Зв’язок між виконанням бюджету та оцінкою програм

Розрахунок доходів і кінцевих призначень

Місцеві бюджетні управління змушені миритися з тим фактом, що бюджети ґрунтуються на надходженнях. Нестача надходжень є поширеною проблемою, і бюджетні управління повинні на неї реагувати, скорочуючи фінансування, зменшуючи залишки фондів (напр., резерви). Важливим при цьому є недопущення заборгованості з видатків. Бюджетне управління здійснює детальний контроль призначень бюджету. Призначення затверджуються місцевою радою. До розрахунків кінцевого призначення можуть вноситися уточнення в останній момент перед складанням бюджетного робочого плану бюджетним управлінням. Призначення – це бюджетне повноваження брати на себе зобов‘язання — це ще не є фактичні кошти. Бюджетне управління здійснює моніторинг і контроль статей видатків і позицій, затверджених для кожного управління. Призначення зазвичай готуються на один рік, хоча для капітальних проектів вони можуть бути залежні від конкретної суми або мати багаторічні бюджетні повноваження для завершення проекту.

Бюджетне управління прагне мінімізувати дестабілізаційний ефект нестачі надходжень шляхом точного розрахунку доходів — власні джерела, доходи, що розподіляються між державним та місцевим бюджетом, і центральні/регіональні трансферти. Проте в більшості випадків точна сума і час надходження коштів не відомі заздалегідь. Дані фактичного фінансування, як правило, підвищують і прирівнюють до надходжень. Це обумовлює необхідність у спроможності бюджетного управління здійснювати ефективний моніторинг.

Багато місцевих бюджетів передбачає відхилення в очікуваних схемах отримання надходжень і здійснення видатків. Це означає складання схеми надходжень і видатків на початку бюджетного року

Головною причиною існування бюджетів є необхідність надання послуг населенню. Це види діяльності, які мають оплачуватись з коштів, що затверджені у відповідному рішенні про річний бюджет, з інших асигнувань та інколи за іншими повноваженнями.

Програмне виконання бюджету є частиною виконання бюджету, де орган влади має найвищу ступінь відповідальності. Чи надані послуги, чи вартість відповідає бюджетові, чи ефективно витрачені бюджетні кошти, чи відповідають послуги програмним цілям, на які вони були спрямовані, – це все набуває особливого значення. Ефективне керівництво програмою завжди переглядатиме видатки, реалізацію бюджету, ефективність надання послуг, і що найбільш важливо, взаємозв’язок між цими усіма факторами.

Оцінка програм є одним із важливих компонентів програмно-цільового методу.

Існує певний важливий зв‘язок між принципами й методами виконання бюджету та принципами й методами оцінки програм, про що не йшлося детально в попередніх матеріалах навчального курсу. Оцінка програм – це тема, яка стає дедалі актуальнішою в Україні, тому цей розділ навчального посібника передбачає дискусію з питань виконання бюджету та оцінки програм, двох тем, які часто вважаються відокремленими одна від одної, але які, проте, мають багато спільного і є тісно пов‘язаними в організаціях, що мають повноцінні та ефективні бюджетні системи.

Оцінка програм часто асоціюється з темою програмно-цільового методу, про який ішлося в другому модулі навчального курсу. Однак, зважаючи на важливість розуміння теми програмно-цільового методу, не буде зайвим нагадати, що програмно-цільовий метод є циклом заходів у відповідності з наступними пунктами:

· постійна місія організації;

· довгострокові програмні цілі, яких потрібно досягти у процесі виконання місії;

· середньострокові завдання, які потрібно виконати для досягнення цілей;

· річні програмні напрямки діяльності (заходи), які здійснюються з метою досягнення цілей;

· показники результативності, які використовуються для визначення результатів програмної діяльності;

· процеси оцінки програм, які застосовуються для аналізу ефективності програм з точки зору досягнення цілей і виконання завдань, а також користі від надання цієї інформації для уточнення програм, вироблення політики і прийняття рішень про виділення ресурсів.

