В процесі становления та розвитку місцевого самоврядування в Україні

ПО

Глава 3. Становления а розвиток місцевого самоврядування в Україні

дами; в)усуненнядвовлщдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних місцевих адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій і повноважень иісцевих державних адміністрацій як ор-ганів, що виконують виключно наглядово-контрольні та аналітич-но-консультативні функції; ґ) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій із розв'язання регіональних проблем со­циально'! політики. економічного й науково-технічного розвитку тощо.

Фахівці-констигуціоналісти неодноразово наголошували на потребі прийняття коднфікованого правового акта, який комп­лексно регламентував би суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування'. Принципово підтримуючи пропозицію щодо кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, вважаємо за необхідне прислухатися до думки Ю. П. Битяка, який доводить, що прийняття Муніципального кодексу України є передчасним, оскільки не розв'язано низки концептуальних завдань, зокрема те, що місцеве самоврядування має ґрунтуватися на «державниць-кій» чи «громадівській» концепції. Від цього залежить, наскільки місцеве самоврядування буде юридично, економічно й фінансово відокремленим від державного впливу, а також компетенция, сис­тема і структура його органів².

Наука істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних, науко-во обґрунтованих розробок у царині місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси - часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій і методів з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих

' Тарасюк В. Кодифікація законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питания / В. Тарасюк// Право України. - 2000. - № 11 — С. 71-74; Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2006. -С. 61.

² Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування / Ю. П. Битяк // Державне будівництво та місцеве самоврядування: зб. наук. пр. — Право, 2002. -С. 13.

Ill

Муніципальне право України

актах різних концепцій розвитку цього важливого інституту. Ор-гани публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загаль-ноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку Ук-раїни. Між стратегією розвитку суспільства і правовою політикою у сфері місцевого самоврядування існує тісна кореляційна залеж-ність. Стратегічні цілі соціуму повинні знаходити відбиття в пра-вовій політиці, реалізовуватися в правотворчій і правозастосовній діяльності.

Як зауважує О. Ф. Фрицький, на сучасному етапі еволюції місцевого самоврядування в Україні основними напрямами його реформ мае бути: а) передання йому значної частини повнова-жень органів державної виконавчої влади; б) розроблення нових і вдосконалення наявних механізмів реалізації основних повно-важень місцевого самоврядування територіальною громадою; в) прийняття законодавчих актів, які зміцнювали б основи міс-цевого самоврядування, зокрема «Про комунальну власність», «Про місцеві податки і збори», «Про територіальну громаду» тощо; г) установления суворої відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність ор-ганів і посадових осіб місцевого самоврядування¹. Ефективність правової політики у сфері місцевого самоврядування треба оці-нювати не за кількістю нормативно-правових актів, а за ступе-нем їх реалізації та дієвості в процесі забезпечення прав і свобод людини.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необ-хідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх само-стійності. Такі норми потрібні в разі, якщо те чи інше питания не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Не повною мірою використовується також потенціал статутів тери-торіальних громад, їх наявність часто нічого не додає в розвиток місцевого самоврядування у відповідних населених пунктах. Саме

¹ Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст]: підручник / О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2002. -С. 521.

Глава 3. Становления а розвитокмісцевого самоврядування в Україні

у своему статуті територіальна громада мае можливість самостійно визначити систему органів місцевого самоврядування, їх структу­ру, порядок формування виконавчих органів та їх взаємовідносини з представницькими (поділ функцій та компетенції), а також уста-новити компетенцію органів місцевого самоврядування районного в місті рівня (за наявності районного поділу).

Окремого нормативного регулювання потребує проблема поін-формованості населения про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Лише незначна частина органів місце-вого самоврядування мае власні засоби масової інформації, і на-віть у цих виданнях не завжди оприлюднюються прийняті акти. На місцевому рівні ще не стало правилом широке інформування гро-мадян про заходи, які провадяться органами місцевого самовряду­вання. На законодавчому рівні слід закріпити обоь язок місцевих рад при затвердженні місцевих бюджетів передбачати кошти на інформування населения (публікації, оголошення тощо).

Потребують удосконалення й нормативні акти, які регламенту-ють питания оплати праці службовців органів місцевого самовря­дування. Наявний порядок установления Кабінетом Міністрів Ук-раїни посадових окладів для працівників і службовців виконавчих органів місцевих рад не сприяє розвитку місцевого самоврядуван­ня, формування його як самостійної підсистеми публічної влади. Подібні нормативні акти повинні мати для цих органів рекоменда-ційний характер.

