Использование правил юридической техники. 1 страница

4.1. Строгая структуризация текста проекта правового акта с целью правильного выделения и объединения его составных частей.

4.2. Обеспечение правильного понимания нормативных понятий и терминов.

4.3. Четкое определение видов правовых предписаний - норм-дефиниций, норм-целей, норм-принципов, норм императивных, норм-дозволений, норм-запретов, норм-санкций, норм-стимулов, норм-поощрений, нормативов, технических правил, заданий, поручений.

4.4. Обеспечение правильного соотношения материальных и процессуальных правовых норм.

4.5. Обоснованное установление объема и характера прав, обязанностей и ответственности субъектов права - юридических лиц и граждан, их взаимоотношений.

4.6. Формулирование верных отсылок и ссылок в правовом акте. Их виды.

4.7. Установление реквизитов правового акта.

5. Юридические ошибки.

Следует избегать юридических ошибок при подготовке, принятии, анализе и реализации правовых актов. Встречаются три группы ошибок.

5.1. Познавательные ошибки:

а) неверное установлений целей и предмета правового регулирования;

б) неправильный выбор правового акта;

в) необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

г) ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

д) отсутствие прогнозных оценок последствий действия правового акта.

5.2. Содержательные ошибки:

а) слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;

б) неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;

в) несогласованность правового акта с нормами других правовых актов;

г) неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;

д) запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

5.3. Технико-юридические ошибки:

а) противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

б) пренебрежение правилами юридического языка;

в) неправильное оформление текста правового акта.

Особо выделим критерии антикоррупционного анализа законов и иных правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Правительство РФ 26 февраля 2010 г. утвердило Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции РФ.

Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия

решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Знание и правильное использование процедур проведения экспертизы закона служит гарантией его высокого качества.

На практике, однако, приведенные правила не всегда соблюдаются. Вот данные о качестве процесса законотворчества. В среднем в год в Государственную Думу вносится 1100 - 1300 законопроектов. В 2009 г. из 1130 внесенных проектов законами стали 244. 42,6% проектов внесены Правительством РФ, 27,5% - депутатами, 18% - Президентом РФ. Поправки и изменения федеральных законов служат показателем их качества. И вот данные. В Налоговый кодекс РФ внесено 238 поправок и изменений, в Гражданский кодекс РФ - около 100, КоАП РФ - 135, Уголовный кодекс РФ - 79, Бюджетный кодекс РФ - 66, УПК РФ - 65, Земельный кодекс РФ - 41, Трудовой кодекс РФ - 31, Жилищный кодекс РФ - 13, Градостроительный кодекс РФ - 23, Таможенный кодекс РФ - 27, АПК РФ - 16, Лесной кодекс РФ - 9, Водный кодекс РФ - 6. Всего в 20 кодексов внесено 969 поправок и изменений.

Особое внимание следует уделить обоснованному определению целей законодательного регулирования. Общая цель может быть установлена в преамбуле закона в виде характеристик качественного изменения состояния регулируемой сферы, конкретные цели - в первой части закона. Тогда удается структуру и нормы как средства правового воздействия строго увязать с достижением нормативно установленных целей.

Принятый закон вступает в силу в установленном порядке и действует на территории Российской Федерации или территории субъекта Российской Федерации.

Закон подлежит последовательной и полной реализации на основе принципов системности, комплексности и оптимальности <1>. Механизм реализации закона включает в себя:

--------------------------------

<1> Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2008.

- юридические средства (отмена и изменение действующих правовых актов, принятие новых правовых актов, регламентов и процедур);

- социально-психологические способы (доступ к информации о законе, знание, установка и мотивы правомерного поведения);

- компетенционные средства (изменение объема и характера полномочий, процедур принятия решений и др.);

- кадровое обеспечение (перестройка структуры органа, организации, штатов, обновление квалификации кадров);

- ресурсное обеспечение (наличие финансовых и материальных средств, информации).

Проведение правового мониторинга позволяет анализировать и сопоставлять цели закона и фактические результаты регулирующего воздействия, оценивать эффективность закона.

Реализация закона должна быть подчинена системе действий. В качестве видов действий могут выступать подготовка и реализация правового акта, подготовка и использование юридических документов, разработка программ, проведение анализа, расчетов, проверок, организации совещаний, выезды на места, составление информационных обзоров, финансовые операции и т.п. Указанные действия осуществляются в пределах компетенции органа, организации.

