Ограничения и требования морального характера

В социально-экономической сфере.

Государственному служащему часто запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.

2. Пресечение коррупции.

Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Ему запрещено получать вознаграждение от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

3. Политические ограничения.

Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять в политических партиях, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним.

Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу.

Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления, а также для компенсации наличия определенных запретов и ограничений, государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации, повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).

К государственным служащим применяются особые требования к личностным и профессиональным качествам по сравнению с другими отраслями деятельности.

А) Первичные (исходные) качества:

в общекультурном ас­пекте — общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; культура речи;

в деловом (профессиональном) - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере; трудовая актив­ность; опыт общественной и государствен­ной деятельности; дисциплинированность, умение повышать свою квалификацию;

в личностном — моральная устойчивость, честность, самостоятельность, ини­циативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества:

общекультурные — знание истории страны и основных интеллектуаль­ных ценностей современности; ораторское мастерство, навыки про­ведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответствен­ности за него;

деловые — организованность; умение руководить; настойчивость и последовательность в решении задач; знание достижений социаль­ного и научно-технического прогресса и ис­пользовать их на практике;

личностные — мужество; принципи­альность; способность противостоять конъюнктуре и личной выго­де; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.

Зачастую от госслужащих требуется (прямо или косвенно) лояльность к действующей власти, либо политическая нейтральность.

Контрольные вопросы:

1. Что представляет собой государственная служба как вид деятельности и как институт?

2. Какие выделяются составные части персонала государственного управления? Какие существуют основные виды государственной службы?

3. Каковы основные обязанности, права, ограничения и льготы государственных служащих, а также требования к ним?

Тема 9: «Открытая» система государственной службы в современных демократических государствах («система найма»)

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы рассмотрим общие принципы организации «открытой» системы государственной службы и основные проявления открытого характера системы государственной службы, а также выявим особенности организации и функционирования открытой системы государственной службы на примере функционирования систем государственной службы в Великобритании, Германии, Франции и США.

Основные понятия и термины: система государственной службы; «система найма»; «система заслуг».

В современной государственной службе доминируют две традиции — континентальная, представленная публичной службой европейских государств Франции и Германии, а также англо-саксонская, действующая в гражданской службе Англии и государственной службе США.

Сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления). Кардинально меняется также стиль государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки, занимались рутинной деятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобучаться, то в конце века стиль административно-государственного управления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Система государственной службы – совокупность нормативно оформленных согласованных руководящих принципов, определяющих организацию и функционирование государственной службы.

Структура системы государственной службы включает в себя ряд подсистем:

А) Законодательное и иное нормативное регули­рование государственной службы как самостоятельного публично­го социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены прин­ципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития.

Б) Система непрерывного развития государственных служащих. Включает три группы элементов: формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессио­нальное воздействие); структура сквозного (от поступления до вы­хода в отставку) профессионального роста каждого государственно­го служащего; участие общественного мнения в наблюдении за ис­полнением должностных функций и поведением государственных служащих.

В) Отработка структур и процедур (технологий) управления государственной службой как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, норма­тивы исполнения государственных должностей, содержание экза­менов на замещение государственных должностей, правила аттес­тации, квалификационные характеристики различных катего­рий государственных служащих и многое другое.

Г) Обоснование и введение в практику кри­териев социальной эффективности государственной службы, по­скольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь тогда, когда она действительно повысит уровень государственного управления общественными процесса­ми.

Выделяются два основных вида систем государственной службы: «открытая» и «закрытая».

«Открытая» система государственной службы характеризуется равными возможностями для поступления на госслужбу, открытым конкурсным наймом, системой квалификационных экзаменов, продвижением по службе на основании проявленных качеств и навыков. Характерными проявлениями открытой системы госслужбы являются «система найма» и «система заслуг».

«Система найма» - совокупность принципов и правил, регулирующих поступление на государственную службу и ее прохождение на основе установления доминирования содержательных квалификационных узкопрофессиональных, а не формальных универсальных критериев посредством конкурентного открытого отбора.

«Система заслуг» – merit system (англ.), совокупность правил, регулирующих доступ к замещению государственных должностей государственной службы не выборного характера и служебные перемещения на основе квалификации, успеха и общественного авторитета.

Среди европейских стран с открытым типом системы госслужбы наиболее влиятельной является публичная служба Федеративной Республики Германия. В части 3 ст. 33 Конституции установлен принцип равенства субъектов публичной службы.

Следует отметить, что в Германии на сегодняшний день нет понятия «государственная служба», а есть - «публичная служба», который функциональном плане означает«деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления». В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Согласно закону 1985 г. федеральным служащим является лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях службы и верности с Федерацией либо непосредственно подчиненной ей корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Различные задачи в государственных органах и учреждениях выполняются не только профессиональными публичными служащими (чиновниками), но также простыми служащими и рабочими.

