Межбюджетные трансферты 1 страница

Эффективность межбюджетных отношений определяется наличием сбалансированной системы бюджетных факторов (централизация и децентрализация) и налоговых факторов (закрепленные и регулирующие налоги). Бюджетное регулирование заключается в организованной системе управления бюджетным устройством — управлении взаимодействием участников бюджетного процесса.

Теория построения межбюджетных отношений тесно связана с понятиями «бюджетный федерализм», «фискальная децентрализация», «фискальный федерализм», «фискальная автономия».

В исследованиях отечественных и зарубежных ученых даются разные определения этих понятий. Например, бюджетный федерализм — это способ организации межбюджетных отношений, а межбюджетные отношения — это денежные отношения по разграничению, распределению и перераспределению ресурсов; межбюджетные отношения — взаимоотношения Органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов, перераспределения средств между бюджетами.

Некоторые ученые считают, что концепция бюджетного федерализма — это проявление федерализма как территориальной формы демократии, а для других термин «бюджетный федерализм» является экономическим понятием, характеризующим несколько уровней бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству.

В БК РФ указывается, что «межбюджетные отношения — взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Таким образом, бюджетный федерализм — это законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия. Следовательно, бюджетный федерализм определяется как оптимальное и научно обоснованное распределение доходов и расходов бюджета между федеральной властью, властями регионов и муниципальных образований.

Итак, понятие «бюджетный федерализм» трактуется как:

система отношений;

научно обоснованное распределение доходов бюджета и расходов;

способ организации межбюджетных отношений;

законодательное установление бюджетных прав и обязанностей.

Развитие бюджетного федерализма зависит не только от экономических, но и от политических условий. Преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.

В научных исследованиях отмечается, что бюджетный федерализм имеет две модели: децентрализованный и кооперативный. Различия заключаются в распределении функций по доходам и расходам между центром и регионами и в принципах межбюджетных трансфертов. Кооперативный бюджетный федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивном бюджетном выравнивании, как вертикальном, так и горизонтальном.

Вполне разумно придерживаться определения бюджетного федерализма как устройства бюджетной системы, в котором сочетаются две противоположные направленности; на централизацию, призванную обеспечить единство бюджетной системы, и децентрализацию, устремленную на сбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней.

В исследованиях ученых отмечается, что формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

1. разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;

2. наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;

3. применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы—расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

Межбюджетные отношения — это отношения бюджетного федерализма между различными уровнями власти при организации и осуществлении бюджетного процесса. Основными принципами межбюджетных отношений являются субсидиарность и соразмерность.

Принцип субсидиарное определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет более эффективно использовать средства и ресурсы, дает возможность выборным органам всех уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, с полным пониманием его потребностей, обладая необходимой самостоятельностью в принятии решений в рамках федерального законодательства.

Принцип соразмерности предусматривает достаточность финансовых средств для выполнения полномочий, установленных законом. Для исполнения данного принципа необходимо, чтобы достаточность была «измерена» законодательством о минимальных государственных социальных стандартах.

Таким образом, для определения места и роли межбюджетных отношений в бюджетном процессе, необходимо их функционально классифицировать по порядку движения денежных средств и по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса.

Классификация по порядку движения денежных средств:

а) по времени действия (постоянные и временные);

б) статусу установления (международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации);

в) типу распределения бюджетных средств (горизонтальные и вертикальные);

г) целям движения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой;

д) периодам реализации бюджетного процесса.

Постоянные межбюджетные отношения построены в соответствии с законодательными актами, в которых установлено разграничение видов расходов и доходов между уровнями бюджетной системы на постоянной основе. Разграничение видов доходов производится в соответствии со статусом налогов и сборов: федеральный, региональный и местный. Примером постоянных межбюджетных отношений по порядку движения денежных средств на федеральном уровне могут служить таможенные пошлины и сборы, на региональном уровне — транспортный налог, на местном уровне — налог на имущество физических лиц. В части, касающейся расходов, это финансирование обороны страны (федеральный уровень), на региональном и муниципальном уровнях — оплата работ и услуг в части реализации соответствующих полномочий.

Временные межбюджетные отношения ежегодно устанавливаются законами или решениями о бюджете, определяющими нормативы отчислений по уровням бюджетов по конкретным налогам и направлению расходов. Направление расходов в рамках межбюджетных отношений определяется в зависимости от передачи тех или иных расходных полномочий с вышестоящего уровня на нижестоящий уровень бюджетной системы, а также в виде финансовой помощи. Структура средств, передаваемых с одного уровня на другой, ежегодно меняется.

