодекса (при внимательном анализе практики применения Экологических кодексов иных государств) позволит сэкономить бюджетные ресурсы, направив их на совершенствование экологического законодательства более низкого уровня, усиление системно-структурных свойств отрасли.

Для применения инструментальных методов следует рассматривать комплекс норм, входящих в экологическое законодательство, с позиции объекта управления (воздействия, оперирования), представляя в качестве определенной системы (совокупности) элементов, связей и функций. Инструментализм позволяет акцентировать внимание именно на структурно-системном аспекте законодательства, в определенной мере игнорируя содержание нормативного массива. Громоздкость национального экологического законодательства требует улучшения качества нормативных предписаний, оптимизации структуры и системных свойств законодательства, поиска наиболее оптимальной модели сочетания видов нормативных актов. Совершенствование экологического права и подбор инструментальных методик для этого возможно путем структурного выделения из данной деятельности следующих элементов и изучения их с позиций системного анализа:

объекта систематизации, то есть конкретных общественных отношений в конкретной сфере правового регулирования и комплекса нормативных правовых актов (иных источников права) их регулирующих;

инструмента систематизации, то есть совокупности способов, посредством которых объект в перспективе должен будет приобрести необходимые социуму качества;

результата, то есть итога применения инструмента к объекту, ожиданий социума от новых качеств объекта;

исполнителя (исполнителей), то есть компетентного государственного органа (органов), который обязан посредством применения инструмента к объекту обеспечить достижение результата.

технологий применения инструмента, то есть теоретико-методологического обоснования систематизации.

Нормативный массив как совокупность норм, подвергаемых систематизации, в этом случае необходимо рассматривать как определенный материал, на который исполнитель воздействует при помощи инструмента для получения результата при учете качества избранного объекта, инструмента и т.д. Раздробив, таким образом, процесс совершенствования экологического права на структурные составляющие, попробуем установить те связи и требования, которые имманентно вытекают из свойств составляющих элементов и определяют их сущность, взаимодействуя с ними.

В качестве объекта Концепция рассматривает весь комплекс экологического законодательства Республики Беларусь, находящегося в предметно-иерархическом соотношении, осложненного активным использованием международных норм.

В качестве инструмента совершенствования Концепция предлагает кодификацию законодательства.

Результатом кодификации должно стать принятие Экологического кодекса, отмена ряда законов, нормы которых войдут в Кодекс, внесение изменений и дополнений в ряд иных законов, устранение декларативности, пробельности и коллизионности всего законодательства.

По смыслу Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460 исполнителем должно выступить Министерство природных ресурсов Республики Беларусь, однако обязанность внести проект в Парламент возложена на Правительство.

Однако кодификация такого объекта весьма затруднительна, так как Концепция ничего не говорит о предварительной систематизации законодательства, использовании иных ее форм. Таким образом, данный инструмент не в полной мере подходит для работы с объектом. Правда этот «недостаток» инструментария «исправляется» тем, что в дальнейшем объект ограничивается переработкой только законов. Весь иной массив законодательства игнорируется, не смотря на наличие указаний о его пробельности и коллизионности, либо планируется к упорядочению после принятия Экологического кодекса (что в Концепции не оговаривается).

Принятие любого кодекса как подлинно системного акта (без учета специфики экологического права) все равно нуждается в проведении всего комплекса систематизационых работ. Это требует использования в качестве инструмента определения комплекса и последовательности мер по совершенствованию законодательства, где кодификация является только одним из результатов (зачастую промежуточным). Можно усомниться в том, что Кодекс в такой отрасли, включающей сложный комплекс различного рода и вида общественных отношений, обеспечит максимальную полноту их регулирования. В силу объективного наличия значительного количества отсылочных норм и закрепления базовых принципов отдельных институтов особенной и специальной частей экологического права следует констатировать, что одним из инструментов должна стать подготовка оптимальной и достаточной структуры (тезауруса) экологического законодательства, включающей перечень действующего законодательства, его системных связей, анализ конкретных отсылочных норм. Фактически должна быть создана информационная модель экологического права, в рамках которой возможно проанализировать движение и взаимодействие правовой информации в конкретной сфере[80]. Определенное моделирование (закрепление) системы экологического права (мы не касаемся его точности и адекватности) осуществлено в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь, однако в этом случае происходит смешение понятий «систематика» (классификация уже принятых актов) и «система» (перспективные ожидания от потенциально реформированной системы актов). Классификация актов может и должна быть пересмотрена, что должно привести к иной, более научной классификации.

