Анализа последствий правовых актов 3 страница

┌──┐ ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 93 │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 87 │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 84 ┌──┐ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ 72 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ 49 ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ ┌──┐ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ 40 │//│ │//│ 41

│//│ │//│ 38 │\\│ 39 │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ ┌──┐ │//│ │//│ ┌──┐

│//│ │//│ ┌──┐ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │//│ │\\│

│//│ │//│ 26 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ 25 │//│ │\\│

│//│ 15 │//│ ┌──┐ 20 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ ┌──┐ │//│ │\\│

│//│ ┌──┐ │//│ │//│ ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│

│//│ │//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│

─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

┌──┐

│//│ - число материалов, направленных в прокуратуру и правоохранительные органы

└──┘

┌──┐

│\\│- число возбужденных уголовных дел

└──┘

<*> Источник: Счетная палата РФ.

Примечателен Приказ Министерства финансов РФ от 2 июля 2010 г. "Об утверждении Положения об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств". В программе проверки выделены 13 вопросов, но лишь один связан с анализом Закона о размещении заказов. В приложении N 2 требуется указать количество выявленных нарушений бюджетного законодательства, в приложении N 3 - количество и виды нарушений, сумм бюджетного ущерба, представлений об устранении нарушений. Это - шаг вперед в методах анализа реализации законов.

Еще одна разновидность регламентации контрольной деятельности закрепляется в положениях о государственном контроле в отдельных сферах. Таково, например, Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. (в ред. от 22.06.2007, от 21.04.2010).

Наконец, назовем и положения о государственных органах контроля и надзора, которые призваны осуществлять свои полномочия по обеспечению соблюдения обязательных требований законодательства, например, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г.) предусматривает право организовывать необходимые исследования, испытание, экспертизы, анализы и оценки, в том числе научные исследования. Запрашивать и получать сведения для принятия решений, пресекать факты нарушений законодательства и применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или ликвидацию последствий нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Какие можно сделать выводы? Подобные виды регламентации контрольно-надзорной деятельности:

а) создают устойчивый режим анализа и проверки соблюдения законодательства;

б) устанавливают права уполномоченных органов и должностных лиц и, соответственно, обязанности проверяемых;

в) вводят меры обеспечения и пресечения нарушений законности;

г) анализируют фактические обязательства, сложившиеся вследствие нарушений законности;

д) разрабатывают меры по укреплению законности (юридические, организационные, кадровые и др.).

Изучение практики целого ряда контрольно-надзорных органов свидетельствует, однако, о слабой эффективности их деятельности. А это не способствует эффективности реализации законов и иных правовых актов и объективной оценке их последствий.

Мы имеем в виду следующие недостатки:

а) бездействие органов и невыполнение ими своих полномочий;

б) формальное (поверхностное) выполнение полномочий;

в) использование ложной и неполной информации;

г) коррупционные сговоры с проверяемыми;

д) неумение сделать проверяемый правовой акт фокусом контрольной деятельности.

И здесь считаем уместным привлечь внимание к таким новым формам самоанализа, как доклады о результатах и показателях деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также муниципальных органов. Изученные нами доклады позволяют сделать некоторые наблюдения.

В Докладе Федеральной службы по труду и занятости "О результатах работы в 2008 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" проведен тематический анализ. В нем показаны результаты соблюдения законодательства об оплате труда, о труде женщин, о трудовых договорах, о рабочем времени и времени отдыха, об охране труда и др. (всего 10 разделов). Во всех случаях анализируются фактические результаты в сферах, урегулированных соответствующими правовыми нормами (выделение средств, использованные средства, количество лиц, примененные меры ответственности и т.п.).

Другая разновидность контрольной деятельности, интересующая нас в рамках данной темы, связана с собственно контрольной деятельностью самих органов публичной власти. Их статус, установленный в законах и положениях, предполагает осуществление постоянного контроля за реализацией законодательства в федеральных министерствах и агентствах, в региональных министерствах, департаментах и управлениях. Речь идет о постоянном изучении, сборе информации, проверках на местах, отчетах, публичных слушаниях как формах самоанализа выполнения не только законов, указов и правительственных решений, но и собственных ведомственных актов (приказов, инструкций, положений, правил и т.п.).