В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее — НК РФ) предусматривается порядок установления и отмены налогов и сборов: федеральных, региональных и местных. Региональные и местные налоги и сборы вводятся в действие законами и решениями соответственно субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с порядком и пределами, установленными НК РФ. БК РФ определяет основы межбюджетных отношений, устанавливает принципы осуществления этих полномочий.

Федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничивают полномочия между уровнями власти и определяют правовую основу межбюджетных отношений; законы (решения) представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в положениях о бюджетном процессе устанавливают порядок взаимоотношений с другими уровнями бюджетной системы, конкретное исполнение данного порядка находит свое отражение в законах (решениях).

Межбюджетные отношения по горизонтальному типу осуществляются при распределении средств через фонды, образуемые в бюджетах вышестоящего уровня, и направлении их в бюджеты нижестоящего уровня.

Статус установления межбюджетных отношений определяется по вводящему их документу.

Межбюджетные отношения по вертикальномутипу осуществляются при установлении доходов по уровням бюджетной системы, как на долгосрочной, так и на временной основе.

При предоставлении и получении финансовой помощи цели движения бюджетных средств выражаются в планировании и поступлении дотаций и субсидий; при предоставлении и получении субвенций — в том, что направление денежных средств носит целевой характер и они предназначаются для выполнения полномочий, переданных с другого уровня власти. Здесь необходимо отметить, что субвенции по своей сути, — это финансовая помощь, так как они являются своеобразной платой за выполнение поручений того уровня власти, который их предоставил.

Предоставление и получение бюджетных ссуд и кредитов служат целям устранения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета, выдаются и получаются, как правило, на срок не более шести месяцев, являются возвратными. Бюджетные кредиты служат источником погашения дефицита бюджета и предоставляются бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основе.

Отрицательный трансферт — новый вид межбюджетных отношений, введенный уже упоминавшимся Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования (до выравнивания) в расчете на одного жителя в два и более раз превышал средний уровень по субъекту Федерации, то законом субъекта Федерации о бюджете могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного муниципального образования в региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), либо при невыполнении данного требования предусматривается централизация части доходов от местных налогов или снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов до уровня, обеспечивающего поступление средств в вышеназванные фонды в размере указанных субвенций.

Классификация по периоду планирования бюджета выражается в разграничении видов доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в законодательных и нормативных актах.

Классификация по периоду исполнения бюджета выражается в перечислении и получении денежных средств из одного уровня бюджета в другой. Причем перечисления могут быть как запланированными, предусмотренными законом (решением) о бюджете, так и перечисляемыми и получаемыми в ходе исполнения бюджета (средства по взаимным расчетам, бюджетные ссуды).

Классификация по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса:

а) по этапам реализации бюджетного процесса;

б) по этапам управления бюджетным процессом (мониторинг результативности, аудит).

На этапе планирования участники бюджетного процесса в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ формируют цели и приоритеты государственной политики. Межбюджетные отношения должны выражаться в согласованных действиях по составлению проектов бюджетов. На этом этапе отношения между уровнями власти определяются методиками по формированию бюджетов и методическими рекомендациями по регулированию межбюджетных отношений на очередной год, рекомендуемыми вышестоящими уровнями власти.

На этапе рассмотрения и утверждения бюджета участники бюджетного процесса, Являющиеся ответственными со стороны исполнительных органов власти всех уровней, направляют проекты бюджетов в соответствующие представительные органы. Межбюджетные отношения между участниками бюджетного процесса федерального уровня и уровня субъектов Федерации в настоящее время на данном этапе практически исключены, так как на протяжении последних лет проценты отчислений от регулирующих налогов устанавливаются едиными для всех субъектов Федерации, а планирование поступлений субсидий, субвенций, дотаций осуществляется по единой формализованной методике. Исключение может составлять распределение денежных средств по федеральным программам. При возникновении несогласованных вопросов между субъектами Федерации и муниципалитетами на этом этапе могут предусматриваться согласительные процедуры.

На этапе исполнения бюджета осуществляются государственные полномочия, делегированные вышестоящим уровнем власти нижестоящему, федеральные и региональные целевые программы, освоение субсидий, субвенций, дотаций. Кроме того, в ходе исполнения бюджета могут существовать взаимные расчеты — безвозмездная передача средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данные расчеты связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, с передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и им не учтенными.

