Г. Специальный анализ последствий в определенных сферах (partial analysis). 1 страница

В. Финансовый анализ последствий.

Финансовый анализ позволяет оценить финансовую выгоду (либо убыток) от реализации предложения для государственных бюджетов. Учитывая публичный характер деятельности органов государственной власти и, соответственно, отсутствие, как правило, целей получения прибыли (в том числе для бюджетов), финансовый анализ достаточно редко применяется в рамках методологии ОРВ, хотя и может сопровождать подготовку и рассмотрение законодательной инициативы (в этом случае он имеет самостоятельное значение).

Методы специального анализа были инкорпорированы в системы ОРВ в качестве реакции на критические аргументы противников СВА, указывавших на его социальную несправедливость, а также для того, чтобы сделать акценты на некоторых важных для общества темах, прежде всего на помощи малому бизнесу, защите окружающей среды, охране труда, охране интересов социально незащищенных групп, обеспечении равенства полов и поколений, доступа к системе образования, здравоохранения, социальной защиты, общественной безопасности.

Методологии анализа последствий в указанных сферах, используемые в различных правопорядках, достаточно сильно отличаются друг от друга. Однако общим местом является необходимость для должностного лица, ответственного за проведение СВА, обратить особое внимание на последствия, возникающие в данных сферах в результате принятия регулирующей меры. Так, например, может потребоваться заполнение специальных форм, содержащих перечень возможных эффектов, либо развернутых вопросников, позволяющих чиновнику самостоятельно определить указанные последствия. В Австралии для определения объема административных издержек предприятий, связанных с необходимостью выполнения регулирующей меры, используется специальный программный продукт Business Cost Calculator, позволяющий в интерактивном режиме не просто определить объем издержек, но и оценить их в соотношении с общим объемом административного бремени, лежащего на бизнесе.

Процедуры и институциональный дизайн ОРВ. Интеграция ОРВ в правотворческий процесс. Формы интеграции ОРВ в правотворческий процесс, используемые странами ОЭСР, обладают значительной спецификой и отражают различия в представлениях об основных целях ОРВ, структуре нормотворческого процесса, распределении полномочий по проведению ОРВ, а также о количестве и разновидностях процедур ОРВ.

Так, если в качестве основной цели ОРВ полагается привлечение наиболее широкого перечня источников информации об оптимальных путях решения проблемы, то процедуры ОРВ проводятся, как правило, на более ранних стадиях правотворческого процесса. Так, например, в Великобритании существует форма предварительной ОРВ, проводимой на стадии обсуждения различных вариантов решения поставленной проблемы, позволяющая проверить адекватность поставленных целей и определить наиболее эффективные меры регулирующего воздействия, которые должны впоследствии найти воплощение в проекте нормативного акта <1>. В большинстве стран ОЭСР документ с результатами ОРВ должен прилагаться к первому проекту нормативного акта, подготовленному ответственным ведомством <2>.

--------------------------------

<1> Jacobs C. The evolution and development of regulatory impact assessment in the UK // Regulatory impact assessment / Ed. by C. Kirkpatrick, D. Parker. Cheltenham (UK), Northampton (MA, USA), 2007. P. 112, 113.

<2> OECD (2008), Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA). P. 34. http:// www.oecd.org/ document/ 12/ 0,3343, 86 en_ 2649_ 34141_ 42247372_ 1_ 1_ 1_ 1,00.html.

ОРВ, проводимая начиная с ранних стадий подготовки нормативных актов, позволяет обеспечить ведомства, ответственные за их разработку, необходимой информацией, способствует привлечению независимых экспертов, представляющих различные группы интересов, и, соответственно, проведению полноценного и более квалифицированного анализа последствий принятия правового предписания. Это дает возможность своевременно скорректировать проект нормативного акта, а в итоге способствует принятию наиболее эффективного законодательства, пользующегося социальной поддержкой.

Если основной целью ОРВ является обеспечение требований прозрачности и подотчетности, то публичная ОРВ может проводиться на более поздних стадиях (например, на стадии парламентских слушаний). Как правило, на поздних стадиях нормотворческого процесса уже не удается сопоставить альтернативные варианты и выработать наиболее эффективные пути решения проблемы, учесть мнения групп интересов и независимых экспертов. Кулуарность подготовки проектов нормативных документов не позволяет реализовать потенциал ОРВ и в существенной мере снижает эффективность ее процедур.

Важным средством, способствующим своевременному проведению ОРВ, является составление и публикация планов законодательной работы.

В Канаде каждое ведомство обязано подготовить и представить в парламент ежегодный доклад о планах и приоритетах. Доклад дополняется более детальным планом законодательной работы, который размещается на сайте ведомства.