Систематически проводятся сбор и анализ статистической, экономической и иной информации о процессах и явлениях в регулируемой сфере. Полученные сведения позволяют:

а) рассмотреть фактические изменения в регулируемой сфере (по показателям планово-программных документов и показателям эффективности деятельности соответствующих органов, организаций. Необходимо учитывать результаты как индикаторы показателей, косвенные результаты, непосредственные результаты, в том числе вследствие действия других регуляторов или стихийных событий);

б) дать анализ осуществленных действий;

в) определить меру эффективности реализации закона;

г) разработать меры по совершенствованию правового регулирования (изменение уровня и видов регуляторов, компетенции и взаимоотношений органов и организаций, ресурсного обеспечения, социальных аспектов).

Все привыкли измерять уровень законности путем количества нарушений. Мы предлагаем другой подход.

Целесообразно использовать позитивные показатели реализации закона:

- применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- использование норм закона для решения функциональных (тематических)задач;

- использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;

- использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

- использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;

- использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;

- использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;

- реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) - совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.;

- применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.);

- использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;

- соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);

- уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе.

И, конечно, надо учитывать негативные показатели реализации закона и иного правового акта:

- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;

- незнание исполнителями норм закона;

- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);

- необеспеченность правовых норм ресурсными средствами;

- искажение смысла норм закона на подзаконном уровне;

- неправомерные или не обоснованные положениями нормативных правовых актов решения и действия органа власти (организации), должностных лиц;

- неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;

- неправильный выбор акта (нормы) для решения задачи отступления от стратегических и тактических целей развития.

Особому анализу подлежат нормы, которые могут способствовать коррупционным нарушениям по известной типологии коррупционных факторов.

Полученная информация позволяет продолжить анализ и подготовить оценки и коррективы. Нередко выявляется ошибочность целей либо недооценка нормативно установленных целей. Изучение показывает, что не менее 1/3 актов и действий совершается по текущим поручениям вышестоящих органов и должностных лиц, и нормативные цели и программные задания остаются в стороне.

Фактические результаты в регулируемой сфере могут быть получены без видимых действий соответствующих органов, т.е. "вклад" в их достижение очень мал либо его трудно определить.

Полезно использовать методику управления по результатам, дополняя ее правовыми средствами.

Целесообразно сопоставить нормативные цели, решения и действия по их достижению и фактические результаты. Это позволит определить степень эффективности закона.

Могут потребоваться изменение методов (уровней) регулирования, издание подзаконных, в том числе локальных, актов, дополнительное ресурсное обеспечение, изменение компетенции органов и их связей с организациями. Можно предвидеть появление новых предметов правового регулирования.

Проведенный анализ позволяет внести изменения в Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации (утверждено 30 апреля 2009 г.) в части закрепления порядка оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов. Потребуется внести дополнения в Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утверждены 22 июля 2009 г.) в части определения эффективности правовых актов как средства выполнения прогнозных показателей.

§ 3. Возможные способы измерения последствий закона

Размышления, которыми мы поделимся выше, приводят к выводу о необходимости определения более строгих критериев оценки реального правового воздействия. Поиск решений в этом направлении должен опираться на новый подход к пониманию права как сложной социальной системы, построенной и функционирующей на основе собственных внутренних зависимостей и тенденций и одновременно открытой для широкого взаимодействия с общественной средой. Это исключает господствующие в юридической науке однолинейные закономерности расширения сферы права и повышения его роли в абсолютном значении. Наша концепция исходит также из признания сложных циклов правового развития, с присущими им целями, этапами и результатами <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.

Очень сложно для оценки последствий правовых актов использовать принцип их системности. При всей его бесспорности нелегко избавиться от привычки анализировать ход реализации и результаты действия лишь отдельных актов. Между тем как на общий или смежный предмет регулирования, так и на отдельный предмет регулирования воздействуют разные виды актов - прямо или косвенно, в данный момент или в отдаленном будущем. Мы исследовали эти системные связи и зависимости как корреляции <1>, и в данном случае надо лишь напомнить об этой аксиоме.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: ЭКСМО, 2009; Эффективность законодательства в экономической сфере. М.: Волтерс Клувер, 2010.

Трудность анализа усугубляется тем, что разные акты не однолинейно, а весьма противоречиво влияют на общественные процессы, на поведение людей и деятельность органов и организаций. Нередко международные акты-договоры и стандарты действуют непосредственно, "обгоняя" и даже "подавляя" национальные акты. Своеобразное и подвижное сочетание национальных и международных правовых регуляторов следует учитывать в полной мере. В частности, в нашей стране только начал реализовываться Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности", а уже предстоит реализация в рамках будущего Договора о зоне свободной торговли на пространстве СНГ, в основе которого лежат принципы ВТО. Речь идет о выработке единых правилах торговли, о мерах торговой защиты и процедурах разрешения споров, а также о национальном режиме госзакупок, о свободе транзита на трубопроводный транспорт и т.п. Потребуются изменения в механизмах принятия и реализации национальных актов.