А вот другой опыт. В государственном Докладе Министерства природных ресурсов и экологии РФ "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" в 2008 году есть часть VI "Государственное регулирование охраны окружающей среды и природопользования". Среди вопросов экологической политики, безопасности, экспертизы, образования и т.д. есть рубрики "Экологический мониторинг" и "Природо-ресурсное законодательство", но их содержание не связано между собой и с предметно-тематическими частями доклада. Преобладает статичная информация о правовых актах и т.п.

В Докладе Министерства образования и науки РФ "О результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2012 годы" есть приложение 2 "Нормативно-правовая база, определяющая принцип государственной политики в сфере деятельности министерств". Но ее связи с целями и задачами в рамках крупных направлений деятельности не выявляются.

В отчетных докладах Минпромторга и Минэнергетики даны краткие характеристики как принятых законов и иных нормативных правовых актов в сферах их деятельности, так и подлежащих изменению. На сайтах Минэкономразвития и Минсельхоза привлекают внимание страницы о видах решений судов.

Создается впечатление об отсутствии общих критериев оценки реализации правовых актов в разных отраслях и сферах, что затрудняет их объективный анализ и выявление корреляции с тематическими действиями. К тому же Федеральный закон "О доступе к информации о деятельности государственных и муниципальных органов" лишь начал действовать и не побудил публичные органы упорядочить оценочные критерии своих правовых актов.

Интересен подход Роструда к оценке качества контрольной деятельности, когда совместно с профсоюзами и объединениями работодателей выдаются "сертификаты доверия" предприятиям, не допускающим нарушений Трудового кодекса. Получившее сертификат предприятие на 3 - 5 лет освобождается от плановых проверок инспекций по труду, но только при отсутствии жалоб. В случае нарушений норм оно лишается сертификата. При всей полезности такого стимулирования вновь заметен традиционный аспект оценивать действие закона лишь по негативным показателям. Но вряд ли нарушение закона как такой показатель означает суммарную положительную оценку "всего остального". Можно сделать несколько общих выводов.

1. Качество оценочно-аналитических материалов в виде протоколов, заключений, актов и т.п. невысокое, что затрудняет анализ действия нормативных правовых актов.

2. Важно точно определить адресат, которому направляются эти материалы и которому надлежит их использовать.

3. Требуется расширить аспект средств, необходимых для дополнительного обеспечения действия закона и иного нормативного правового акта.

4. Итоги контрольной деятельности как информационный источник должны быть доступны иным органам публичной власти.

§ 2. Анализ правовых актов, проводимый бизнес-структурами

Очень важен такой угол зрения на рассматриваемые проблемы, как нахождение правовых актов в фокусе бизнеса. РСПП, "Деловая Россия", "Опора России", ТПП, саморегулируемые организации проводят большую работу в этом направлении, охватывая, по сути дела, многие стадии правотворчества и правоприменения. Конечно, именно в процессе реализации правовых актов, принятии локальных актов и совершении юридических действий предприниматели вплотную соприкасаются с законами и подзаконными актами, их истолковывают и используют. Позиции и мнения очень разнообразны. Приведем их подробно.

Большую работу выполняет всероссийская организация "Опора России". Ею используются такие каналы, как мониторинг правовой ситуации для субъектов малого и среднего бизнеса в регионах, оперативная информация о нарушении их прав и обращения в соответствующие государственные и муниципальные органы, участие в консультативных и совещательных советах при органах публичной власти, подготовка предложений о развитии законодательства, участие в публичных обсуждениях и контрольных мероприятиях, посвященных вопросам правоприменения, специальное исследование. Оценочная деятельность структур и членов "Опора России" весьма разнообразна и способствует выявлению пробелов и ошибок в правовых актах и повышению эффективности их применения.

Такие же оценки дают предприятия общему уровню административных барьеров. Около половины опрошенных предпринимателей оценивают уровень административных барьеров как более или менее низкий. Однако вместе с тем существуют 16% опрошенных, которые, напротив, считают, что уровень административных барьеров совершенно неприемлем для ведения бизнеса; 14%, которые оценивают уровень 144 административных барьеров как малоприемлемый, создающий достаточно серьезные проблемы для бизнеса, и 20%, характеризующие ситуацию с административными барьерами как неблагоприятную.