Однако создание такого инструмента и обеспечение такого результата нуждается в совершенно иных технологиях, то есть в научной оценке, в рамках которой объект анализируется с позиций высокой степени абстракции со снижением ведомственного интереса к определенным моделям и формам существования объекта. Это требует привлечения на условиях постоянного финансирования научных и преподавательских кадров, создания отдельных научных коллективов, что позволит вывести состав рабочих групп на качественно иной уровень.

Вышеприведенный анализ Концепции с позиции инструментальных подходов, сознательно игнорирующий содержательные аспекты экологического права, позволяет сделать следующие выводы:

1. Разработка Экологического кодекса Республики Беларусь в настоящее время недостаточно целесообразна и обоснована в силу отсутствия предкодификационных мероприятий и недостаточного проведения иных форм систематизации.

2. Экологический кодекс в силу специфики отрасли не сможет максимально полно регулировать экологические правоотношения, но будет по замыслу Концепции представлять собой новую редакцию Закона «Об охране окружающей среды» с включением некоторых принципиальных положений, регулирующих лишь отдельные институты Особенной части экологического права.

3. Необходимость утверждения концепции законопроекта Постановлением Совета министров является достаточно спорной, т.к, с одной стороны, имеет место формальное ограничение разработчиков законопроекта, с другой стороны, в соответствии с Регламентом Палаты Представителей Национального собрания Республики Беларусь окончательное принятие Концепции происходит в Палате Представителей Республики Беларусь при рассмотрении законопроекта в первом чтении [14, ст. 137].

4. При разработках любого рода концепций законопроектов необходимо учитывать все требования Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь в комплексе, то есть неукоснительно исполнять норму п. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г., № 250.

5. К перспективным направлениям систематизации экологического законодательства следует отнести:

ревизию всех нормативных правовых актов на предмет пробельности, коллизионности, декларативности, отсылочности с их последующим пересмотром и сокращением;

определение предметной и иерархической структуры экологического права и разрешение проблем оптимальности и достаточности количества нормативных правовых актов для полноты и эффективности правового регулирования;

укрупнение и консолидацию актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь и т.д.;

издание Собрания экологического законодательства Республики Беларусь;

усиление системных связей в созданной информационной модели экологического права.

6. Структурное реформирование экологического права нуждается в широком привлечении научного сообщества при финансировании его участия из бюджетных средств, выделяемых на разработку Экологического кодекса.

7. Концепции наиболее важных законопроектов и кодексов целесообразно выносить на широкое, в том числе всенародное, обсуждение.

Литература:

1. Балашенко С. А., Демичев Д. М. Экологическое право. – Мн.: Ураджай, 1999. 398 с.

2. Боголюбов С. А. Концепция развития экологического (природоохранного) законодательства // Концепции развития Российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. – М., 2004.С. 791.

3. Громыко Ю.В. Консциентальное оружие – как оно работает // Официальный сайт Столичного методологического университета [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.df.ru/~metuniv/consor/Seminar/ygrom.htm.

4. Заседание Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ по аграрной политике, природным ресурсам и экологии // Официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.iacis.ru/html/?id=17&nid=335.

5. Калинин С. А. Об информационном моделировании правовой системы // Информационные технологии и право (Правовая информатизация – 2004): Материалы междунар. науч. практ. конф., Минск, 28-29 окт. 2004 г. / Под ред. Ю. И. Кашинского. – Минск, 2004. С. 206-210.

6. О Концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь: Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 23 апреля 1992 г. // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэсп. Беларусь. 1992. № 16. Ст. 270.

7. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь от 11 авг. 2003 г., № 359 // Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 92, 1/4856.

8. Об одобрении Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь от 10 апреля 2002 г., № 205 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. №46, 1/3636.

9. Об одобрении Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь от 10 апреля 2002 г., № 205 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. №46, 1/3636.

