Государственная служба как профессиональная деятельность

Государственная служба как правовой институт

Государственная служба как социальный институт

Теория и организация государственной службы как самостоятельная научная и учебная дисциплина

Государственная служба (далее - ГС) – не изобретение наших дней. Она имеет долгую историю. Там и тогда, где и когда люди создавали сообщества и возникало разделение труда, неизбежно появлялись и «должностные лица», осуществлявшие власть и нормы в обществе для достижения тех или иных социально полезных целей.

Услугами государственных служащих пользуются все современные страны. Государственные служащие выполняют все задачи и функции, которые цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Отношения между государством и его «слугами» есть основное мерило общественного благоустройства. Общества, которые надлежащим образом не сумели организовать деятельность государственных служащих и наладить контроль за ней, испытывают существенные трудности, связанные с функционированием государственных органов. Деятельность государственных служащих имеет решающее значение не только для обеспечения функционирования государства, но и для управления всеми делами общества, существовании и сохранения его самого в целом.

Организация и деятельность лиц, профессионально осуществляющих задачи и функции государства, обозначается термином «государственная служба». Определения понятия «государственная служба» приведены на схеме 1.

Схема 1. Определение государственной службы

Поскольку ГС является одним из многогранных и исключительно важных видов профессиональной деятельности, существует необходимость введения самостоятельной учебной дисциплины «Теория и организация государственной службы» (далее - ТОГС). Эта учебная дисциплина - один из основных предметов изучения во всех учебных заведениях, готовящих кадры государственных служащих и осуществляющих подготовку кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Актуальность изучения ТОГС обусловлена:

- противоречивым становлением самой ГС как современного государственно-правового института. Она должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, прочно связывающей государство с обществом. Вместе с тем признано, что в настоящее время организация ГС и ее кадровая основа не соответствуют целям и задачам социально-экономического развития страны;

- преобразованиями в административно-политической сфере, одним из приоритетных направлений которых является формирование современной и эффективной ГС, а также необходимостью обеспечения взаимосвязи с реформой бюджетного процесса и административной реформой;

- выполнением ГС и государственными служащими функции социальной стабилизации общества и укрепления российской государственности;

- обеспечением единства системы ГС РФ, применением единообразных подходов на различных видах и уровнях ГС;

- необходимостью преодоления отчуждения общества от государственной власти, а государственного аппарата – от граждан;

- внедрением механизмов государственного управления, принципиально отличающихся от действовавших ранее, особенно в части внедрения показателей результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности, регламентов и новых кадровых технологий на ГС;

- потребностью в повышении профессионализма и компетентности государственных служащих в условиях проводимых преобразований, необходимостью привлечения молодежи на ГС и профессиональной подготовки государственных служащих из людей молодого и среднего возраста;

- необходимостью повышения престижа ГС, создания ее целостного кадрового ядра, упрочения нравственных основ ГС.

Учитывая задачи, стоящие на пути дальнейшего развития и совершенствования ГС, весьма актуальным в настоящее время является профессиональная подготовка гражданских служащих новой формации. Важную роль в реализации этой задачи призвана сыграть ТОГС - отрасль управленческих знаний, посвященная исследованию деятельности государственного аппарата. Структурные элементы теории ГС представлены на рис.1.

Рис. 1. Теория государственной службы

Предмет курса «ТОГС»:

- совокупность управленческих и организационных отношений, складывающихся в процессе формирования и функционирования ГС и направленных на повышение ее эффективности и укрепление взаимосвязей государства со всеми социальными слоями и гражданами общества;

- закономерности, природа и тенденции развития ГС как правового и социального института;

- организационные принципы ГС;

- кадровое обеспечение;

- отечественный и зарубежный опыт в сфере ГС

Изучаемый курс включает в себя систему главных идей, приоритетов, механизмов и технологий решения задач ГС, а также факторы наиболее полного использования возможностей государственного аппарата в целях удовлетворения потребностей государства и общества. Элементы структуры предмета курса «ТОГС» представлены ни рис.2.