Законодавство України про місцеве самоврядування формува-лося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної вла­ди залишилися й сьогодні. Історія не знає так званих «стрибків». Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають пов-ної відмови від досвіду минулого, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає в критичному осмисленні колишньої державно-правової практики, у запозиченні всього позитивного, що було на-громаджено за радянської доби, і водночас у виявленні негативних рис минулої системи, їх виправленні з урахуванням реалій сього-дення й передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно

Муніципальне право України

відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не треба й зайво ідеалізувати зарубіжний досвід'.

Виразно виявляються такі дефекта українського законодавства, як безсистемність, внутрішня суперечливість, правова неврегульо-ваність багатьох суспільних відносин, недостатня наукова обґрун-тованість деяких законодавчих актів, їх декларативність, непос-лідовність, часто відсутність глибоких концептуальних розробок (підходів) у процесі законотворення, низький юридико-технічний рівень. В умовах, коли згідно зі ст. 19 Основного Закону «право-вий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено за-конодавством», у правовій системі країни зберігаються 60% забо-ронних норм (при світових стандартах - до 18%), а головне, що ця тенденція (у всякому разі в царині публічного права) продовжує зберігатися².

Усунути юридико-технічні дефекти в чинному законодавс-тві, а також запобігти їх, на думку П. Рабіновича, можливо за допомогою теоретичних передумов та «інструментів» юридико-технічного вдосконалення законодавства - наукових напрацю-вань попереднього періоду, сучасних вітчизняних і зарубіжних досліджень, а також практичних - певних правових актів та ор-ганізаційних заходів'.Основними недоліками є відставання пра­вового регулювання від тих трансформацій, які відбуваються в суспільстві, а також низька якість законодавчих актів. Норматив-но-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто прийма-ються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж викону-ються лише частково.

¹ Серьогіна С. Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцево-
го самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве
самоврядування: зб. наук. пр. - 2001. -Вип. 1. -С. 108.

² Орзих М. Ф. Личность и право [Текст]: монография / М. Ф. Орзих. - Одес­
са: Юрид. лит-ра, 2005. - С. 28.

³ Рабинович П. М. Юридическая техника законотворчества в Украине: об­
щие проблемы / П. М. Рабинович // Журнал российского права. - 2000. - № 4.
-С. 136-140.

Г ава 3. Становления I а розвиток місцевого самоврядування в Україні

На загальнодержавному рівні актуальним є вирішення низки важливих матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань. Головними серед них є: а) упорядкування й законодавче уточнения зв'язків між владними органами регіону, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади й органа­ми місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності їх управлінської діяльності; г) визна­чення механізмів сгимулювання «депресивних» територш, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розви-нених територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування й місцевими органами державної виконавчої влади; д) з'ясування підстав і механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної національної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікаціїпосадовців органів місцевого самовряду­вання; ж) розроблення й реалізація системи інформаційного, мето­дичного й наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до визначеної Конституцією України концепції міс-цевого самоврядування необхідно провести реформування органі-заційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що мае сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Важлшими складниками правової політики є регіональна та муніципальна політика. Зазвичай вона зводиться до цілеспрямо-ваної діяльності держави щодо створення ефективного механізму правового регулювання, результативного використання юридич-них засобів динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населен­ия, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця про-

Мунщипальне право України

живання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, посилення дійовості управлінських рішень, удосконалення робо-ти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Не заперечуючи вагомість ролі держави у формуванні та реалізації муніципальної (місцевої) політики, вважаємо, що не можна нівелю-вати роль інших інститутів громадянського суспільства в цьому про-цесі. Робота щодо підготовки й прийняття документів, направлених на реалізацію муніципальної політики, має здійснюватися відкрито й прозоро. Розробкою концепцій муніципальної політики повинні займатися політичні партії, потужні громадські організації, рухи, й у разі перемоги на місцевих виборах їх фракції (групи) у пред-ставницьких органах місцевого самоврядування мають забезпечити прийнятгя відповідних нормативних актів та їх реалізацію. Місце-ва політика формується й реалізується органами місцевого самов­рядування через їхню нормотворчу, правозастосовну, контрольну, інформаційну та іншу діяльність. Така політика може мати консер-вативний, ліберальний, соціал-демократичний чи інший характер, але в будь-якому випадку вона повинна здійснюватися відповідно до вимог Конституції та законів України.