10. Об одобрении Программы подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь от 12 августа 2002 г., № 450 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. № 92, 1/3962.

11. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета министров Респ. Беларусь от 16 дек. 2005 г., № 1460 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

12. Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2005 год: Указ Президента Респ. Беларусь от 1 февр. 2005 г., № 55 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2005. № 21, 1/6217.

13. Концепция проекта Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации» [Электрон. ресурс] – Сайт Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru

14. Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь: Постановление Палаты представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, 4 дек. 1997 г., № 415-П/III (с изм. и доп.) // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь «Эталон. Беларусь» – h29700415; Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь.1999. №32, 4/71; №52, 4/292; 2000. №67, 4/1331.

15. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. – СПб., 2003. – С. 31-32.

Статья опубликована:

Калинин, С.А. Теоретико-инструментальный анализ проекта Экологического кодекса Республики Беларусь / С.А. Калинин // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 12-29.

Н.А. Карпович

ПРОЕКТ ОБЩЕЙ ЧАСТИ МОДЕЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА ДЛЯ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ КОДИФИКАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Аннотация. В статье рассматривается практика разработки и принятия в рамках Содружества Независимых Государств модельных законодательных актов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, делается вывод об их значении для унификации законодательств государств Содружества. На основе изучения проекта Общей части модельного Экологического кодекса для государств-участников СНГ и Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь проводится научный анализ норм, развивающих положения экологического законодательства стран СНГ. Автором исследуются такие ключевые проблемы, как система и структура экологического законодательства, место отдельных нормативных правовых актов в этой системе. Формулируются предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Проблемы охраны окружающей среды имеют глобальный характер. Состояние и качество таких объектов правовой охраны природной среды, как биосфера в целом, озоновый слой, атмосферный воздух, генофонд растительного и животного мира, микроорганизмов оказывают непосредственное влияние на качество жизни людей далеко за пределами государств, на территориях которых на эти объекты оказывается экологически значимое воздействие. Поэтому государства осознают необходимость сотрудничества в выработке научно обоснованных допустимых пределов воздействия на окружающую среду, согласованных подходов к решению вопросов обеспечения безопасного природопользования и экологических проблем. Как отмечает Е.А. Высторобец, современные международные отношения испытывают все нарастающее влияние международного права окружающей среды и внутреннего экологического права государств [1]. Высокая эффективность сотрудничества в соответствующей сфере отношений возможна в рамках различных межгосударственных объединений. В их учредительных документах в качестве элемента совместной компетенции, как правило, предусматривается решение вопросов природопользования и охраны окружающей среды. Согласно статье 7 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности относится к сфере совместной деятельности, реализуемой государствами – участниками СНГ на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества [2].

Одним из действенных способов реализации поставленных задач является принятие Межпарламентской Ассамблеей государств (МПА) – участников Содружества Независимых Государств модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи в области охраны окружающей среды и рационального природопользования [3]. Модельные законодательные акты МПА СНГ имеют рекомендательный характер. В частности, значимость целей и задач Содружества находит свое отражение в установленной процедуре рассмотрения национальных проектов законов, разработанных на основе модельных законодательных актов, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств. Такие законопроекты, согласно регламентам палат Парламента, подлежат первоочередному рассмотрению [4].

Одним из актуальных и перспективных направлений модельного законотворчества является обеспечение совершенствования и унификации экологического законодательства стран-участниц СНГ, прогрессивной регламентации системы природоохранных отношений и режимов природопользования, реализации механизма перехода на международные экологические стандарты, в том числе стандарты качества производимой продукции. Причем, как отмечает Е.В Шестакова, в рамках СНГ правовое обеспечение осуществления объединенных усилий в противодействии новым вызовам и угрозам, в том числе в сфере экологической безопасности, на сегодня наиболее востребовано [5]. Подтверждением этой мысли является значительное число – около 20 – принятых модельных законодательных актов Содружества, предметом правового регулирования которых являются отношения в сфере охраны окружающей среды. Среди них важное место занимают систематизированные законодательные акты рекомендательного характера, принятые МПА СНГ с целью сближения правового регулирования однородных сфер общественных отношений в государствах Содружества. К таким актам относятся модельные Кодекс о недрах и недропользовании [6], Лесной кодекс [7], Земельный кодекс для государств - участников СНГ [8]. Кроме того, с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений по охране окружающей среды и решению экологически значимых проблем в государствах Содружества принят ряд модельных законов, в частности, «Об экологической безопасности» [9], «Об экологическом страховании» [10], «О доступе к экологической информации» [11] и другие.