Рис.2. Предмет курса «Теория и организация государственной службы»

Основные задачи данной дисциплины:

- дать слушателям глубокие и систематизированные знания о сущности ГС, ее организации и функционирования, принципах воплощения государственной кадровой политики на ГС, ее актуальных проблемах и задачах;

- ознакомить слушателей с правами, обязанностями, действующими правоограничениями, а также вопросами юридической ответственности государственных служащих;

- обучить слушателей правильному ориентированию в обширном законодательстве о ГС, которое регулирует все виды государственно-служебных отношений, связанных с поступлением, прохождением и прекращением государственной службы;

- информировать слушателей о зарубежном опыте организации и функционировании ГС в государствах федеративного типа;

- на основе структурно-функционального анализа выяснить состояние и пути улучшения ГС в различных органах и на различных уровнях государственного управления, исследовать характер, практические навыки и формы совершенствования административной (аппаратной) деятельности гражданских служащих.

В настоящее время ГС является объектом изучения многих наук: философии, конституционного (государственного), административного и трудового права, теории государства и права, политологии, теории государственного управления, социологии, социологии управления, психологии, истории, политэкономии и др.

Каждая наука пользуется определенными методами познания своего предмета. В ходе изучения ГС в общем виде применяются методы: философский, диалектико-материалистический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, социологический, статистический; логический, метод сравнения и др.

Система курса строится с учетом системы законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения. Она призвана обеспечить полное и точное усвоение нормативного материала, а также правовых понятий, используемых в законодательстве о ГС.

Система курса «ТОГС» включает в себя:

- общие вопросы, относящиеся к законодательству о ГС в целом: понятие, цели и функции ГС; управление ГС; должности ГС; правовое положение государственных служащих; кадровая политика на ГС и др.;

- особенные вопросы возникновения государственно-служебных отношений; прохождения ГС и правовых форм ее документирования; изменения государственно-служебных отношений; социально-экономических условий ГС; профессиональной подготовки кадров для ГС; прекращения государственно-служебных отношений; юридической ответственности на ГС.

Структурно-логическая схема курса приведена на рис.3.

Рис.3. Структурно-логическая схема курса «Теория и организация государственной службы»

Источниками изучения дисциплины «ТОГС» являются значительное множество нормативных актов различной юридической силы и различного уровня. К ним в первую очередь следует отнести Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты, а также нормативные правовые акты на уровне субъектов Федерации.

Процесс развития законодательства о ГС продолжается, что осложняет изучение курса. В этих условиях наряду с данным учебно-методическим комплексом для полного усвоения учебного материала целесообразно контролировать происходящие изменения в законодательстве о ГС и использовать конспект лекций, отражающих происходящие изменения в законодательстве, а также организовывать его самостоятельное изучение.

ГС как социальный институт представляет собой:

- во-первых, вид социальной практики, нацеленной на обеспечение законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни;

- во-вторых, функцию особого социального слоя людей (государственных служащих), которым присущи особые корпоративные интересы и запросы;

- в-третьих, срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению органической связи государства и гражданского общества.

Наряду с этим ГС - носитель культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности российского общества.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: общества (природа социального института, его цели, функции); социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы); отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).

ГС как социальный институт включает три крупные группы взаимодействия: ГС и общество; кадровый корпус государственных служащих как социальный слой (группа) и общество, государство; государственный служащий и его положение, роль в обществе. Эффективное функционирование ГС зависит от успешности этого взаимодействия.

Структура ГС как социального института представлена на рис. 4.

К социальным функциям ГС можно отнести следующие: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг (образование, воспитание, здравоохранение, правовая защита, безопасность и т.д.); разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих; формирование их социального состава в соответствии с конституционным требованием равного доступа граждан к ГС.

Представляют научный интерес и другие классификации функций ГС: социальная организация (государственная служба как образец, идеальный тип организации); социальная коммуникация (связь государства с обществом, учет общественного мнения); социальная информация (информирование общества о деятельности государства); социальный контроль (контроль соблюдения должностными лицами и гражданами законодательства); социальное регулирование (упорядочение отношений в сфере труда, собственности, жилья и т.д.). Эти функции раскрывают направления ГС исходя из основных звеньев (цикла) социального управления, они свидетельствуют об отходе от старых методов ГС (вмешательство в дела гражданского общества, командование, администрирование).

Рис. 4. Государственная служба как социальный институт

ГС как правовой институт - совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов РФ, а также личный правовой статус этих служащих. Государственно-служебные отношения регламентируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о ГС. Структурно-логическая схема «Государственная служба как правовой институт» приведена на рис. 5.