Програмно-цільовий метод з притаманним йому додатковим наголосом на оцінці програм є процесом, який залучається в багатьох країнах (на державному та місцевому рівнях) для збору та аналізу інформації про бюджетну й програмну діяльність для того, щоб якомога ефективніше використати державні кошти в інтересах громадян. Саме цим він відрізняється від традиційних бюджетних процесів, що застосовувалися в Україні та інших країнах, які зазвичай зосереджувалися просто на сумах видатків, а не на результатах фінансування.

Як свідчить міжнародний досвід, у більшості країн впровадження програмно-цільового методу та оцінки програм розпочиналося з ініціативи місцевих органів влади або за їх значною підтримкою. Пояснення цьому досить просте: влада існує для того, щоб безпосередньо служити громадянам, і місцеві органи влади служать громадянам щодня, здійснюючи власні програми або ж втілюючи заходи з національних програм на місцях. Отже, місцеві фахівці відповідають перед громадянами за результати щоденної роботи по здійсненню програм. У багатьох країнах посадовці, залучені до здійснення державних програм, сприймаються як політично мотивовані, далекі фігури, які не мають безпосереднього впливу на повсякденне життя громадян і тому не несуть великої відповідальності за те, що відбувається з місцевими програмами.

Спільні риси та відмінності між виконанням бюджету та оцінкою програм

1. Виконання бюджету є кульмінацією циклу: формування бюджету – управління бюджетом – виконання бюджету. В ефективних бюджетних системах результати та інформація, яка збирається в процесі виконання бюджету, містить надзвичайно важливі дані про видатки на програми, які потрібно використовувати при формуванні бази для наступного річного циклу бюджетного процесу, починаючи з формування бюджету.

Програмно-цільовий метод також є циклом, який починається із встановлення місії та цілей організації і кульмінацією якого є оцінка результатів програми. І виконання бюджету, і оцінка програм надають інформацію, яка використовується для оцінки діяльності, що вже відбулася, і яка слугуватиме для підготовки до наступного бюджетного циклу.

2. Порівняння запланованих видатків (і запланованих програмних досягнень) з фактичними має бути точним і вчасним. Це завдання особливо складне в бюджетному середовищі, в якому бракує масштабної та сучасної бази даних і можливостей обробки інформації.

3. Отримання відповідної інформації як для виконання бюджету, так і для оцінки програм, може становити значні труднощі. З ряду причин (наприклад, брак систем збору інформації, відсутність угод або процедур для обміну інформації тощо) інформація стосовно виконання бюджету може надаватися або не надаватися, проте її форма і джерело відомі (тобто бухгалтерські та казначейські звіти). В результаті може виникнути необхідність здійснювати формування бюджету без відповідних даних з виконання бюджету, і це призведе до використання неточних бюджетних прогнозів. Інформацію з оцінки програм часто теж важко забезпечити через декілька причин:

· Інформація може не існувати взагалі, оскільки урядові організації, що надають послуги, можуть не збирати інформації про результати та впливи цих послуг;

· Інформація існує, але вона не має достатнього ступеня точності або вчасності, необхідного для цілей оцінки програм;

· Інформація існує, але вона не настільки детальна і не охоплює достатньо широких географічних меж, які необхідні для порівняння чи оцінки;

· Інформація існує, але її вартість занадто висока або процеси її збору занадто складні;

· Інформація існує, але немає процедур її збору і звітності.

Як формування бюджету, так і програмно-цільовий метод ґрунтується на очікуванні здійснення діяльності певного рівня, тобто бюджет буде виконуватися за певною схемою, і програмна діяльність здійснюватиметься у певний спосіб або на певному рівні. Перевірка очікувань формування бюджету (тобто результатів процесу виконання бюджету) і перевірка очікувань програмно-цільового методу (тобто результатів процесу оцінки програм) пов‘язані з аналізом відхилення фактичних результатів від цих очікувань. Такі відхилення слід аналізувати, щоб визначити їх причини і надати змогу керівникам програм або бюджетним фахівцям вживати коригувальних заходів.