Общий закон о правовом положении публичных служащих устанавливает четыре уровня должностей: 1) нижний (простая служба); 2) средний (средняя служба); 3) повышений (ответственная служба); 4) высший (высшая служба). Публичным служащим-чиновникам в пределах каждого уровня присваиваются ранги. Всего их 16.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Смысл института политических чиновников заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о публичной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов.

Публичный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий. О своих сомнениях относительно правомерности служебных указаний он должен немедленно сообщать своему непосредственному начальнику. Публичному служащему для всякой иной работы помимо основной требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Публичные служащие-чиновники не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Конституционной основой оплаты публичных служащих является «принцип содержания», по которому оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии. Все публичные служащие имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные объединения.

Характерным примером функционирования «открытой» системы государственной службы является система госслужбы Великобритании.

Институт современной гражданской службы здесь сложился в 70-е годы ХХв. после проведения крупных административных реформ. Была предложена принципиально новая модель гражданской службы — менеджеральная. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств.

Первым этапом реформы стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников:

1. Группа старших политических и административных руководителей - вершина состава гражданской службы, несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей сфере.

2. Административная - включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Группа решает большой круг вопросов — от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

3. Научно-профессиональные работники и технические специалисты. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников.

Существует концепция «нейтральности» гражданской службы: г ражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). В качестве главного условия поступления на гражданскую службу рассматривается письменный экзамен общего типа. Продвижение по службе осуществляется в трех группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых чиновником, стоящим на одну-две ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в Совет по продвижению министерства, члены которого назначаются министром. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца широкого профиля.

Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного.

Особенности системы государственной службы во Франции:

«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. Закон ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга (существует кадр директоров, кадр контроля и т.д.)

Помимо этого существует также понятие «класс чиновников», их четыре, в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами А, В, С и D:

Класс А - выработка управленческих решений и указаний. (составляет 20% общего числа чиновников).

Класс В - реализация указаний класса А (около 40%)

Класс С - специализированное исполнение (32%).

Класс D - технические работники, простые исполнители.

Статус чиновника не применяется к: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:

1) если не имеет французского гражданства;

2) не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;

3) нарушает законодательство о военной службе.

Отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия — способности выполнять возложенные на них обязанности в соответствии с классами. Конкурсная комиссия полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены.

В соответствии с общим статусом продвижение чиновника во Франции включает:

1. продвижение по ступеням (увеличение жалованья в зависимости от стажа работы чиновника и полученных им оценок)

2. повышение в чине:

А) по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения на основании полученных чиновником ежегодных оценок с учетом выслуги лет.

Б) на основе профессионального отбора, проводимого с помощью специального экзамена.

Существует и исключительный порядок продвижения по службе, его цель — ускоренное повышение особо выдающихся чиновников.

Французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Во Франции в личном деле чиновников не может фигурировать никакое упоминание о его политических, философских или религиозных взглядах. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Однако, на службе чиновникам рекомендуется отказаться от открытого выражения своих политических, философских или религиозных убеждений.

Особенности организации государственной службы в США.

Правовое положение государственной службы регулируется большим числом разнообразных актов.

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три сегмента служащих:

1. Конкурсные - лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом системы заслуг. Набор на посты проводится в двух формах — открытой (для большинства должностей) и закрытой (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом - только в порядке карьерой службы в данной системе.

2. Патронажные - служащие, которые назначаются на должности Президентом: 1) единолично (помощники и советники президента); 2) по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); 3) доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др..).

3. Исключительные – имеют особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

На конкурсную службу и службу в закрытых органах иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США.

Законодательством выделяются следующие группы служащих:

1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей определяется ежегодно; 5) некарьерные служащие (занимающие главным образом патронажные должности).

Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям.

Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности.

Аттестация служащих проводится ежегодно. Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве.

Специализированными органами по управлению государственной службой являются: 1) Управление по делам государственной службы; 2) Совет по вопросам «системы заслуг»; 3) Управление специального советника. Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок.

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные характеристики «открытой» системы государственной службы, «системы найма», «системы заслуг»?

2. Каковы особенности и тенденции функционирования системы государственной службы в Великобритании и Германии?

3. Каковы особенности и тенденции функционирования системы государственной службы во Франции и США?

Тема 10: «Закрытая» система государственной службы в современных демократических государствах («система карьеры»)

Целевые установки изучения темы:

В рамках данного раздела мы рассмотрим общие принципы организации «закрытой» системы государственной службы и основные проявления закрытого характера системы государственной службы, а также выявим особенности организации и функционирования закрытой системы государственной службы.

Основные понятия и термины: «система карьеры»; «пожизненный найм».

«Закрытая» система государственной службы получила свое название из-за присущей данной системе «кастовости», замкнутого характера корпуса государственных служащих, ограниченности возможности попадания на государственные должности и прохождения карьерной лестницы в зависимости от выполнения перечня правил и выслуги лет.

Характерные закрытые системы государственной службы – «система карьеры» и «система пожизненного найма».