Эксперты отмечают, что, несмотря на знакомство с административными барьерами практически всех предпринимателей, многие из них не воспринимают эти барьеры как существенные препятствия. Причина, очевидно, состоит в том, что для большого числа малых предприятий гораздо острее стоят другие проблемы, например, связанные с дефицитом кадров, нехваткой подходящих помещений, отсутствием финансовых ресурсов для развития бизнеса, взаимодействием с налоговыми органами и т.п. И если уж малому предприятию посчастливилось стартовать, успешно организовать свой бизнес и выжить на начальном этапе, то затем административные барьеры становятся не самой большой проблемой для бизнеса, по сути, бизнес к ним приспосабливается и начинает воспринимать скорее как особенность, а не как проблему бизнес-среды.

По результатам опроса уровень коррупции и организованной преступности оценивается 25% предпринимателей как неприемлемый для бизнеса. При этом половина опрошенных предпринимателей заявляет о том, что коррупция и организованная преступность не создают особо серьезных проблем для их бизнеса.

Показательны вопросы, предлагавшиеся к обсуждению в ходе работы секции N 7 на форуме предпринимателей 26 мая 2008 г. "Семь шагов к ликвидации административных барьеров":

а) виды и формы "внепроцессуального контроля" чиновников за предприятиями малого бизнеса;

б) правовой нигилизм государственных органов; вмешательство государства в частные отношения и проблема "обратной иерархии нормативных актов";

в) реализация положений Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г.;

г) пути совершенствования технического регулирования в рамках задач, поставленных Президентом России. Презумпция соответствия товара декларации производителя - принцип, обеспечивающий баланс интересов производителей, потребителей и госорганов;

д) анализ функций на "избыточность" как первый этап административной реформы: регламентация существующих функций - второй этап. Что дальше?

е) Федеральный закон об административных регламентах и стандартах государственных услуг - базовый нормативный правовой акт для дальнейшего совершенствования взаимодействия между государственными органами и бизнесом;

ж) передача функций Правительства федеральным ведомствам как угроза "реанимирования" только что ликвидированных барьеров (законопроект Плигина - Исаева - Москальца);

з) насколько снизили барьеры приказы Генерального прокурора и Министра МВД?

и) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - способ своевременного выявления будущих административных барьеров. Роль органов власти и объединений предпринимателей в ее проведении;

к) роль ФАС России в снятии искусственных административных и технических барьеров.

Весьма показательны приведенные ниже интервью предпринимателей. Был задан вопрос: "Каких знаний не хватает чиновникам?" <1>.

--------------------------------

<1> Прямые инвестиции. 2010. N 9.

В. Шептий, гендиректор ГУП "Агентство по развитию рынка продовольствия", Свердловская область: "...им не хватает знания реальной экономики и тех процессов, которые происходят в бизнесе. Например, не хватает понимания тех проблем, с которыми предприниматели сталкиваются в надзорных органах или при сдаче финансовой отчетности".

В. Земсков, совладелец Нижегородской логистической компании "Вектор": "Также больным вопросом для страны остается слабая ответственность чиновников. Сейчас исполнительная власть - это полностью закрытая, неконтролируемая структура, с которой невозможно вести конструктивный диалог. Чиновники сами перед собой ставят некие цели и сами перед собой отчитываются".

Е. Овчинникова, гендиректор Межрегиональной ассоциации кредитных союзов Дальнего Востока и Забайкалья: "Такие предприятия, как наше, входят в число подобных субъектов согласно N 209 Федеральному закону. Чиновники его, видимо, просто не читали".

С. Дементьев, гендиректор Ульяновского самолетостроительного завода "Авиастар-СП": "Взаимодействие с реальным сектором предполагает понимание сути государственной промышленной политики и четкое знание того, как сформировать эффективный механизм управления. Бизнес поддерживает декларируемые на высшем политическом и региональном уровне цели, но и от государства ждет помощи в решении своих проблем".