В целях совершенствования сотрудничества государств – участников МПА СНГ по сближению и гармонизации национального законодательства, последовательной реализации межгосударственных программ сотрудничества на 2005–2008 годы, законодательных инициатив парламентских делегаций и предложений постоянных комиссий МПА СНГ, упорядочения и совершенствования процесса модельного законотворчества, а также повышения качества модельных законодательных актов и рекомендаций Постановлением МПА СНГ от 14 апреля 2005 г. № 25-8 утвержден Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005–2010 годы [12]. План предусматривает разработку проектов таких модельных актов в сфере аграрной политики, экологии и природопользования, как Водный кодекс для государств – участников СНГ (2006 г.), «О социальной защите граждан, пострадавших от радиоактивного загрязнения и ядерных испытаний», (2006 г.), «Об упаковках и упаковочных отходах» (2008 г.), «О предотвращении и комплексном контроле загрязнений» (2008 г.), «Об отходах производства и потребления (новая редакция)» (2007 г.), «О биологической безопасности» (2006 г.).

В настоящее время на согласование в национальные парламенты направлен проект Общей части модельного Экологического кодекса для государств-участников СНГ, принятие которого запланировано на 2007 г. Значительное количество нормативного материала, регулирующего широкую группу отношений в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, организационные и научно-методические предпосылки явились основанием его систематизации и кодификации.

Аналогичный процесс совершенствования системы законодательства, регулирующего экологически значимые отношения, происходит и в Республике Беларусь. Постановлением Совета Министров от 16 декабря 2005 г. № 1460 утверждена Концепция проекта Экологического кодекса Республики Беларусь. Как определено в Концепции, главная цель подготовки проекта – систематизация в виде кодификации актов законодательства в области охраны окружающей среды, направленная на создание эффективного правового механизма обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду [13]. Сопоставление указанных концептуальных положений с нормами проекта Общей части модельного Экологического кодекса является одним из шагов по выработке оптимальных направлений систематизации и совершенствования законодательства Республики Беларусь. При этом основными для рассмотрения являются такие аспекты, как гармонизация национального экологического законодательства с законодательствами государств – участников СНГ, обеспечение интеграционного развития СНГ, осуществление согласованной законодательной деятельности государств – участников СНГ в экологической сфере, характеризующейся наличием общих интересов, соответствие законодательства Республики Беларусь международным договорам, заключенным в рамках Содружества, и иными международными договорами, участие в которых Республики Беларусь является желательным для достижения общих экологически значимых целей Содружества.

Предмет правового регулирования проекта Общей части модельного Экологического кодекса СНГ определен в его преамбуле как «правовые отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения гарантий экологической безопасности». Можно отметить некоторую редакционную неточность формулировки. Вместе с тем, предмет правового регулирования определен более широко, чем это указано в Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь, согласно которой «к предмету правового регулирования проекта Кодекса следует относить общественные отношения, возникающие в связи с охраной окружающей среды, отдельных природных комплексов и объектов либо составляющих их компонентов природной среды, между государственными органами, осуществляющими государственное управление в этой области, и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также гражданами». Таким образом, не предусматривается включение в предмет правового регулирования белорусского Экологического кодекса отношений в области природопользования и обеспечения экологической безопасности. Изложенный в Концепции подход включения в Экологический кодекс преимущественно норм об охране окружающей среды ставит под сомнение вопрос о правомерности наименования данного нормативного правового акта. Экологические отношения, как известно, выходят за рамки отношений по охране окружающей среды. Кроме того, из Концепции вытекает, что общие положения об экологической безопасности выходят за рамки Экологического кодекса. Но некоторые вопросы, хотя и общие для определенного вида хозяйственной деятельности, но частные для регулирования экологической безопасности как сферы общественных отношений, предлагается включить в проект Экологического кодекса. В частности, ввиду имеется глава «Основные требования экологической безопасности», которая будет содержать положения, указанные в статьях 19-41 проекта. Отметим, что в проекте Общей части модельного Экологического кодекса соответствующие нормы включены в Главу «Требования в экологической сфере при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Такое наименование, хоть и нуждается в редакционном уточнении в части использования термина «требования в экологической сфере», но является более корректным применительно к обозначенному предмету правового регулирования указанного проекта.