В США с 1984 года дважды в год публикуется сводный план нормотворческой работы, в который включается перечень мер регулирующего воздействия, которые планируются к принятию в ближайшие шесть месяцев, а также результаты предварительной ОРВ указанных мер. Указанный план публикуется в Интернете.

Еврокомиссия также предпринимает усилия по обеспечению наиболее раннего проведения предварительной ОРВ, планы проведения которого включаются в соответствующий ежегодный доклад (Strategic Planning and Programming, SPP) <1>.

--------------------------------

<1> Jacobs S.H. Current trends in the process and methods of regulatory impact assessment: mainstreaming RIA into policy processes // Regulatory impact assessment / Ed. by C. Kirkpatrick, D. Parker. Cheltenham (UK), Northampton (MA, USA), 2007. P. 23.

Другим важным фактором, определяющим формы интеграции ОРВ в нормотворческий процесс, является количество форм, стадий и процедур ОРВ. Выше мы уже рассматривали так называемый двухступенчатый подход к ОРВ, предполагающий проведение либо "облегченной", либо полной версии ОРВ (в зависимости от социальной значимости законопроекта, величины издержек и тому подобных критериев). В некоторых странах случаи применения данных процедур четко разведены <1>, в других первая форма ОРВ выполняет функции предварительной стадии, позволяющей определить необходимость процедур полной ОРВ.

--------------------------------

<1> Например, в Австралии сосуществуют такие формы, как "оценка регулирующего воздействия" (Regulatjry Impact Statement, RIS), применяемая к любому проекту закона, который возлагает "существенные издержки" на любую из социальных групп, и "оценка воздействия на бизнес" (Business Impact Assessment, BIA), проводимая в отношении любых нормативных актов, потенциально влияющих на сферу предпринимательской деятельности и конкуренции. По методике проведения данные формы ОРВ во многом идентичны.

Примером наиболее развернутой версии ОРВ является система процедур оценки регулирующего воздействия, существующая в Великобритании (см. схему 1 <1>).

--------------------------------

<1> Jacobs C. The evolution and development of regulatory impact assessment in the UK / Regulatory impact assessment. Ed. by Kirkpatrick C., Parker D. Cheltenham (UK), Northampton (MA, USA), 2007. P. 113.

Распределение обязанностей по проведению ОРВ между ведомствами. Координация и контроль за проведением ОРВ. В докладе ОЭСР 1997 г., посвященном передовым методам проведения ОРВ, было указано, что "к распределению обязанностей по проведению ОРВ необходимо отнестись очень внимательно".

