Реформирование местного управления в современной России

Становление системы государственной власти и управления в РФ в 90-е г.

Конституция опре­делила четкие рамки компетенции ветвей власти, наделила Президента чрезвычайно широкими полномочиями, в том числе пра­вом формировать и отправлять в отставку правительство. Парламент­ские прерогативы были ограничены принятием законов, бюджета, объявлением амнистии, ратификацией международных договоров. Со временем Ельцин полностью отошел от демократических сил, при под­держке которых в свое время пришел к власти, и стал опорой оли­гархической системы. Страной, как и прежде, правила бюрократия. Президент сосредоточил в своих руках всю полноту исполнительной власти и наделялся существенными законодательными полномочиями (включая право роспуска Государственной Думы в случае троекратного отклонения ею кандидатуры премьер-министра).

В то же время так и не сложилась единая система власти на местах. В ряде мест в управлении практически не участвуют представительные органы. Управляют мэры, губернаторы и т.д. Причем в большинстве случаев это - выборные должности, хотя иногда речь идет о назначаемом сверху руководителе. В отдельных регионах преобладающим является влияние представительных выборных органов. После разграничения полномочий и перехода к выборам губернаторов (1996г.) федеральное правительство вынуждено считаться с регионального сознания и усилением местных экономических элит, а также обозначившейся проблемой экономического сепаратизма (неисполнения федеральных законов и указов Президента, постановлений правительства, сокрытие национальных доходов и т.д.). В правление президента Путина должность губернатора перестала быть выборной. Для современного этапа обновления России характерно сосуществование противоположных начал - элементов свободы и авторитаризма, рынка и государственного управления экономикой, укрепление центральной власти и стремление к региональной автономии.

Начальный этап становления местного самоуправления охватывает период с 1989 по 1991 годы. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование местного партийно-государственного управления, которое осуществлялось в рамках двух основных процессов: децентрализации государственного управления, передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Отличительной особенностью этого этапа являлся стихийный процесс формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления как избрание советов трудовых коллективов.

На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу в апреле 1990 года Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Для союзных и автономных республик этот Закон открывал возможность принятия своих законодательных актов, регулирующих местное самоуправление. В нем определялось понятие, система, основные принципы местного самоуправления, его первичный уровень, предусматривалось право союзных и автономных республик устанавливать другие уровни местного самоуправления, право граждан непосредственно решать важнейшие вопросы местного значения. В этом же Законе регулировались вопросы, связанные с созданием экономической основы местного самоуправления, вводился институт коммунальной собственности, что было принципиально новым явлением для существовавшей экономической системы с ее монополией государственной собственности, устанавливалось право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях, детально определялась финансовая основа местного самоуправления, доходы местных бюджетов, новые финансовые права. Особо следует отметить закрепление в Законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за законность принимаемых решений. Именно этот «концептуальный каркас» правовых институтов затем использовался в последующих законах о местном самоуправлении.

Таким образом, на первоначальном этапе происходило формирование благоприятных условий для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

На следующем этапе (1991-1993 г.г.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятию которого предшествовало соответствующее изменение Конституции РФ 1978 года, где раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации». Закон четко устанавливал границы, в пределах которых должно осуществляться местное самоуправление (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государственной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».

Закон РСФСР о местном самоуправлении был актом, содержащим нормативную разработку концепции местного самоуправления, исходя из принципа четкого разграничения статусов местных Советов и местной администрации. В нем подробно регулировались полномочия этих органов на соответствующих уровнях, вопросы, связанные с формированием финансово-экономической базы местного самоуправления, гарантии его прав. Принципиальное значение имели нормы, устанавливающие право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Однако Закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность представительных органов и местной администрации. Было предусмотрено, что не соответствующие законодательству решения Совета могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законодательству. Однако нельзя не отметить такой важной особенности Закона как закрепление единой для всей Российской Федерации модели системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации.

Вместе с тем, не смотря на все эти обстоятельства, принятие Закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, который привел к августовским событиям 1991 года, в результате которых Президент получает право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, особенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.

Дата добавления: 2014-12-17