= §4. Роль муниципального права

Муніципальне право, регулюючи суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування, може як сприяти, так і стримувати розвиток цього інституту. Конституційна, міжнародно-правова та законодавча регламентація права територіальних громад безпо-середньо або через утворювані ними органи вирішувати питания місцевого значения покликана сприяти становлению та розвитку місцевого самоврядування в Україні. Норми муніципального пра­ва визначають форми участі громадян у місцевому самоврядуван-ні, правовий статус територіальних громад, їх органів та посадо-вих осіб, установлюють їх функції, компетенцію, форми і методи роботи, правові, територіальні та матеріально-фінансові основи їх

Глава 3. Становления та розвигтюк місцевогосамоврядування в Україні

діяльності, регламентують інші відносини на місцевому та регіо-нальному рівні. Безперечно, це позитивний чинник подальше го роз­витку місцевого самоврадування в Україні. Перелік нормагивних актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування досить значний, і більшість із них необхідна для його розвитку як одного з основних інститутів громадянського суспільства. Разом із тим, слід відзначиги, щоостаннім часом набуває актуальності про­блема надмірної кількості законодавчих актів, що регламентують відносини у сфері місцевого самоврядування. Правові акти прий-маються безсистемно, їх положения часто суперечливі, що нега­тивно позначається на ефективності вирішення питань місцевого значения. Швидке, неконтрольоване розширення нормативної бази, насамперед законодавчих актів, досить відчутно ускладнює дотримання принципу законності в діяльності органів і посадових осіб публічної влади, процес реалізації права в цілому, спричиня-ючи масові правопорушення. Останнє, у свою чергу, сприймаєть-ся як неефективність чинного законодавства і провокує все нові й нові зміни в ньому, утворюючи «замкнуте коло». Зрештою, постає питания про необхідну й достатню кількість законодавчих актів для національної правової системи, а з ним - і про якість таких ак-тів'. Ідея суспільного прогресу іноді некоректно ототожнюється з ідеєю правового руху як прирощуванням нових юридичних норм, актів². Часто прийняття нових і вдосконалення наявних норматив-них актів розглядають як панацею в розв'язанні проблем місцевого самоврядування, соціально-економічного й культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Звичайне кількісне накопичення певних норм (актів) однознач­но не викликає якісних змін регулювання місцевого самоврядуван­ня. Удосконалення правового підгрунтя місцевого самоврядування означає перехід наякісно новий рівень правовоїрегламентаціїсус-пільних відносин із забезпеченням безумовного пріоритету кон-ституційного права громад самостійно вирішувати питания міс-цевого значения. Сьогодні необхідно започаткувати насамперед

¹ Шемчушенко Ю. До проблеми формування законодавчої політики в Ук-
раїні / Ю. Шемчушенко, О. Ющик // Право України. - 2005. - № 11. - С. 5.

² Селіванов В. Людський вимір політики трансформації державного управ-
ління України / В. Селіванов // Право України. - 2004. - № 10. - С 9.

Муніципальне право України

науково-аналітичну оцінку чинних нормативных актів і з огляду на неї розробити рекомендації щодо вдосконалення правового ре-гулювання місцевого самоврядування. Окрему увагу слід приділя-ти юридичній техніці, термінам і категоріям, які застосовуються в цих нормативных актах. Недостатньо чітка регламентація відносин призводить до непорозумінь, надмірного витрачання бюджетних коштів або навіть протистояння й відкритих конфліктів'. Норма-тивно-правові акти, що визначають статус органів публічної влади на місцевому рівні, мають вади законодавчої техніки, притаманні ще актам радянської доби (омонімізація, некоректне використання термінів, визначення функцій органів публічної влади без їх конк-ретизації через компетенцію тощо)². А. Селіванов слушно відзна-чає, що в процесі законотворення все менше звертається увага на принципи права, яких має обов'язково дотримуватися законода-вець, що в першу чергу стосується конституційних принципів при створенні того чи іншого «продукту» законодавчого процесу. За певних умов доктрина практично не виступає формою права, ос-кільки держава в особі законодавчого органу байдуже ставиться до доктринальних ідей як ступеня правомірної поведінки в сус-пільстві, що призводить до значного погіршення якості законопро­екте. А розрахунки на те, що авторитет держави може зробити такі закони дієвими, позбавлені підстав і серйозних аргументів³.