На этапе составления, предоставления и утверждения отчетности по расходованию средств, поступивших от других уровней бюджетной системы, при необходимости, продиктованной уровнем власти, предоставляющим финансовые ресурсы, изменяются или уточняются коды бюджетной классификации.

Мониторинг результативности и эффективности бюджетного процесса. Как этап его управления — это оперативное взаимодействие бюджетов разных уровней между собой, а также с распорядителями и получателями бюджетных средств с целью получения информации, содержащей объективные свидетельства выполненных действий в рамках бюджетного процесса.

Внутренний и внешний аудит сводятся к проведению плановых и внеплановых проверок с целью установления степени выполнения требований или согласованных критериев собственным и нижестоящим уровнями бюджетного процесса, а также распорядителями и получателями бюджетных средств. В данном случае речь идет об аудите результативности и эффективности использования финансовых средств, переданных вышестоящим бюджетом к исполнению нижестоящим бюджетом.

Постоянное улучшение бюджетного процесса подразумевает внедрение методов, способствующих вовлечению участников бюджетного процесса всех уровней в активный поиск возможностей улучшения характеристик процесса и его результатов. Для этого необходимо создание среды, в которой нижестоящие бюджеты наделялись бы такими полномочиями, которые позволяли бы брать на себя ответственность по определению возможностей постоянного улучшения результативности и эффективности бюджетного процесса. Следует обеспечить такие условия, при которых изменения, вносимые в организацию бюджетного процесса и межбюджетные отношения, были бы одобрены всеми участниками межбюджетных отношений, распределены по приоритетам, спланированы, получили материально-техническую поддержку и управлялись в целях повышения их результативности и эффективности.

Таким образом, межбюджетные отношения присутствуют на всех этапах бюджетного процесса, начиная с определения требований к порядку движения денежных средств в виде доходов и расходов и заканчивая оперативным управлением тремя уровнями бюджетного процесса на основе управленческих решений исходя из результатов мониторинга, анализа, корректирующих и предупреждающих действий. При этом ключевую роль эти отношения играют в процессе управления, которое переориентировано с управления затратами на управление ресурсами и процессами, с целью повышения их результативности и эффективности. Поэтому необходимо рассмотреть ниже конкретные условия и формы осуществления межбюджетных отношений.

В статье 129 БК РФ устанавливаются такие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета:

1. финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации;

2. субвенции бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда компенсаций;

3. финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;

4. иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

5. бюджетные кредиты бюджетам субъектов Федерации.

Условия предоставления трансфертов следующие (ст. 130 БК РФ):

1. соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства;

2. отсутствие просроченной задолженности перед федеральным бюджетом;

3. недопустимость использования полученных бюджетных кредитов для бюджетного кредитования юридических лиц.

Если доля дотаций в субъекте Федерации в течение двух последних лет превышает 50% собственных доходов субъекта, то в следующие три года для получения дотаций и бюджетных кредитов субъекту Федерации требуется заключить с Минфином России соглашение о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета. При несоблюдении органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций).

Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административном территориальном образовании».

Порядок заключения соглашений о мерах по эффективному использованию бюджетных средств установлен Правилами заключения соглашений между Минфином России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением (утв. постановлением Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 149).

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации в соглашениях могут, в частности, предусматриваться меры:

1. по сокращению задолженности по уплате налогов;

2. оптимизации налоговых льгот;

3. увеличению объема неналоговых доходов бюджета;

4. сокращению задолженности по долговым обязательствам субъекта Федерации;

5. оптимизации бюджетных расходов.

В рамках осуществления указанных мер могут решаться также другие вопросы, связанные с повышением уровня сбалансированности бюджета субъекта Федерации.

Бюджетный кодекс, федеральные законы и нормативные документы Минфина России регламентируют существование определенных фондов. Письмо Минфина России от 20 июня 2005 г. № 06-06-01 содержит концепцию и методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Федерации на 2006 г. и на среднесрочную перспективу. Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации и муниципальных образований на 2006 г. и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Бюджетным Посланием Президента России и показателями перспективного финансового плана на 2006—2008 гг.

Общий объем финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета в 2006 г. по сравнению с 2005 г. возрастет примерно на 30%. Как и в предыдущие годы, основная часть этих средств будет распределяться между регионами через пять фондов по единым методикам. Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня, при этом существенное повышение бюджетной обеспеченности охватит 1/3 населения Российской Федерации.

