Публичные образования как собственники

Право собственности государства и иных публично-правовых образований

Постановление Верховного совета РФ от 27.12.1991 №3020-1; ст. 26.11 №184-ФЗ от 06.10.1999; п. 11 ст. 154 №122-ФЗ от 22.08.2004; постановление КС РФ от 30.06.2006 №8-П.

Белов вообще считает, что государство очень специфический участник гражданского оборота. То, что ГК РФ распространяет на государство положения о ЮЛ это глубоко не правильно, так как в таком случае государство утрачивает свою специфику как носитель публичного интереса и функций. Единственное оправдание тому – гражданское законодательство имеет другой предмет регулирования и соответствующие отношения (публичные) регулировать не должно. Но специфика отдельных субъектов оборота может определяться другими актами, помимо гражданского законодательства и государство тому самый подходящий пример.

Проблема в том, что гражданское законодательство в принципе иных имущественных отношений, кроме гражданско-правовых, не предусматривает. То есть государственный режим собственности и имущественных отношений в целом совпадает с частно-правовым. На самом деле, такой подход к государству не применим с точки зрения начал публичного права. Государство и муниципалитет как собственник имеет целевую правоспособность, а государственное имущество — целевой характер. Цивилистическая доктрина отрицает наличие публичных имущественных отношений, что неправильно. Государственная собственность в отличие от частной не подлежит свободному распоряжению по свободной воле государственного органа, так как все ресурсы государства подчинены общей цели (они должны восприниматься как изъятые из ординарного гражданского оборота с целью выполнения публичных задач государства).

Подобный принцип «изъятия» у нас воспринимается с неким непониманием, так как наше государство было раньше собственником всего имущества, а вся частная собственность была просто приватизирована (право государственной собственности — общее правило, а частная — исключение; в Европе же наоборот (вопрос конфискации для государственных нужд)). Это до сих пор искажает общее представление о том, как государство должно обращаться с собственностью.

Государство не должно восприниматься как обычный хозяйствующий субъект. Свидетельством обратному множество вредных норм ГК РФ. Для целей гражданского оборота — это нормально, но и должного публичного регулирования нет. Таким образом вольно или невольно цивилистический подход доминирует в вопросе вступления государства в гражданско-правовые отношения. Отсюда и воспринимаемое всеми как нечто нормальное право государства абсолютно свободно распоряжаться своим имуществом.

В 2000-е акты, определяющие специфику государства как собственника стали-таки появляться. Продвижение этих идей мы имеем со времени появления №184-ФЗ в новой редакции. Соответственно, стала формироваться концепция, которая отражается и в правоприменительной практике, и в дальнейшем регулировании.

Данная концепция заключается в том, что государство имеет имущество лишь потому, что оно обязано его использовать для выполнения публичных функций, для реализации своих полномочий. Целевой характер государственного имущества постоянно подтверждается, конкретизируется в различных правовых актах.

Истоки этого подхода обнаруживают себя еще в 1991 году (постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований № 3020-1): переход к «трехликому» публичному субъекту. Техническим принципом распределения собственности стало соответствие передаваемого имущества имеющимся полномочиям. Указанное постановление было использовано слишком буквально (слишком большое, догматическое значение придается приложению к нему). На каждый уровень передается то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий соответствующего уровня власти. Проблема в том, что про этот критерий быстро забыли и разграничив собственность, стали считать его принадлежащим тому или иному уровню власти. Белов: никакого смысла замыкать собственность на полномочия, существовавшие у уровней власти в 1991 году, нет. Тем более они менялись и были перераспределены Конституцией. Тем более этот принцип имел очень ограниченную сферу действия: никто тогда и не думал, что этот принцип можно распространить на дальнейшие отношения по распределению имущества: то есть то, что нужно федералам- федералам, субъектам – субектам, муниципалам-муниципалам, а все что осталось – должно быть приватизировано. Вот до последней мысли тогда никто не додумался.

В 1991 году было явно видно шарахание от административного к гражданскому законодательству. Стали применять гражданское законодательство без разбора и всякой меры. Только в 2003 году законодательство стало меняться. Стали появляться нормы, учитывающие публично-правовую специфику отношений с участием государства.

Внесение изменений в закон № 184 ст. 26.11 2003 год: субъекты федерации могут иметь в собственности только то имущество, которое необходимо для исполнения полномочий их органами.

Чуть позже принял закон № 131-ФЗ: аналогичная нормы закреплена в отношении муниципальных образований. Однако то, что все остальное должно быть приватизировано так и не закрепили.