Складність, різноманітність, невелика передбачуваність трива-лості існування нових соціальних інститутів, їх систем і структур породжують нові проблеми й вимоги до методології та інстру-ментарію спеціальних правових теорій, характеру їх взаємодії із

¹ Любченко П. М. Проблеми новелізації статусу місцевого самоврядування /
П. М. Любченко // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого
самоврядування в Україні: матеріали Міжнар. наук-прак. конф. (м. Харків, 25
травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків: Інститут державного будів-
ництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. - С. 19.

² Серьогіна С. Г. Струкгурні та компетенційні проблеми організації місцево-
го самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве
самоврядування: зб. наук. пр. — 2001. - Вип. 1. - С. 108.

³ Селіванов А. Проблемні аспекта законотворчого процесу та їх воображен­
ия в рішеннях Конституційного Суду України / А. Селіванов // Право України.
-2004.-№9-С. 35.

Глава 3. Становления га розвиток місцевого самоврядування в Україні

соціальною реальністю в цілому. Тому прийоми, способи, методи йзасоби вирішення новях проблем мають відповідати складності сучасного життя, бути орієнтованими на використання й функціо-нування в умовах високої невизначеності й динамічності сучас-ної ситуації'. 3 огляду на різноманітність самоврядних відносин важливого значения набуває проблема системності їх правового регулювання. Сисгемність - одназ вирішальних умов підвищення ефективності правового регулювання, що стосується і сфери міс-цевого самоврядування. Умовою її досягнення є, зокрема, послі-довне врахування в нормотворчій діяльності єдності публічних і приватних аспектів самоврядних відносин².

=== §5. Децентралізація і субсидіарність

як принципи організації влади в Україні

Принцип субсидіарності отримав визнання Ради Європи та Єв-ропейського Союзу, знайшов відображення в тексті Маастрихтсько-го договору та Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до ч. 3 ст. 4 Європейської хартії муніципальні функції, як правило, здійснюються переважнотими властями, які мають найтіс-ніший контакт із громадянином. Сутність цього принципу полягає в тому, що публічна влада повинна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індиві-дуумів до родини, територіальних громад та інших більш значних груп, не в змозі задовольнити своїрізнобічні потреби.

Таким чином, відповідно до принципу субсидіарності, передава-ти повноваження від влади більш низького рівня до влади більш ви-сокого рівня дозволяється тільки тією мірою, якою ці повноваження можуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому незмін-ною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватися

' Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст]: монография / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005. -С. 263.

² Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. -М.: Городец, 2004. - С. 111.

Муніципальне право України

на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можли-во. Отже, принцип субсидіарності можна назвати принципом обме-ження влади', оскільки він установлює межу втручання державної влади у сферу житгєдіяльності територіальної громади. Р. Циппе-ліус наголошував на тому, що жорстка централізація регулювальних компетенцій може призвести до небезпечної концентрації влади. Одиниці та маленькі спільноти (як, наприклад, громади) мають за-конну потребу самим регулювати свої власні справи в якомога біль-шому обсязі, наскільки це дозволяють інтереси існуючого суспільс-тва. Заради особистого розвитку та можливості самоформування в політичних об'єднаннях мае бути стільки автономії, скільки її можна втілити в життя. Тому вищі об'єднання повинні переймати тільки ті завдання, які нижчі, менші об'єднання не можуть розв'язувати так само добре або краще (принцип субсидіарності), оскільки чим мен-шою є спільнота, тим більшою є відносна частка окремої людини у творенні спільної волі, тим більше вона може важити в суспільному житті². С. I. Максимов підкреслює, що субсидіарність не збігається з переданням прав та децентралізацією. Таке передання здійснюється зверху вниз, але згідно із цим принципом повноваження не належать вищій інстанції. Він справедливо звертає увагу на те, що теорія су-часної держави потребує принципу субсидіарності, оскільки остан-ній сприяє точному розподілу повноважень'.

Принцип субсидіарності хоча і є частиною політичної та право-воїтрадиції багатьох європейських держав, не мае чітко вираженого нормативного характеру⁴. В чинному законодавстві України при-

' Конституционное право субъектов Российской Федерации [Текст] / [отв. ред. В. А. Кряжков]. - М.: ООО «Городец-издат», 2002. - С. 549.