Рис. 5. Структурно-логическая схема «Государственная служба как правовой институт»

Функция в государственном управлении рассматривается как вид властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; как влияние, вследствие которого управляемый объект приобретает устойчивость, сохраняющуюся в определенном состоянии, либо преобразовывается, переходит в новое качество. Любая функция государственного управления имеет правовую форму, которая выражается: в разработке проектов законов и других нормативных правовых актов; в обеспечении выполнения законов государства; в соблюдении законодательства; в предупреждении нарушений законности.

Сущность ГС как правового института предполагает решение двух важных задач:

- во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательства субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов.

- во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственных служащих; особые процедуры замещения должностей государственной службы; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

Основная цель ГСкак правового института - обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи государственного аппарата и государственных служащих, с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения - связи, возникающие по поводу приема граждан на ГС, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления гарантий и компенсаций, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются нормами права не только административного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Становление ГС как правового института предполагает ее особую роль в обеспечении режима законности,выполнении Конституции РФ, законов, указов, постановлений, принимаемых органами государственной власти. Сущность законности состоит в том, что ко всем органам государства и должностным лицам предъявляется жесткое, неукоснительное требование при исполнении ими своих полномочий строго соблюдать букву и дух закона. При этом каждый гражданин должен быть уверен в неприкосновенности своей личности, в гарантированности реализации своего правового статуса и в неотвратимости юридической ответственности за всякое правонарушение.

Эффективность ГСопределяется в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы, а также соответствующее законодательство субъектов Федерации. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Конституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Эффективное развитие ГС как правового института возможно лишь на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования.

Правовое регулирование ГС - нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования ГС - система правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Метод правового регулирования ГС - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государственных служащих, организацию и функционирование ГС как правового института.

Схема правового регулирования государственной службы представлена на рис. 6.

Основные отрасли права, регулирующие государственную службу приведены на рис. 7.

Противоречия между нормами права и их реализацией представлены на рис. 8.

Рис. 6. Правовое регулирование государственной службы

Рис. 7. Основные отрасли права, регулирующие государственную службу

Рис. 8. Противоречия между нормами права и их реализацией

В законодательстве РФ ГС определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это означает, во-первых, непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях ГС. Это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Профессионализм и компетентность государственных служащих является законодательно установленным принципом ГС РФ. В целях обеспечения профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих и, соответственно, для обеспечения полной и эффективной реализации возложенной на государственный орган компетенции, установлены должности ГС. К должностям ГС действующее законодательство предъявляет определенные квалификационные требования.

И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности - на обеспечение и исполнение полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов.

В структуре ГС как деятельности выделяются цели, средства, результаты и сам процесс деятельности.

Цели ГС по содержанию могут быть социальные, экономические, политические, организационные, правовые и др.

Средства деятельности - материальные (финансы, информация, электронные средства обеспечения деятельности, множительная техника) и духовные (идеи, традиции, правила, технологии, способы деятельности и т.д.)

При определении результатов деятельности существуют значительные трудности. Их нельзя оценивать только по количеству проектов, информаций, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотренных жалоб и т.д. Это должны быть успехи в реализации социально-политической, экономической, организационно-правовой политики. Однако, как успехи, так и недостатки в этом деле имеют двух субъектов – политическую элиту и ГС, причем элита имеет приоритет.

Имеют значение и такие черты социальной деятельности, как ее характер (место и роль ГС в системе общественного разделения труда) и содержание (место и роль в профессиональном разделении труда).

Для ГС характерен осознанный, активный, коллективный характер, употребление служащими воли, планирование действий, применение способностей, умений, навыков.

С содержательной стороны деятельность государственных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций.

Некоторые ученые полагают, что профессиональная деятельность государственных служащих не связана с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением (информационным, организационным, контрольным, законопроектным и т.д.) такого исполнения соответствующих полномочий. Отсюда они выводят особенности и отличительные черты государственной службы относительно других видов организационно-управленческой деятельности: ее сервисность – обслуживание потребностей политических руководителей и оказание услуг населению; безличность; иерархичность; стабильность; профессиональную компетентность.

Дата добавления: 2014-01-20