Важный этап - принятие ФЗ № 122 от 22 августа 2004 года «О монетизации льгот». В нем было очень много статей. В 11 п. ст. 154 попала норма – РФ может иметь в собственности только то имущество, которое необходимо для исполнения полномочий. Там же механизм передачи имущества между уровнями власти. Эти отношения явно имели административное начало. При этом, предполагалось, что субъекты федерации, МО и РФ должны передавать имущество, ими не используемое. Больше всех забеспокоились субъекты. Москва обратилась в КС РФ с требованием признать статью недействительной. При этом Москва ссылаясь на ст. 35 конституции – недопустимость произвольного лишения ПС. Но это в корне неверная логика. Ст. 35 рассчитана на частных лиц. Государство не должно пользоваться неприкосновенностью ПС, так как государственное имущество следует за полномочиями! Оно только для этого и существует – для решения его задач.

КС РФ не поддержал такой цивилистический подход к государственной собственности, указав, что государственная собственность носит строго целевой характер, и такие цели определяют пределы возможного использования государственного имущества, возможность его перераспределения и необходимость его приватизации, когда такое имущество не используется для государственных нужд. Такие принципы конституционно-оправданы и именно они должны регулировать отношения государственной собственности.

Сравним нас с Францией – там когда говорят о государственной собственности, подсознательно предполагается, что все имущество находится в частной собственности, а государственная собственно- это исключение, изъятие из частной собственности для публичных целей. У нас – строго наоборот. Это обусловлено историческими причинами. Вот то, что государство посчитало возможным оно позволяет приватизировать, а остальное оставляет у себя. Эта общая концепция все ставит с ног на голову. Государство считает себя собственником, равнозначным частному лицу и пытается обладать ею на равных с частными лицами.

Есть закон от 22 июля 2008 года № 159 ФЗ: имущество, находящееся в государственной собственности, предоставленное субъектам малого или среднего предпринимательства в аренду должно быть приватизировано по заявлению данных субъектов. Это вполне логично: очевидно, что если имущество сдано предпринимателям в аренду – оно не используется для обеспечения государственных полномочий, есть все основании для его приватизации. Субъекты воспринимают этот подход как ущемление своих прав: 1) а если имущество понадобится нам завтра, через несколько лет? 2) а ведь государство может получает от этой аренды доход и пускать его на всякие важные нужды. Белов: эта логика порочна. Государство должно существовать за счет налогов, а не за счет доходов от использования имущества. Имущество должно изыматься из оборота только в исключительных случаях. Сама идея накопительства на стороне государства – неконституционна.

ИП ВАС П. 5 от 5 ноября 2009 г. № 134: предприниматель хочет выкупить, субъект или МО расторгает договор аренды. ВАС предлагает предполагать презумпцию недобросовестность государственного органа, и признавать право на выкуп не взирая на расторжение договора аренды. Хотя, конечно, ВАС формулирует некоторые признаки недобросовестности (см. пункт ИП).

КС РФ в том постановлении по поводу 122 ФЗ некоторым образом отказался считать государство обычными собственниками. Да, по 124 ст. ГК РФ они субъекты ГП, но они не обычные собственники. Отношения же по перераспределению собственности – они в большей мере административные. Тут никакой автономии воли быть не должно, должен действовать принцип строго целевого использования имущества. На самом деле на федеральном уровне, особенно в верхах, прослеживается тенденция к избавлению от имущества, не используемого для реализации полномочий. Однако на низовом уровне это явно саботируют.

В государственной собственности в РФ — 75% от объема общего имущества, включенного в гражданские правоотношения (оценка Всемирного Банка, 2010 год). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 №1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» был задан основной вектор – постоянная и безоговорочная приватизация. В 1999 году было 23099 государственных учреждений и 13786 унитарных предприятий, в 2005 году осталось соответственно 18983 и 6478, к 2012 — 1927 ГУПов и 2587 АО (в 56% государство является полным акционером).

Сейчас есть проект Концепции управления госимуществом до 2020 года, разработанный РОСИМУЩЕСТВОМ. В открытом доступе ее нет, но есть информация о принципах в ней закрепленных:

· «объясняй или продавай» — федеральный орган власти должен сформулировать отраслевую стратегию развития отрасли, включающую имущественную стратегию развития, иначе должен запустить приватизацию имущества;

· прозрачность и доступность информации для всех потенциальных покупателей;

· баланс интересов национальной безопасности, обороноспособности страны, социальной ответственности и экономических интересов;

· контроль Росимущества за новым собственником;

· проектный подход — планируемый результат, критерии успеха, ресурсы, инструменты;

· ответственность — за результат, показатели и будущее.

Данные принципы показывают. Что Росимущество старается модернизировать институт приватизации с тем, чтобы в некой мере сохранить целевой характер имущества и его целевых задач.

В рассматриваемом случае важна психология государственных органов, а не целевой характер собственности: они отказываются приватизировать имущество из соображений «жадности», а не целесообразности. Федеральный законодатель «обкладывает» государственные органы целым рядом норм, вынуждающих избавляться от имущества, а те сопротивляются, как могут.

Дата добавления: 2014-12-24