А. Куприков, гендиректор ЗАО "Институт Волгоградгражданпроект": "Все проблемы во взаимоотношениях "власть-бизнес" возникают от элементарного несоблюдения и вольной трактовки закона. Госслужащим не хватает не знаний, а желания исполнять законодательство. Если бы наша бюрократия выполняла свои обязанности в рамках уже существующих правовых норм, никаких проблем бы не возникало".

А. Терентьев, гендиректор компании "ФЕЛИКС": "Чиновники должны обладать знаниями в различных областях: юридической и компьютерной, теории управления, психологии, социологии, ораторского искусства. Они должны быть абсолютно компетентны в рамках своих должностных обязанностей, знать законодательство и постоянно следить за изменением законов".

Д. Громилов, директор Саратовского агентства недвижимости "ООО "Ковчег": "У чиновника и бизнесмена разная психология, и это в первую очередь мешает нормальному диалогу между ними. Чиновник сидит на государственной зарплате и поэтому может не задумываться о саморазвитии, для того чтобы побольше заработать. Часто бывает так, что, если только следовать закону при принятии решения, оно может быть неправильным, нелогичным. И приходится обращаться в вышестоящие инстанции для проявления ситуации. Законы в нашей стране не настолько совершенны, чтобы можно было всегда понимать их буквально".

Содержателен ежегодный экономический доклад общероссийской общественной организации "Деловая Россия", который был представлен 14 сентября 2010 г. на VI ежегодном бизнес-форуме предприятий реального сектора "Модернизация экономики России". Приведем подробно некоторые сюжеты доклада в интересующем нас аспекте.

В модельной программе улучшения инвестиционного климата в субъектах РФ обосновано создание благоприятной для инвестиций административной среды, что требует в первую очередь активной, компетентной работы губернатора по улучшению инвестиционной привлекательности, учреждения специализированного агентства по привлечению инвестиций и работе с инвесторами, концентрирующего необходимый административный ресурс и компетенцию, оперативной связи и эффективного взаимодействия инвесторов с руководством региона и решения в режиме "он-лайн", принятия публичного регламента по работе с инвесторами, обеспечивающего реализацию принципа "одного окна" и выполнение всех разрешительных и согласовательных процедур силами специализированного агентства.

Речь шла также о создании подготовленной для инвестиций инфраструктуры, о формировании финансовых механизмов привлечения и поддержки инвестиций, о стимулировании спроса на продукцию создаваемых инвесторами производств, о налоговом стимулировании инвестиций.

Для запуска и реализации инновационной политики необходимо создать общую "административную платформу", на базе которой обеспечивалось бы решение следующих основных задач: повышение эффективности координации между различными ведомствами и организациями при разработке и реализации инновационной политики; использование современных подходов и создание системы по оценке результативности и эффективности отдельных программ в рамках инновационной политики.

Особое внимание было уделено теме "Независимый суд и гуманизация законодательства". Отмечено, что необходимо продолжать гуманизацию уголовного законодательства, в основе которой должен лежать принцип "за экономические преступления - экономические наказания". Подготовлен комплекс конкретных предложений по гуманизации уголовного законодательства, а также проекты законов о внесении соответствующих поправок.

Требуется улучшать прозрачность деятельности арбитражных судов, а также необходимо создание административных судов. Их создание значительно повышает объективность принимаемых судебных решений и обеспечивает реальную защиту прав граждан, в том числе предпринимателей, в их спорах с органами государственной власти.

Наделение общественных объединений предпринимателей правом подавать судебные иски в защиту интересов своих членов позволит существенно усилить защищенность малого и среднего бизнеса от судебного произвола.

Предоставление возможности предпринимателям рассматривать их споры с органами государственной власти и местного самоуправления в третейских судах, независимых от органов власти, не только повысит объективность принимаемых судебных решений, но в долгосрочной перспективе будет способствовать изменению культуры судебного спора между бизнесом и властью с административной на медиативную.

Приведенный материал наглядно свидетельствует о конструктивных действиях по итогам правоприменения. Автор был участником форума и в этом сам убедился, обратив при этом внимание участников на два момента: системная реализация законов в сфере трудовых, экономических и иных отношений; качество и оперативность работы органов исполнительной власти. Выводы нужно реализовывать, и тогда каждый финиш будет новым стартом в процессе правового регулирования.