Предполагаются следующие формы финансовой поддержки в 2006-2008 гг.:

1. Федеральный фонд финансовой поддержки объектов Российской Федерации (ФФПР) образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и распределяется между субъектами Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.

Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации».

Объем ФФПР на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта Федерального закона о бюджете во втором чтении, а распределение дотаций из Фонда между субъектами Российской Федерации утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о бюджете в третьем чтении.

Дотации из ФФПР предоставляются тем субъектам Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Фонда не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности иного субъекта Федерации, который до распределения дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации.

Следует отметить, что законодательство допускает образование регионального фонда финансовой поддержки поселений в составе бюджета субъекта Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий. Объем этого фонда утверждается законом о бюджете субъекта Федерации.

Право на получение дотаций из регионального фонда имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта Федерации. Размер дотации определяется для каждого поселения исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. При утверждении бюджета субъекта Федерации дотации из фонда могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. Кроме того, законом субъекта Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств региональных бюджетов. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение расходных статей, направляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из ФФПР определяется по формуле:

,

где БО — уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций из ФФПР;

ИНП — индекс налогового потенциала субъекта Федерации;

ИБР — индекс бюджетных расходов субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала (ИНП) — относительная оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, определяемая с учетом уровня его развития и структуры экономики, применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

ИНП субъекта Федерации рассчитывается по формуле:

,

где В₃, В₂, В₁ — общая величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения с учетом аналогичного показателя по Российской Федерации соответственно за три года до последнего отчетного года;

В — расчетная общая величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения с учетом аналогичного показателя по Российской Федерации, определенная исходя из объема промышленного производства за последний год;

К_отр — поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики субъекта Федерации.

Величина добавленной стоимости по субъектам Федерации и в среднем по России рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за три года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.

Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики субъекта Федерации учитывает относительный уровень налоговой нагрузки в отраслях и рассчитывается отдельно.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) — это относительная оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения.

ИБР применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и рассчитывается по формуле:

,

где У_зп — расчетный удельный вес расходов на оплату труда в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Федерации принимается равным 0,55;

К_зп — коэффициент дифференциации заработной платы в субъекте Федерации;

У_жку — расчетный удельный вес расходов на ЖКХ в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Федерации принимается равным 0,25;

K_жку — коэффициент стоимости услуг ЖКХ в субъекте Федерации;

У — расчетный удельный вес прочих расходов в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Федерации принимается равным 0,2;

К — коэффициент уровня цен в субъекте Федерации.

Коэффициент дифференциации заработной платы при своем расчете учитывает средневзвешенный районный коэффициент к заработной плате, коэффициент расселения населения и средневзвешенный по Российской Федерации коэффициент дифференциации заработной платы.

Объем дотаций из Фонда, выделяемых субъекту Федерации, рассчитывается в два этапа:

,

где ФФПР — общий объем дотаций из Фонда;

Т₁ — объем дотаций на первом этапе;

Т₂ — объем дотаций на втором этапе.

На первом этапе объем дотаций из Фонда распределяется между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до этого момента из Фонда не превышает уровень первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности и определяется по формуле:

,

Где П — степень сокращения отставания расчетной бюджетной обеспеченности от уровня первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равной 85%;

Д₁ — объем средств для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности до уровня первого критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Расчет происходит следующим образом:

,

где А — средний уровень налоговых доходов субъектов Федерации в расчете на душу населения;

K — уровень первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, равняется 60%;

Н — численность постоянного населения субъекта Федерации на конец отчетного года.

На втором этане объем дотаций из ФФПР распределяется между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых с учетом дотаций из Фонда, распределенных на первом этапе, не превышает уровень второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности и определяется по формуле:

,

где ФФПР — общий объем дотаций на очередной финансовый год;

Сумма T₁ — общий объем дотаций по всем субъектам Федерации, распределенный на первом этапе;

Д₂ — объем средств для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности (с учетом дотаций на первом этапе) до уровня второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности;

Сумма Д₂ — общий объем средств для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности всех субъектов Федерации с учетом дотаций из Фонда на первом этапе до уровня второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из Фонда на первом этапе, до уровня второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности и определяется по формуле:

Дата добавления: 2014-12-29