Это - не частный, а типичный пример расширяющихся интеграционных связей, что получает разную интерпретацию в юридических сферах. В США все более популярной становится концепция глобального административного права, вводящего универсальные регуляторы. Ведутся дискуссии об их границах и влиянии на сферы национальной юрисдикции и политики <1>. Меняется классическая модель международного права, требуется модификация системы международного права в связи с новыми негосударственными участниками и глобальным кризисом верховенства права <2>.

--------------------------------

<1> European Journal of Internationak Law, vol. 17 (2006). N 1. P. 1 - 15.

<2> Зорькин В.Д. Вызовы глобализации и правовая концепция мироустройства // Российская газета. 2010. 10 октября.

Подзаконные акты подчас воспринимаются как приоритетные перед нормами законов, а локальные акты и действия бизнес-структур вообще совершаются вопреки нормам закона. Нельзя забывать о большом удельном весе неформальных отношений и договоренностей, которые подчас обессиливают формы действующих правовых актов.

Примечателен переход с юридической точки зрения общего нормативного регулирования в индивидуальное правовое регулирование, когда либо в автономном, либо иерархическом порядке происходит правовая персонификация <1>. Но увлеченность дробными конструкциями затрудняет выявление и оценку обоснованности как письменных, так и устных решений, хотя для граждан и бизнеса это наиболее болезненный момент в их отношениях с властью.

--------------------------------

<1> Манникес И.А. Индивидуальное правовое регулирование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.

Отсюда исходит возможность установления показателей позитивного действия закона, о чем говорилось выше.

Изучение практики деятельности ряда федеральных министерств, агентств и служб, а также региональных органов свидетельствует об устойчивости нашей гипотезы об абсолютизации правотворчества в отрыве от правоприменения и оценки его последствий как стадии всего правового цикла. До сих пор фрагменты контрольной деятельности заменяют правовую аналитико-оценочную фазу даже при наличии механизма управления по результатам.

Предстоит нормативно закрепить систему правового мониторинга (подготовлен проект Указа Президента РФ о мониторинге правоприменения), определить субъектов и процедуры его проведения, согласованные информационные базы, порядок подготовки выводов и рекомендаций по результатам мониторинга и их использования во всех звеньях публичного и экономического управления.

Приходится собирать и анализировать информацию не только об отклонениях от норм, но и об их преобразовательном воздействии.

Интересно в этом плане распоряжение администрации Томской области от 30 июня 2008 г. N 397-ра "Об утверждении Порядка анализа информации о финансовых, экономических, социальных и иных показателях развития малого и среднего предпринимательства Томской области". Порядок определяет участников анализа информации о финансовых, экономических, социальных и иных показателях развития малого и среднего предпринимательства Томской области, их полномочия и устанавливает процедуру планирования осуществления анализа информации. Анализ информации проводится в целях оценки эффективности реализации полномочий органов государственной власти. Осуществляется Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области на основании статистических данных, ежегодных исследований показателей деятельности предприятий в сфере малого и среднего предпринимательства, проводимых в установленном им порядке, и иных видов исследований.

Вот перечень показателей деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства для проведения анализа: период предпринимательской деятельности; количество наемных работников; вид экономической деятельности; вид (наименование) мотивации к предпринимательской деятельности; вид (наименование) препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности и способы его преодоления; площадь земельного участка; количество единиц машин и оборудования; объем выручки в год; доля затрат на оплату труда от оборота; планируемые изменения количества рабочих мест; потребность (объем) в финансовых ресурсах; потребность (объем) в информационных ресурсах; степень "непреодолимости" проблем, создаваемых разными органами государственного контроля; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных деятельностью правоохранительных органов; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных механизмами государственной поддержки; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных доступностью и качеством информации о программах финансирования малого бизнеса; доля предпринимателей, удовлетворенных условиями ведения бизнеса в Томской области.

Как видно, здесь оценке результатов и последствий правовых актов служит информация их исполнителей, т.е. объекта правового воздействия.

Как уже отмечалось, нами рекомендуется учитывать негативные показатели реализации нормативного правового акта.

Полученная информация позволяет продолжить анализ и подготовить оценки и коррективы. Ведь нередко выявляется ошибочность целей либо недооценка нормативно установленных целей. Изучение показывает, что нередко не менее 1/3 актов и действий совершается по текущим поручениям вышестоящих органов и должностных лиц, и нормативные цели и программные задания остаются в стороне. К тому же фактические результаты в регулируемой сфере могут быть получены без видимых действий соответствующих органов, т.е. их "вклад" в их достижение очень мал, либо его трудно определить.