Накопленный опыт позволяет сделать вывод о необходимости дальнейших шагов в этом направлении. Деятельность бизнес-структур в сфере правоприменения и правотворчества должна быть более систематизированной. Этому могут служить, во-первых, обобщенные аналитические доклады для государственных и муниципальных органов и институтов общества. Во-вторых, регламенты взаимоотношений органов публичной власти и экономических структур, чему было посвящено в ГУ-ВШЭ специальное исследование <1>, в-третьих, эффективное использование публичных консультаций в режиме подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия как канала обратной связи от бизнес-разработчиков к субъектам права.

--------------------------------

<1> Закон, власть, бизнес. М., 2005.

§ 3. Информация научных центров

Наука все шире входит в разные сферы правотворчества и правоприменения. Научные знания и научно обоснованные выводы и рекомендации позволяют с разных точек зрения рассмотреть и оценить правовой акт на всех стадиях его движения. Причем отрадно участие в экспертно-аналитической работе представителей как общественных, так и технических и естественных наук. Конечно, преобладает удельный вес первых, выступающих в рамках научных учреждений, университетов, фондов и иных исследовательских центров.

Для оценочной деятельности названных центров характерны такие признаки, как независимость и объективность аналитико-оценочной деятельности, использование разнообразной информации, проведение специальных исследований, проведение научных конференций, семинаров и симпозиумов, подготовка и выпуск книг, комментариев к законам, статей и обзоров. Формирование выводов на основе сбора и анализа социологической, статистической, юридической, экономической и иной информации способствует созданию мощного канала информационной деятельности, который надо использовать. Сделаем пояснения.

Огромный вклад в общий объем аналитико-оценочной деятельности вносит Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Его можно считать главным юридическим экспертом в процессе законотворческой деятельности, поскольку он готовит заключения на проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, разрабатывает концепции развития отраслей законодательства <1>, готовит информационно-аналитические обзоры отечественного и зарубежного законодательств, участвует в рабочих группах и научно-консультативных советах федеральных органов власти, проводит в регионах исследования практики подготовки и реализации законов. Научно-практические рекомендации весьма полезны.

--------------------------------

<1> Концепции развития российского законодательства. М.: ЭКСМО, 2010.

Одной из новых иллюстраций служит рассмотрение в институте в октябре 2010 г. проекта Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Группы специалистов разных профилей и секция "Публичное право" ученого совета обратили внимание не только на необходимость улучшения качественных характеристик закона, но и на его возможные юридические последствия. Имеются в виду системные связи с законами субъектов РФ, подзаконными актами федеральных и региональных исполнительных органов и даже локальными актами медицинских учреждений.

Подобная информационно-консультативная и аналитическая работа проводится на основе изучения большого количества нормативного материала и конкретных данных о процессах в правовой сфере.

Плодотворную аналитическую работу выполняют сотрудники Государственного университета - Высшей школы экономики. Последовательно готовятся материалы и проекты федеральных законов, изучается практика их применения в органах исполнительной власти и в сфере бизнеса, проводятся предметные обсуждения на семинарах и конференциях. К числу обсуждавшихся проблем можно отнести способы оказания государственных и муниципальных услуг, разработку административных регламентов, упорядочение функций исполнительных органов и аутсорсинг, самостоятельность бизнес-структур, стимулирование инноваций. Немало рекомендаций было учтено при подготовке проектов федеральных законов.

Весьма показателен в этом плане круг работ, проведенных лабораторией экономико-социологических исследований накануне принятия Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и в ходе его реализации.

Анализ процессов поиска экономико-правовых решений сочетается с оценкой Закона - он не является системным документом, ему мало предшествовали экономические обоснования, Закон решает лишь тактические задачи и предлагает односторонние меры, а где-то и "забегает вперед". Полезным предостережением для правоприменителей служат отмеченные институциональные ловушки <1>.

--------------------------------

<1> См. подробно: Радаев В.В. Администрирование рыночных правил (как разрабатывался Федеральный закон о торговле) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. N 3.

Дата добавления: 2014-12-25