Схема 1. Система процедур ОРВ в Великобритании

┌─────────────────┐

│ Идея │

└─────────────────┘

│

V

┌────────────────────┐

┌────────────────────┤ Для кого возникнут├────────────┐

│ │ последствия │ │

│ └────────────────────┘ │

│ │ │

V V V

┌─────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────┐

│Частный сектор │ │Публичный и частный │ │Только публичный│

└───────┬─────────┘ │сектор ├──┐│сектор │

│ └────────────────────┘ │└────────┬───────┘

│ │ │

│ ┌────────────────────┐ │ │

└──────────────────> │Предварительная ОРВ │ └───┐ │

│(анализ достоинств │ │ │

┌──────────────────> │и недостатков │ │ │

┌────────┴──────┐ │каждого из вариантов│<┐ V V

│Публичные │ │решения проблемы) │ │ ┌────────────────┐

│неформальные │ └────────────────────┘ └─┤Предварительная │

│консультации с │ │ / \ │ОРВ, проводимая │

│представителями│ V └─────┐│государственными│

│групп интересов│ ┌───────────────────────┐││органами │

│(бизнес, малый │ │Согласие ответственного││└─────────┬──────┘

│ бизнес │ │министра ││ │

└──────┬────────┘ └───────────────────────┘│ │

│ │ ┌┴───┐ │

│ V │ Да │ │

│ ┌──────────────────────┐└────┘ │

└───────────────────> │ Неполная ОРВ │ / \ │

┌───────────────────> └──────────────────────┘ │ │

│ │ │ V

┌───────┴──────────┐ V ┌───────────────┐

│При возникновении │ ┌───────────────────────┐ │Необходимо ли │

│серьезных проблем │ │Одобрение Комитета по │ │для данного │

│могут │ │регулятивной отчетности│ │вида предло- │

│потребоваться │ └───────────────────────┘ │жений проводить│

│внесение изменений│ │ │полную ОРВ? │

│в проект и прове- │ V └───────────────┘

│дение повторной │ ┌─────────────────────────┐ │

│ ОРВ │ │Коллективное министерское│ V

└──────────────────┘ │соглашение │ ┌────┐

/ \ └─────────────────────────┘ │Нет │

│ │ / \ └──┬─┘

│ V └─────────┐ │

│ ┌─────────────────────────┐ │ V

└────────────────────┤Публичные консультации │ │┌──────────────┐

└─────────────────────────┘ ││ОРВ не │

│ / \ ││проводится │

V └──────┐│└──────────────┘

┌───────────────────────┐ ├┴───────────────┐

│Полная ОРВ, учитывающая│ │Формальные │

│результаты консультаций│<─┤консультации с │

│и включающая в себя │ │представителями │

│анализ выгод и издержек│ │групп интересов,│

└───────────────────────┘ │малого бизнеса, │

│ │государственных │

V │органов │

┌───────────────────────┐ └────────────────┘

│Одобрение Комитета по │

│регулятивной отчетности│

└───────────────────────┘

│

V

┌─────────────────────────┐

│Коллективное министерское│

┌───────> │соглашение │

│ └─────────────────────────┘

│ │

┌─────────────┐ │ V

│При внесении │ │ ┌───────────────────────────┐

│существенных ├───┘ │Итоговая ОРВ. Подписывается│

│изменений в │ │министром, размещается на │

│законопроект │ ┌───────>│сайте министерства и ├──┐

└─────────────┘ │ │направляется вместе с │ V

/│\ │ │проектом билля в парламент │ ┌──────────────┐

│ │ └───────────────────────────┘ │Альтернативные│

┌────┴──┐ │ │формы решения │

│ Билль │<──────┘ ┌──────────────────────┐ │проблемы │

└───┬───┘ │Реализация, мониторинг│ └───┬──────────┘

└─────────────────────>│эффективности │<───────┘

└──────────────────────┘

В настоящее время в странах ОЭСР наблюдается достаточно сильный разброс в распределении полномочий по проведению ОРВ между различными ведомствами, использующими отличающиеся методологии анализа. Тем не менее практически повсеместно в ведомствах, ответственных за разработку нормативных актов, образуется специальный департамент либо группа специалистов (в сфере политологии, экономики, правоведения, связей с общественностью, специальных дисциплинах), отвечающих за проведение процедур ОРВ.

Координация и контроль за качеством ОРВ осуществляются по одной из моделей:

- централизованная модель, предполагающая образование центрального органа (как правило, в структуре правительства либо министерства финансов). К полномочиям такого органа относятся, как правило, консультации, методическая помощь в проведении ОРВ, издание методических рекомендаций по проведению ОРВ, осуществление контроля за качеством ОРВ, в том числе в форме ОРВ ex post и правового мониторинга;

- децентрализованная модель, не предполагающая создания органа, осуществляющего координационные функции. Задачи координации достигаются посредством процедур межведомственных консультаций и согласований.

Следует отметить, что децентрализованная модель не позволяет осуществлять эффективный контроль за качеством ОРВ, а потому с ее применением связаны риски "выхолащивания" процедур оценки. Именно поэтому в документах ОЭСР основную ответственность за разработку ОРВ рекомендуется возложить на регулятивные органы, а контроль за его проведением и обеспечение качества - на какой-либо независимый орган. За последние 10 лет число стран, в которых принят такой подход, значительно увеличилось, и эффективность функции по обеспечению качества, которую реализуют центральные органы, занимающиеся реформой регулирования, в большинстве случаев тоже возросла <1>.

--------------------------------

<1> Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия (АРВ). Материал, подготовленный Центром стратегических разработок к международной научной конференции, проведенной в ЦСР 4 декабря 2008 г.

Что касается соблюдения формальных требований, предъявляемых к ОРВ, то здесь возможен большой разброс - от варианта, когда регулятивный орган несет полную ответственность за подготовку ОРВ и качество его деятельности в этой связи не подлежит никакому официальному контролю, до тех случаев, когда органы, занимающиеся реформой регулирования, имеют возможность не дать предложению о регулировании ход, если полагают, что требования, предъявляемые к ОРВ, не были надлежащим образом соблюдены. Между этими двумя "полюсами" существует целый ряд промежуточных вариантов <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Публичность процедур ОРВ. Опубликование результатов ОРВ. Публичность процедур ОРВ и обеспечение обратной связи между обществом и регулирующим органом являются одним из ключевых моментов в обеспечении качества и эффективности ОРВ. Отсутствие публичных консультаций, кулуарность в подготовке проектов правовых предписаний хотя и удобны ведомствам, ответственным за проведение данной работы, однако по своей сути противоречат задачам ОРВ, лишая разработчиков необходимой для оценки последствий информации, позволяя манипулировать оценкой последствий принятия мер регулирующего воздействия, превращая ОРВ в бессистемный набор демагогических заявлений о необходимости охраны тех либо иных интересов. Публичность является существенной характеристикой и условием эффективности ОРВ.