Структурно проект Общей части модельного Экологического кодекса включает в себя преамбулу и Раздел I «Общие положения», состоящий из 58 статей, разделенных на 12 глав. Проект Экологического кодекса Республики Беларусь основан на выделении 20 глав, 13 из которых в целом корреспондируют структуре и содержанию проекта Общей части модельного Экологического кодекса.

Так, Глава «Общие положения» проекта Экологического кодекса Республики Беларусь согласно Концепции, будет включать в себя в основном те же положения, которые регламентируются главами «Основные понятия в экологической сфере» и «Экологическое законодательство государства» проекта Общей части модельного Экологического кодекса. Среди них – определения терминов и понятий, отграничение сферы применения законодательства об охране окружающей среды, установление юридической силы Экологического кодекса и соотношения его норм с нормами других отраслей законодательства. В проектах предлагается также закрепить основные принципы охраны окружающей среды, определить круг объектов и субъектов экологических отношений, основные направления государственной политики в соответствующей области. Дополнительно к вышеперечисленным проект Общей части модельного Экологического кодекса также включает в себя определение структуры экологического законодательства, его действия во времени и пространстве, целей правового регулирования экологических отношений, а также положения о соотношении экологического законодательства и норм международного права».

Отметим, что правовые основы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права Концепцией Экологического кодекса Республики Беларусь предлагается урегулировать в отдельной Главе «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». В настоящее время в действующем Законе «Об охране окружающей среды» также имеется соответствующая глава, которая состоит из двух статей. Такой объем правового регулирования соответствует требованиям, предусмотренным п. 66 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов [15]. С учетом необходимости усиления международно-правового сотрудничества в экологической сфере и отражения его результатов в экологическом законодательстве Республики Беларусь, выделение в отдельную главу рассматриваемых вопросов представляется целесообразным.

Глава 1 Общей части модельного Экологического кодекса «Основные понятия в экологической сфере» содержит подробный понятийный аппарат (девять десятков определений различных терминов). Сопоставление этих определений с терминологическим аппаратам модельных законов СНГ, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, показывает, что некоторые из них (например, «обязательное экологическое страхование», «окружающая среда», «компоненты природной среды», «антропогенный объект», «природно-антропогенный объект», «природные ресурсы», «использование природных ресурсов», «качество окружающей среды», «экологический аудит» и другие) основаны на определениях, содержащихся в ранее принятых МПА СНГ модельных законах, имеющих соответствующий предмет правового регулирования, в частности, законах «Об экологической безопасности», «Об экологическом страховании» и других. Отдельные определения, хотя и закрепленные в модельных законах, в проекте Общей части модельного Экологического кодекса имеют более точную трактовку («аварийное загрязнение окружающей природной среды», «благоприятная окружающая среда», «экологическая политика», «негативное воздействие на окружающую среду», «охрана окружающей среды»). Также использован подход, когда в указанный проект перенесено одно из определений основополагающих терминов, имеющих различные трактовки в разных модельных законодательных актах («экологическая безопасность», «экологический риск»). Ряд, на наш взгляд, важнейших для регулирования экологических отношений терминов, имеющих определения в модельных законодательных актах, в проекте Общей части модельного Экологического кодекса не используются («природная среда», «природный объект», «природный комплекс», «естественная экологическая система», «экологический мониторинг», «мониторинг окружающей среды»).

Положения, посвященные определению основных понятий, предполагается включить и в Главу 1 «Общие положения» Экологического кодекса Республики Беларусь. Это соответствует законодательным требованиям к содержанию общей части кодифицированного нормативного правового акта [16].