Оцінка програм відрізняється від виконання бюджету кількома важливими рисами:

1. Виконання бюджету переважно відбувається наприкінці річного бюджетного циклу в конкретних часових межах. Оцінка програм часто починається в кінці циклу, але не обов‘язково. Головне, щоб оцінка була тривалим процесом, тобто після того, як оцінку програм здійснено, вона використовується протягом року як основа для моніторингу програмних результатів. Однак на певному етапі до процесу формування бюджету залучаються висновки оцінки програм, з тим щоб інформація про ефективність та впливи програм застосовувалася для підтримання або зміни рівня фінансування і процедур існуючих програм, припинення програм та/або запровадження нових.

2. Виконання бюджету взагалі здійснюється бюджетними фахівцями на основі інформації, отриманої з бухгалтерських звітів, казначейських звітів та близьких до них джерел. Оцінка програм зазвичай здійснюється програмними експертами (або фахівцями з оцінки) на основі інформації, яка має нефінансовий характер. Отже, кульмінація бюджетного циклу і кульмінація циклу складання бюджету за програмно-цільовим методом часто забезпечується різними фахівцями і, ймовірно, різними організаціями. Виконання бюджету часто є функцією спеціалістів (або навіть цілих організацій), що не брали участі в початковому формуванні бюджетів або в здійсненні програм, на які орієнтується виконання бюджету. Таким чином, фахівці, залучені до виконання бюджету, не завжди можуть знати особливості програм або те, що означають результати програм. Це може створювати труднощі в процесі управління програмами, оскільки як результат невірна інформація може надаватися або використовуватися для цілей менеджменту та оцінки. Координація функцій та фахівців, залучених до виконання бюджету і оцінки програм, важлива для ефективного загального управління програмами, однак цього важко досягти, якщо бюджетна система не скоординована.

Як здійснюється оцінка програм?

Здійснювати оцінку програм може бути важко, якщо цей процес не організований відповідним чином. Як свідчить міжнародний досвід, існує певна серія кроків, які забезпечують здійснення оцінки:

· Організація має прийняти свідоме рішення щодо здійснення оцінки програм та використання її результатів. Така діяльність, як оцінка програм, не завжди вважається природною функцією в багатьох країнах з перехідною економікою, і тому оцінка програм здійснюється лише, коли керівники організації вживають конкретних кроків для цього.

· Відповідальність за здійснення оцінки програм має покладатися на конкретний підрозділ організації з призначенням відповідальних осіб.

· Підрозділ з оцінки повинен бути організаційно близьким до керівництва організації, щоб рекомендації в процесі оцінки відразу надавалися керівництву.

· Підрозділ з оцінки має тісно співпрацювати з керівниками програм, щоб забезпечити обмін інформацією та розуміння програмних цілей, інформування про досягнення програм та створення бази для оцінки.

· Може бути неможливим (і небажаним) здійснювати оцінку всіх програм кожного року. Натомість керівництво має визначити певні пріоритетні програми, які потрібно оцінити в даному році.

· Найбільші труднощі, які постануть перед оцінювачами, полягатимуть у тому, як визначати дані і джерела даних, необхідні для використання в оцінці програм, і потім забезпечити отримання цих даних.

· Цілі та очікування програм далі потрібно порівняти з фактичними досягненнями за відповідний період, і це потрібно відобразити у звітності. Процес звітності має включати огляд очікувань і досягнень установи, пояснення причин відхилень і рекомендації щодо змін у програмах, якщо це необхідно.

· Реципієнтами звітів з оцінки є керівники установ, керівники програм та інші посадовці, які мають повноваження відносно програм (стосовно встановлення пріоритетів та виділення ресурсів), а також громадськість.

Дата добавления: 2014-11-20