Регионализация управления

Решение вопроса о формировании системы органов регионально­го управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического со­става населения, климата, географического положения, удаленности от цен­тра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:

– политической жизнью;

– сферой материального производства;

– финансово-кредитным комплексом;

– потребительским рынком;

– социально-бюджетным комплексом;

– использованием природных ресурсов;

– общественной безопасностью;

– информационной средой.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосудар­ственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается сис­тема целей и задач органов государственной власти (федеральных и регио­нальных) по управлению политическим, экономическим и социальным разви­тием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

– обеспечение экономических, социальных, правовых и организацион­ных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого эконо­мического пространства;

– обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной со­циальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

– выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

– предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

– приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегиче­ское значение;

– максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

– становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации:

– децентрализация власти путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ве­дения, а также усиление влияния населения на принятие решений федераль­ными органами государственной власти;

– обеспечение действия принципа равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти, с учетом специфики каждого из них, путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации, соблюдения их прав и интересов в ходе подготовки и принятия право­вых актов федеральными органами государственной власти.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и субъектными (региональными) уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали». Несмотря на то, что Конституция России разграничивает полномочия федерального центра и ре­гионов (субъектов Федерации), проблема разделения властей по вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в Кон­ституции выделяются вопросы, относящиеся:

– к исключительному ведению Федерации;

– к совместному ведению Федерации и ее субъектов;

– к ведению субъектов Федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция относит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В резуль­тате большое число вопросов совместного ведения требует даль­нейшего правового регулирования, например, природопользова­ние, лесопользование, разграничение государственной собственности, зем­лепользование. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного ведения).

Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются. В Кон­ституции отмечается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). В итоге такой неопределенности многие субъекты, особенно рес­публики, относят к «своим» ряд вопросов, относящихся к ведению Федерации.

Итак, политико-правовая асимметрия субъектов Федерации значи­тельно усугубляется имеющим место несоответствием республиканского за­конодательства федеральному, что порождает разбалансированность между федеральной властью и властью субъектов Федерации. В Консти­туциях большинства республик, особенно тех, которые были приняты до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., содержалось много противоречий с федеральной Кон­ституцией. В конституциях республик Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан, Дагестан и других закреплялся государственный суверенитет, прослеживалась различная степень суверенности в вопросах государственного устройства, раз­граничения предметов ведения и полномочий с федеральным центром, провоз­глашалось верховенство республиканских законов. Ряд республик стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федера­ции в таких сферах, как оборона, экономика, гражданство, внешняя политика. В конституции некоторых республик были введены нормы, закрепляющие особую роль титульных наций, без учета многонационального их состава.

В национальных республиках сложились различные формы правления:

а) президентская – в Чувашской, Бурятии, Коми, Саха (Якутии);

б) парламентская – в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий Эл;

в) смешанная – в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской, Мордо­вии, Северной Осетии – Алании, Татарстане и др.

С точки зрения принципов организации федерации могут быть договор­ные и конституционные.

Российская Федерация пошла по пути обеспечения системы отдельных дифференцированных договоров с каждым своим субъектом. Сме­шанное конституционно-договорное построение является еще одной важной особенностью Российской Федерации. Следует отметить, что заключение се­паратных договоров между отдельными субъектами Федерации и центром – прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике.

Поэтому требуется создание более четкой пра­вовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект сущест­вующей практики заключается в том, что из процесса заключения договоров с субъектами Федерации исключаются федеральные и региональные законода­тельные органы власти. Это ставит такой договор как бы над Конституцией и законами, делает его подготовку и заключение не подконтрольными соответ­ствующим законодательным представительным органам власти. Неоднознач­ными являются и последствия заключения таких договоров. Вряд ли они выравнивают политико-правовую и экономическую асимметрию субъектов Федерации. Например, особые статусы республик Татар­стан, Башкортостан и Саха (Якутия) получили дальнейшее закрепление в до­говорах о разграничении полномочий, которые дают им огромные льготы. Так, Саха (Якутия), добывающая 98% российских алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и Башкортостане выведены из-под юрисдикции федерального центра основные рентабельные отрасли: неф­тепереработка, нефтедобыча, энергетика.

Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и эконо­мические статусы различных субъектов Федерации. Таким путем политико-правовая асимметрия как бы дополняется экономической асимметрией.

Дата добавления: 2014-12-24