Анализ Главы 1 проекта Общей части Экологического кодекса СНГ приводит к следующим выводам. При разработке понятийного аппарата Экологического кодекса Республики Беларусь возможно использование определений терминов, которые содержатся в национальных законодательных актах, подлежащих кодификации. При этом необходимо будет решить задачу выделения наиболее важных, системообразующих правовых определений, обеспечения их соответствия достижениям эколого-правовой науки, международным нормам, а также выводам, сделанным на основе мониторинга экологического законодательства.

Следует отметить, что характерным для системы законодательства Республики Беларусь является деление кодифицированных нормативных правовых актов Республики Беларусь на общую и особенную части. Так, 8 из 23 действующих национальных кодексов включают Раздел «Общая часть», где объединены все общие и исходные нормативные положения. Нормы 9 кодексов, в том числе Кодекс о земле, Водный кодекс, содержат раздел «Общие положения», которые структурно и качественно также соответствуют разделу «Общая часть», объединяя в себе большинство институтов соответствующей отрасли права, регулирующих общие вопросы, составляющие предмет правового регулирования отрасли права. Лишь только 5 кодексов, принятых преимущественно до 2000 г., среди них Лесной кодекс (2000 г.) и Кодекс о недрах (1997 г.), включают главу «Общие положения», где помещены лишь отдельные нормативные положения, не охватывающие все основополагающие для данного предмета правового регулирования нормы. Анализ утвержденной структуры проекта Экологического кодекса Республики Беларусь показывает, что ряд концептуальных вопросов, которые также могут быть отнесены к общим положениям (государственное управление в данной сфере отношений, права и обязанности субъектов экологических отношений, ответственность за нарушение экологического законодательства и другие), будут урегулированы в иных главах кодекса, представленных как его равноправные структурные элементы.

Кроме того, очевидно, что подготовка Экологического кодекса потребует изменений и дополнений значительного числа нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления хозяйственной и иных видов экологически значимой деятельности.

Изложенное приводит к выводу, что логически оправданным является разграничение положений проекта на Общую и Особенную части. Такой подход делает возможным раздельную подготовку и принятие Парламентом Общей и Особенной частей, а также обеспечит возможность своевременного внесения изменений в другие законодательные акты. При этом согласно части второй статьи 29 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», общая часть кодифицированного нормативного правового акта должна также содержать фундаментальные положения (принципы, основные институты), специализированные нормативные положения (презумпции, преюдиции), иные исходные нормативные положения, которые характеризуются высокой степенью обобщенности, стабильности и закладывают правовую основу использования (применения) норм Особенной части [16].

Глава 2 проекта Общей части модельного Экологического кодекса «Экологическое законодательство государства» предлагает к закреплению основные принципы экологического законодательства, структуру экологического законодательства государства и иных актов, содержащих нормы экологического права, порядок правового регулирования экологических отношений, определение объектов экологических отношений и перечень их субъектов, основные положения о действии экологического законодательства во времени и в пространстве, соотношение экологического законодательства и норм международного права. В целом можно сказать, что соответствующие положения предлагается закрепить и в Главе 1 «Общие положения» проекта Экологического кодекса Республики Беларусь. Вместе с тем, поскольку, согласно разделу «Оценка предложений заинтересованных государственных органов и иных организаций о необходимости изменения правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды» Концепции, Экологический кодекс Республики Беларусь будет являться основополагающим кодифицированным законодательным актом в области охраны окружающей среды, требует четкого решения вопрос о его юридической силе, соотношении кодекса с актами, регулирующими отношения в области рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности, а также с иными актами, содержащими экологически значимые нормы. В этой связи отметим, что неприемлемым представляется подход, изложенный в части второй статьи 2 Закона «Об охране окружающей среды» [17], согласно которой правовой режим природных ресурсов и других компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством Республики Беларусь, законодательством Республики Беларусь о недрах, растительном мире, животном мире и иным законодательством Республики Беларусь. Некорректность приведенной нормы Закона «Об охране окружающей среды» очевидна при сопоставлении ее с нормой абзаца семнадцатый статьи 4 этого же Закона, которая в качестве принципа хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду закрепляет принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Таким образом, один и тот же закон указывает на экологическую опасность любой деятельности, в том числе в сфере природопользования, а в другой статье фактически закрепляет преимущество природопользования над охраной природной среды.