Нужно учитывать корреляции двоякого рода - внутри правовой системы и между внешней средой и правовой системой. Имеются в виду взаимовлияния разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы.

В первом случае речь идет: а) об изменчивом уровне правосознания и правовой культуры (в обществе, в слоях общества и т.п.); б) о подвижности типов правового и неправового поведения; в) о динамике правонарушений; г) о разных правовых актах с присущими им "наборами" регуляторов, об изменении их соотношения; д) о способах реализации правовых актов; е) о деятельности органов публичной власти в соответствии с их статусом; ж) о деятельности бизнес-структур, организаций, учреждений в соответствии с их уставами (положениями); з) о процедурах и регламентах выполнения функций и оказания услуг; и) о режимах и уровнях государственного управления; к) о влиянии регуляторов международной среды (подражание, давление, сотрудничество).

Корреляция второго рода отражает: а) влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов; б) типологию ситуаций: нормальных, с малыми отклонениями, чрезвычайных, кризисных, в случаях смены политических курсов, непредвиденных конфликтов и войн; в) индикаторы реагирования правовых элементов (средств). Например, смещение деятельности органа от нормативных функций, издание подзаконных актов вопреки закону, использование резервных режимов и т.п.; г) риски в правовой сфере.

И вот ключевой вопрос - предвидение, анализ и оценка возможных последствий реализации правовых актов. Обязательность данного критерия правотворчества и правоприменения применительно к проектам федеральных законов установлена в п. 3 Основных требований к Концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. С учетом этого ниже излагаются варианты возможных последствий реализации законов и иных нормативных правовых актов.

Экономические последствия реализации и нормативных правовых актов могут (прямо или косвенно) выражаться:

а) в росте или падении производительности труда (в отраслях);

б) в реальном увеличении или уменьшении доходов государственного бюджета;

в) в объемах реальных бюджетных расходов;

г) в изменении удельного веса организаций различных организационно-правовых форм;

д) в динамике занятости населения, в том числе безработных;

е) в изменениях уровня ВВП;

ж) в динамике уровня развития производственных и непроизводственных отраслей;

з) в динамике использования кредитных ресурсов;

и) в изменениях удельного веса предпринимательской деятельности в общем объеме производства продукции, товаров и оказания услуг.

Приведенные характеристики не означают прямые и упрощенные корреляции в правовой и социально-экономической сферах. Специальный анализ взаимосвязи инвестиций в реальный сектор экономики и динамики преступности показывает, сколь опосредованна количественная зависимость второго явления от первого. Нужны дополнительные показатели, в частности, социальные факторы, качество работы правоохранительных органов и их финансово-экономическая обеспеченность, временной лаг <1>. Движение ученых и практиков в этом направлении представляется весьма перспективным.

--------------------------------

<1> Российское правосудие. 2010. N 6. С. 15 - 27.

Политические последствия реализации правовых актов могут выражаться:

а) в уровне доверия граждан к институтам публичной власти;

б) в динамике участия граждан в выборах органов власти;

в) в уровне деятельности (бездействии) государственных институтов;

г) в динамике деятельности общественных объединений;

д) в характере межнациональных отношений;

е) в характере взаимоотношений между слоями общества;

ж) в структуре обращений граждан в государственные и муниципальные органы;

з) в возможных изменениях оценок и ответных действий иностранных государств.

Социальные последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:

а) в динамике расходов на образование, здравоохранение, культуру и иные отрасли социальной сферы;

б) в изменениях сети и статусов социальных учреждений;

в) в динамике объемов публичных услуг, оказанных гражданам различными социальными учреждениями;

г) в изменениях среднего уровня доходов и расходов граждан (по категориям);

д) в изменениях структуры жилищного фонда и показателей обеспеченности жильем разных категорий граждан;

е) в динамике показателей количества и качества коммунальных услуг.

Все более очевидными становятся экологические последствия реализации правовых актов: а) сохранение и приумножение природных объектов (лесов, вод и т.п.); б) динамика вредных воздействий на экологические объекты; в) динамика экологических правонарушений; г) степень использования экологического критерия при принятии и реализации правовых актов хозяйственного и иного содержания; д) уровень экологического образования граждан.

Юридические последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:

а) в оценках гражданами и их объединениями положений законов и иных нормативных правовых актов;

б) в изменениях типов правомерного и неправомерного поведения граждан;

в) в степени реализации подзаконных, в том числе локальных, актов;

г) в согласованности или коллизиях разных правовых актов;

д) в динамике правонарушений (по их видам);

Дата добавления: 2014-12-25