Президент РФ

Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами

Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не про­сто новый элемент в политическую систему, но осуще­ствил переход от двухуровневой системы управления к тре­хуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регио­нами происходило при непосредственном контакте феде­ральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съез­жавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпреды (см. рисунок 4).

Администрация Президента РФ

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах

Главные федеральные L^^^^^^J инспектора и федеральные

инспектора

Рисунок 4. Итоги политической реформы В.Путина 2000 года

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

Восемьдесят девять российских регионов были объеди­нены в семь округов, границы которых почти полностью совпадали с семью военными гарнизонами: Центральный (17 субъектов Федерации), Северо-Западный (11), Севе­ро-Кавказский, переименованный в сентябре того же года в Южный (13), Приволжский (15), Уральский (6), Сибир­ский (16), Дальневосточный (10). Сложившееся в после­дние годы ельцинского правления деление регионов на меж­региональные «ассоциации» было проигнорировано, что способствовало разрушению установившихся между губер­наторами связей, представлявшихся Кремлю опасными.

Полпреды и их заместители были отнесены к федераль­ным государственным служащим, входящим в состав ад­министрации президента РФ. Назначение на должность за­местителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинар­ного взыскания осуществлялось руководителем админист­рации президента РФ, который также утверждал структу­ру и штатную численность аппарата полномочного пред­ставителя, определял количество его заместителей²². Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это вызвало противостоя­ние между полпредами и администрацией президента, ко­торое наблюдалось и спустя два года после реформы. Про­тивостояние было закреплено тем, что Путин в том же 2000 г. вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководите­лем администрации.

Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт инте­ресов: совсем недавно независимые и влиятельные губер­наторы оказались понижены в ранге, и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность. Ослабление влас­ти губернатора проявлялось также в том, что главные фе­деральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой сис­теме власти каждый субъект Федерации, получили боль­ший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Путин провел массовые чистки сре­

Глава 4. Модернизация верховной власти

ди представителей президента в регионах, каждый пятый из которых лишился своего поста²³.

Путинские федеральные инспектора начали осуществ­лять проверки деятельности региональных администраций, и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений не только в сфере законодательства. Конфликт между но­вым «этажом» власти и региональной элитой обозначился сразу же в большинстве регионов. Губернаторы были уни­жены потерей своей почти бесконтрольной власти и тем, что в их дела вмешиваются не только чиновники админис­трации президента и полпреды, но и федеральные инспек­тора — по большей части совсем молодые и неопытные назначенцы. Раздражение губернаторов вызывала также неопределенность функций полпредов и инспекторов. С критикой в адрес новой системы выступил влиятельный президент Татарстана М.Шаймиев, который сказал, что «параллельные функции федеральных и окружных струк­тур плодят новые армии чиновников и ведут к полной не­разберихе»²⁴. Были слышны и голоса тех, кто считал, что путинская «реформа регионального устройства направле­на на превращение России из федеративного в унитарное государство»²⁵.

Однако неопределенность функций полпредов на этом периоде становления путинского режима имела свои плю­сы, так как давала президенту возможность маневра в уп­равлении регионами. Реальная миссия полпредов состояла не столько в конкретных контрольных действиях, но в том, чтобы быть опорой президента там, где того потребует си­туация. Кроме обозначенных в «Положении о полномоч­ном представителе президента РФ в федеральном округе» задач (работы по реализации основных направлений внут­ренней и внешней политики государства, организации конт­роля за исполнением решений федерального центра, реа­лизации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и «особые поручения». Так, одной из важных неофициаль­ных задач полпредов стала мобилизация так называемого административного ресурса на региональных выборах, под­бор кандидатов и обеспечение условий для их избрания. О

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

необходимости контроля над выборами президент говорил полпредам открыто²⁶.

Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа ста­ла не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабо­раторией. Поскольку Путину первые два года правления приходилось в срочном порядке подтягивать своих людей, вопрос подготовки кадров для него имел первостепенную важность. В 2001—2002 гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, заполняемые «резервом» — мо­лодыми чиновниками, которые должны были проявить себя на политическом поприще. В первую очередь кадровый ре­зерв формировался в аппаратах полномочных представите­лей президента в федеральных округах и в Совете Федера­ции, формируемом по новым принципам. Произведя ре­форму политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Первым шагом в формировании корпуса федера­лов было назначение полномочных представителей прези­дента — этих супергубернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждо­го полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат на­считывал примерно 150 человек, включая главных феде­ральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой груп­пы элиты составила полторы тысячи человек.

Новая роль губернаторов и реформа Совета Федерации

Реформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угро­жавшей стабильности центра. Теперь позиции губернато­ров были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Крем­лем появился новый институт федеральной власти — инс­пектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли

Глава 4. Модернизация верховной власти

быть уволены президентом, а региональные парламенты — распущены. Новый закон, принятый Государственной Ду­мой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность рос­пуска президентом регионального парламента и отреше­ния от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными кон­ституционными законами и федеральными законами пол­номочий федеральных органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом инте­ресов юридических лиц»²⁷.

Следующим шагом политической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О по­рядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отме­нялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата рос­сийского парламента формировалась из представителя за­конодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмот­рение местного парламента спикером и утверждалась про­стым большинством. Кандидатура представителя от испол­нительного органа власти назначалась губернатором, ут­верждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот сре­ди губернаторов: главы крупных регионов Э.Россель, М.Пру­сак, А.Тулеев и др. выступили с открытой критикой дей­ствий президента. М.Прусак высказался прямо: «Мы про­играли, и теперь надо красиво и достойно уйти». А.Тулеев назвал реформу Совета Федерации объявлением войны гу­бернаторам²⁸. Сам Путин так объяснял логику производи­мой реформы: «Сегодня губернаторы и руководители рес­публик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации — одновременно и пар­ламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это... фактически нарушение прин­ципа разделения властей»²⁹.

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

Такое изменение принципа формирования Совета Фе­дерации внесло ощутимые поправки в композицию элиты. Губернаторы теперь не имели возможности регулярно со­бираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Территориальные ас­социации губернаторов, которые в последние годы ель­цинского правления играли все более заметную роль, рас­пались. Коалиция сенаторов, представлявших регионы-до­норы, которая осмеливалась ставить условия Кремлю и считала себя всемогущей, теперь была рассеяна. Губерна­торы лишились не только возможности согласованно вы­рабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпре­дами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители пре­зидента, и теперь они то и дело внедрялись в сферу компе­тенции губернаторов, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.

Более того, несмотря на многочисленные жалобы гу­бернаторов, что федералы мешают им работать и вносят хаос в управление регионами, полпреды набирали всё боль­

Рисунок 5. Профессиональный состав главных федеральных инспекторов в 2000—2002 гг.³¹

Глава 4. Модернизация верховной власти

ший вес. В каждом федеральном округе были созданы коор­динационные советы по безопасности, куда вошли руко­водители всех силовых и правоохранительных органов ре­гиона (начальники военных гарнизонов, руководители уп­равлений ФСБ, милиции, прокуроры и пр.) и консульта­тивно-экспертные советы по предпринимательству, чле­нами которых стали видные бизнесмены и директора пред­приятий. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Из-под контроля губернаторов по­степенно выходила их главная опора — управления внут­ренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ве­домств, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов), лишили местную элиту серьезной базы поддержки. Как признался полпред в Приволжском федеральном округе С.Кириен­ко, накануне реформы 2000 г. «реально независимым от региональных властей остался только командующий воен­ным округом»³⁰. В то же время произошло укрепление пре­зидентской власти, так как, выстроив вертикаль «прези­дент — администрация президента РФ — полпреды — фе­деральные инспектора», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющих представительство во всех без исключения регионах и состоящих в значительной сте­пени из людей в погонах.

Дата добавления: 2014-11-20