² Циппеліус Р. Філософія права [Текст]: підручник / Р. Циппеліус; пер.з нім.
-К.: Тандем, 2000. - С. 197.

³ Максимов С. I. Субсидіарність як принцип правового регулювання взає-
мовідносин органів місцевого самоврядування з державними органами: мето-
дологічний аспект / С. I. Максимов // Проблеми удосконалення правового регу­
лювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Міжнар. наук.-практ.
конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) - Харків: Інститут державного будівництва
та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. - С. 95.

⁴ Конституционное право субъектов Российской Федерации [Текст] / [отв.
ред. проф. В. А. Кряжков]. - М.: ООО «Городец-издат», 2002. - С. 550.

Глава 3. Становления па розвиток місцевого самоврядування в Україні

нцип субсидіарності закріплено в п. 7 ч. 1 ст. 7 Бюджетного Кодексу України. Розподіл видів ввдатків між державним та місцевимн бюд­жетами, атакож між місцевими бюджетами повинен здійснюватися із дотриманням вимог цюго принципу бюджетної системи Украї-ни і ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Принцип субсидіарності є основою громадівської моделі місце-вого самоврядування, оскільки фактично визнає, що розподіл пов­новажень між державною владою та місцевим самоврядуванням іде за схемою «знизу вверх», Пріоритетним тут залишається право те-риторіальної громади вирішувати, яке коло питань слід залишити за собою, а яке передати до компетенції органів державної влади.

Державницька ж теорія розглядала місцеве самоврядування не якавтономну форму публічної влади, природне праьо територіаль-ної громади на самостійне вирішення питань місцевого значения, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізаціїдержавної влади на місцевому рівні. Саме тому в її основі лежить принцип децентралізації. Поєднання цих двох принципів в одній моделі місцевого самоврядування зумови-ло появу муніципального дуалізму, більшість ознак (аспектів) яко-го характерні для системи місцевого самоврядування в Україні.

Принцип оптимальны децентралізації полягає в політично та економічно обґрунтованому розмежуванні повноважень між орга­нами державної влади і місцевого самоврядування. На сучасному етапі державотворення актуальність цього принципу зумовле-на необхідністю оптимального розмежування повноважень між центром та органами місцевого самоврядування, що є важливою умовою ефективної реалізації державного керування, оскільки надмірна централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація при-зводить до відсутності єдності у формуванні й здійсненні держав-ної політики, однакових вимог, нормативів та оцінок її результатів, що створює умови для волюнтаризму й суб'єктивізму, порушення єдності державного керування, дезорганізації й анархії'.

' Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Ук-раїні. Програма «Центр державного та місцевого управління» - Ужгород, 1997. -С. 34.

Муніципальне право України

Передання територіальним громадам, об'єднаним загальни-ми локальними інтересами, повноважень щодо вирішення справ, віднесених до компетенції держави, утворить могутній заслін на шляху виникнення диктатур і є запорукою стабільного розвитку суспільства, тому що «мистецтво влади полягає в умінні нею «ді-литися»¹.

У вітчизняній літературі іноді пропонують поряд із принципом децентралізації виділяти деконцентрацію як принцип місцевого са­моврядування. Проте такий підхід є доволі дискусійним. Поняття деконцентраціївлади належить науці адміністративного права і вво­диться спеціально для того, щоб підкреслити, що йде перерозподіл влади за рівнями урядової адміністрації. Деконцентрація означає тільки передання повноважень від вищих органів державної влади нижним². Ознакою деконцентрації влади є ієрархічне підпорядку-вання місцевих органів управління вищим органам влади.

Таким чином, оптимальність децентралізації, рівень якої виз-начасться з урахуванням конкретно-історичних умов, специфіки конкретного періоду, характеру суспільного й державного ладу, завдань держави, розмірів території та чисельності населения, економічного, фінансового, міжнародного становища, наявності кадрів на місцях і відповідного рівня їх підготовки, є одним із можливих шляхів оптимізації управлінської діяльності в державі, суспільстві, економіці, культурі та одним з основних напрямків регіональної політики.

Проблеми оптимальної децентралізації, пошуку балансу між об'єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості й потреба державного регулювання еко-номічних, соціальних та екологічних відносин у країні, забезпе-чення збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійними в середовищі правників і політиків.