В проекте Общей части модельного Экологического кодекса достаточно последовательно решается вопрос о его юридической силе и месте в системе законодательства. Так, можно отметить пункт 3 статьи 3 проекта, согласно которому нормы экологического права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать указанному модельному кодексу. Пункты 7 и 9 статьи 4 проекта определяют, что к экологическим отношениям нормы горного, земельного, водного и лесного законодательства применяются в том случае, если эти отношения не урегулированы модельным Экологическим кодексом. В Разделе «Характеристика предмета правового регулирования и целей подготовки проекта кодекса» Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь также определено, что кодекс должен стать основным законодательным актом, регулирующим правоотношения в области охраны окружающей среды, и иметь большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы экологического и природоресурсного права. В связи с этим в разделе «Анализ законодательства, в том числе международных договоров Республики Беларусь, относящегося к предмету правового регулирования кодекса и практики его применения» Концепции указано, что в дальнейшем предполагается приведение в соответствие других актов законодательства с нормами Экологического кодекса. Бесспорно, экологические проблемы имеют межотраслевую значимость. Экологически значимые нормы сегодня помещаются в большинство вновь принимаемых законов, регулирующих различные сферы общественных отношений. Поэтому нельзя отрицать возможность коллизий между нормами Экологического кодекса и нормами природоресурсных и иных актов. В связи с этим представляется целесообразным закрепление положения о юридической силе Экологического кодекса в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» по аналогии с формулировкой части седьмой статьи 10 указанного Закона, устанавливающей большую юридическую силу Гражданского кодекса по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. Таким образом, возможно установление приоритета экологических норм в межотраслевых отношениях.

В Главе «Основы государственного регулирования экологических отношений» проекта Общей части модельного Экологического кодекса определяются полномочия центральных представительных органов государственной власти, центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, разграничения полномочий между центральными и территориальными органами государственной власти в сфере экологических отношений. В целях определения органов, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, четкого закрепления их компетенции и разграничения полномочий Концепция предусматривает помещение в проект Экологического кодекса главы «Государственное управление в области охраны окружающей среды».

Глава «Права и обязанности граждан, общественных организаций, движений, политических партий и иных некоммерческих объединений в экологической сфере» проекта Общей части модельного Экологического кодекса предусматривает, в том числе, некоторые элементы системы государственных мер по реализации экологических прав граждан. Согласно Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь, в Главе «Права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды» также планируется определить права и обязанности граждан и общественных объединений, установить нормы, направленные на обеспечение и защиту права на благоприятную окружающую среду. Отметим, что также сходны по предполагаемому наполнению главы «Научные исследования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения гарантий экологической безопасности» и «Основы формирования экологической культуры» проекта Общей части модельного Экологического кодекса СНГ и предусмотренные Концепцией проекта Экологического кодекса главы «Научное обеспечение охраны окружающей среды и природопользования» и «Экологическое образование и просвещение». Указанными структурными элементами проектов соответственно определяются цели и правовые основы порядка проведения научных исследований в области охраны окружающей среды, а также основные принципы государственного регулирования в области экологической культуры, общие положения об экологическом образовании и экологическом просвещении, подготовке кадров в этой сфере.

Глава «Планирование мероприятий по экологическому развитию государства» проекта Общей части модельного Экологического кодекса СНГ предусматривает необходимость разработки национального стратегического плана экологического развития, государственных программ в экологической сфере, планирования мероприятий в экологической сфере юридическими лицами. В Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь такая глава отсутствует. Согласно действующему Закону «Об охране окружающей среды», разработка государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь в части рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды является элементом экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования. Правовые нормы об этом помещены в соответствующую главу Закона. Кроме того, Законом определены государственные органы, на которых возложено обеспечение разработки и выполнения государственных программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, территориальных комплексных схем охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Рассматриваемый вопрос, бесспорно, имеет важное значение для обеспечения определения целей и ориентиров, проведения и реализации государственной политики в рассматриваемой сфере, поэтому возможно выделение соответствующих норм в отдельную Главу Экологического кодекса.

Глава «Нормирование в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» проекта Общей части модельного Экологического кодекса СН

Дата добавления: 2014-01-20