Проведение публичных процедур обсуждения проектов нормативных актов позволяет:

- собрать необходимую информацию о существе проблемы, которую предполагается решить посредством принятия правового предписания, о возможных путях ее решения, о выгодах и издержках каждой из альтернатив, о рисках, связанных с реализацией меры регулирующего воздействия, о наличии групп интересов, о реальном положении вещей в релевантных сферах общественных отношений, в том числе об эффективности реализации сходных нормативных актов и др.;

- привлечь к проведению анализа последствий нормативного акта независимых специалистов;

- обеспечить квалифицированное проведение анализа последствий (в том числе в случае, когда данная функция возложена на подразделение министерства либо коллектив специалистов, привлеченных по государственному контракту);

- обеспечить контроль качества ОРВ (в том числе проводимого в рамках ответственных министерств), его обоснованность и реалистичность;

- собрать сведения о социальных группах, интересы которых затрагиваются нормативным актом, их взглядах, подходах к решению проблемы, предложениях;

- обеспечить общественную поддержку принимаемым нормативным актам.

По сути, публичность процедур ОРВ позволяет подчинить процессы подготовки правовых предписаний стандартам научной рациональности, где правдоподобие положений обеспечивается постоянными критическими проверками.

В практике ОРВ используются различные каналы обратной связи и формы доведения проектов нормативных актов и результатов оценки регулирующего воздействия до сведения общественности. В их числе:

- публикация проектов нормативных актов и результатов ОРВ в Интернете (как правило, на официальных сайтах ведомств, ответственных за их разработку), СМИ и иных источниках информации. Интерактивность соответствующих сервисов позволяет должностным лицам министерств получать комментарии от заинтересованных лиц. Следует отметить тенденцию к более широкому использованию данной формы. Так, например, в США, Великобритании и ЕС в Интернете размещаются, как правило, все проекты правовых предписаний с приложением результатов ОРВ <1>;

--------------------------------

<1> Jacobs S.H. Op. cit. P. 20.

- проведение публичных слушаний (консультаций). В последнее время страны ОЭСР отходят от стандартизированных методик проведения указанных мероприятий, стараясь учитывать типичные особенности групп интересов, вовлеченных в консультации.

В документах стран ОЭСР указываются условия, при которых проведение публичных консультаций является эффективным. К ним относятся четкое определение целей и предмета консультаций, наиболее полное установление групп интересов (в том числе учитывая неожиданные эффекты принятия правового предписания), участие в консультациях представителей иных органов государственной власти, правильное определение методологии консультаций, составление письменных перечней вопросов, ответить на которые приглашаются участники публичных слушаний, учет рисков (таких, как низкое участие, трудности в восприятии сложной информации и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> Productivity Commission (2004), Regulation and its Review 2003 - 04, Annual Report Series, Canberra.

Следует отметить, что в разных странах используются различные подходы к представлению документов ОРВ для консультаций (опубликованию результатов ОРВ).

В пособии ОЭСР (2004) выделены, во-первых, страны, которые обнародуют документы по АРВ для проведения консультаций с общественностью и в процессе совершенствования законодательства (Канада, Дания, Финляндия, Италия, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство, США); во-вторых, страны, которые обнародуют свои документы по АРВ только в случаях, когда речь идет о серьезных нормах регулирования или в исключительных случаях (Япония и Португалия); в-третьих, страны, которые обнародуют документы по АРВ, только когда соответствующая норма регулирования подается на рассмотрение в парламент или Совет министров (Австралия, Франция, Исландия и Нидерланды). К странам, которые не обнародуют документы по АРВ, относятся Австрия, Венгрия, Ирландия, Испания и Турция.

То, на каких именно этапах нормотворческого процесса происходит обнародование документов АРВ в разных странах, вероятно, отражает различия во взглядах на задачи такого обнародования. Если документы АРВ публикуются на относительно ранних стадиях нормотворческого процесса, т.е. реальная возможность провести общественные консультации, результаты которых вполне могут повлиять на то, каким будет окончательный вариант разрабатываемой нормы. При этом документы АРВ используются для того, чтобы предоставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную информацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эффективный механизм обеспечения качества АРВ, поскольку дополнительная информация и обратная связь, получаемые в процессе консультаций, обязательно в той или иной мере приводят к переоценке и пересмотру анализа. Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу документов АРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении заинтересованных кругов к разрабатываемой норме, а также внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс. Если же документы АРВ публикуются на более поздней стадии (например, во время парламентских слушаний), то вероятность того, что полученная от общества обратная связь сможет как-то повлиять на ход политического процесса, становится гораздо ниже. В этих случаях обнародование документов АРВ производится прежде всего в целях обеспечения требований прозрачности и подотчетности, а не для того, чтобы повысить качество регулирования <1>.

Дата добавления: 2014-12-25