«Система карьеры» - совокупность правил, детально и строго регулирующих процесс прохождения государственной службы таким образом, что переход с одной должностной позиции на вышестоящую обусловлен выполнением формализованных правил и требований, которые нельзя обойти, но выполнение которых является гарантией стабильного служебного роста (карьеры).

«Система пожизненного найма» - совокупность принципов и правил, регулирующих поступление на государственную службу и ее прохождение на основе установления доминирования стимулов увеличения продолжительности непрерывной службы в виде надбавок к заработной плате за стаж службы, гарантий, компенсаций и льгот, связанных с длительностью стажа и должностным окладом.

Элементы закрытости встречаются во многих видах службы, и осо­бенно там, где получение класса, чина, ранга связано с определенной вы­слугой в предыдущем. Причиной возникновения элементов закрытости обычно служит специфика того или иного вида службы, не позволяющая лицу, пришедшему из другой структуры, занять здесь место, равноценное тому, которое было у него раньше.

Любая закрытая система государственной службы зиждется на идеологии преданности государственным (публичным) интересам. Внутри любой системы закрытой государственной службы существует основанная на системе чинов и званий формализованная и облеченная в администра­тивно-правовую форму система позитивной ответственности. Более того, система закрытой государственной службы подкрепляется дисциплинарны­ми уставами служб. Закрытая государственная служба всегда связана со стабильно­стью власти и ее структур.

Ярким примером закрытой системы пожизненного найма является японская система государственной службы.

Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалования напрямую зависит от продолжительности непрерывного стажа. Данная система предполагает практическое отсутствие межведомственных перемещений чиновников и частые (каждые 2-3 года) перемещения внутри ведомства, что можно считать основными отличительными чертами японской государственной службы.

Специфической особенностью является «культ» образования. Высшее образование дает чиновникам ряд преимуществ. К примеру, если лица со средним или средним техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-ой разряд 8-го ранга, то выпускники университета сразу получают 1-й разряд 7-го ранга. В дальнейшем выпускники университетов также получают ряд привилегий и льгот при служебном повышении в рангах и разрядах. Немаловажным является «ранг» университета.

Исходя из данных социологических опросов можно сказать, что основными проблемами кадровой службы при «закрытой системе» являются невозможность обеспечить потребность государственного органа в высококвалифицированных кадрах в нужном количестве и в нужном месте, невозможность обеспечить относительно стабильный состав персонала, способного аккумулировать знания, опыт и корпоративную культуру государственной службы.

Коммунистическая система государственной службы.

Ярчайшим примером коммунистической системы государственной службы является советская организация административного аппарата. Отличительной чертой советских органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Для формирования государственного аппарата был использован принцип номенклатуры, под которой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях. Кандидатуры на эти должности предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались комитетами КПСС (от райкома (горкома) до ЦК партии). Номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров.

Все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу. В связи с этим возникали определенные сложности в трактовке понятия «орган государственного управления». По мнению правоведов, диапазон этих органов была весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Сложившаяся «нормативная база» государственной службы представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

В настоящее время отдельные элементы коммунистического построения системы государственной службы сохраняются в странах коммунистического режима (Корейская Народная Демократическая Республика, Куба, Китай).

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные характеристики «закрытой» системы государственной службы, «системы пожизненного найма», «системы карьеры»?

2. В чем особенности статуса чиновника в «закрытых» системах государственной службы?

3. Каковы основные особенности коммунистической системы государственной службы?

Тема 11: «Реформа государственной службы в Российской Федерации»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы рассмотрим специфику государственной службы в Российской Федерации, особенности российского законодательства о государственной службе, принципы, виды, категории и должности государственной службы. Также мы выясним права, обязанности, ограничения и запреты государственного служащего, поступление, прохождение и увольнение с государственной службы. Мы установим также особенности военной и правоохранительной государственной службы, выявим отличия муниципальной службы в Российской Федерации. Также мы проанализируем тенденции эволюции госслужбы в России и направления ее реформирования.

Основные понятия и термины: виды государственной службы, гражданская служба.

В России действует Федеральный закон от № 79-ФЗ 2004 года «Об государственной гражданской службе Российской Федерации» (вступил в действие с 1.02.2005 года).

Как и в большинстве стран мира, в России к государственным служащим относятся только лица, занимающиегосударственные должностив государственных органах.

Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФна должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от любых обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Виды государственной службы – основные категории служебной деятельности в государственных органах по найму у государства на постоянной профессиональной основе, связанные с обеспечением исполнения властных полномочий государственных органов.

Государственная служба включает в себя следующие виды: (1) государственная гражданская служба; (2) военная служба; (3) правоохранительная служба.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента, должности государственной гражданской службы субъектов - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Государственные должности разделены на категории и группы.

Категории должностей:

1) руководители; 3) специалисты;

2) помощники (советники); 4) обеспечивающие специалисты.

Группы должностей:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Таблица 1

Дата добавления: 2014-11-08