Одні вважають, що передання державою на регіональний рівень усіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме

¹ Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі / А. Кова­
ленко // Право України. - 1997. - № 2. - С. 3

² Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия
[Текст]/И И. Овчинников.-М.:Изд-во ИГиП РАН, 1999.-С. 18.

Глава 3. Становления та розвиток місцевого самоврядування в Україні

наслідком зростстня уегіональнш дисбалансів, інші виступають за визнання необхідності підтримувати конкурентоспроможність регіонів.

Поглянемо на ці пигання з іншого боку: а чи означає децент-ралізація влади водночас і демократизацию, і підвищення прозо-рості її здійснення? Чи доречно поєднувати політичні пріоритети демократа Й прозорості з категоріями економічної ефективності Й доцільності?

Донедавна майже загальноприйнятою була точка зору, що саме децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при иаданні громадських послуг, до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом усе більше з'являється сумнівів щодо безапеляційності цих твер-джень. Саме на региональному рівні часто управлінські функдії зосереджуються в руках закритої, немобільної еліти (чи коаліції еліт, що в минулому конкурували), яка мае у своему розпоряджен-ні значні політичні, інституційні й фінансові ресурси. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на певних територіях, і може бути сприйнято як можливість управ-ляти ними на власний розсуд, розподіляти комунальну власність, консервувати структуру бізнесу, монополізувати систему прий-няття рішень щодо розвитку місцевості.

Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації та демократизації влади аж до використання моделі інституалізації колективних інтересів на­селения певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання в громадян гордості за місцевість, де вони проживають.'

Одним із пріоритетних напрямків реформування місцевого само­врядування в Україні є децентралізація публічної влади. В Україні публічна влада значною мірою залишається ще централізованою. Водночас слід зазначити, що децентралізація не є універсальним

¹ Лендьел М. Спеціальні інститути розвитку територій: європейський до-свід // Інститути та інструменти розвитку територій. На шляху до європейських принципів / Київ. центр Ін-ту Схід-Захід: За ред. С. Максименка. - К.: "Міленіум", 2001.-С. 74.

Муніципальне право України

засобом покращення місцевого управління. Необхідно пам'ятати, що надто велика автономізація місцевої влади може призвести до розбалансування системи управління, збільшення диспропорцій регіонального розвитку, унеможливлення концентрації ресурсів для загальнодержавного управління і, як наслідок, послабления де-ржави й посилення конфліктності у взаєминах центру з окремими адміністративно-територіальними утвореннями. Тому головним завданням територіальної організації влади стає досягнення опти­мального поєднання централізації та децентралізації, побудова ви-сокоефективної інституційної системи публічної влади, раціональ-ного розмежування повноважень владних органів.

Подальша децентралізація влади значною мірою залежить від готовності місцевих рад та їх виконавчих органів забезпечити ре-алізацію більшої кількості повноважень і взяти на себе додаткові обов'язки. Останні опитування свідчать, що близько 40% депу­тате уважають наявний обсяг повноважень місцевих рад достат-нім і лише близько 30% - виступають за розширення їхньої компе-тенції. Реформа не потрібна депутатам місцевих рад, інтереси яких обмежуються суто питаниями землевідведення й розпорядження об'єктами комунальної власності, які вони можуть вирішувати і за наявної системи організації влади. Якщо розширити повно-важення таких органів, вони не знатимуть, що з ними робити, а якість місцевих послуг від здійснення реформи не поліпшиться. Отже, посилення децентралізації влади доцільно проводити лише за умови, якщо депутати розглядають місцеве самоврядування як механізм для покращення якості публічних послуг, комплек­сного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, а тому дивляться на його реформу, як на можливість збільшити простір власної відповідальності, виявляють готовність отримати більше повноважень та обов'язків.

Розв'язання цього питания можливе через удосконалення про-цесу делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні мають бути спроможними здійснювати делеговані повноваження. На законодавчому рівні необхідно визначити, хто і на яких умовах може делегувати пов­новаження, в яких випадках суб'єкти самоврядування можуть від-мовитися від ЇХ здійснення, за чиїм рішенням їх можна відібрати

Г ава 3. Становления 7 а розвиток місцевого самоврядування в Украмі

в тому разі, коли органи місцевого самоврядування виявилися не-спроможними їхреалізувати.

^= §6. Принцип державної підтримки

Дата добавления: 2014-12-24