Анализа последствий правовых актов 4 страница

Большую и полезную работу проводит Фонд ИНДЕМ, который собирает множество социологической информации. Опросы, интервью, беседы и обсуждения, применение количественных методов позволяют выполнять различные проекты. Упомянем проекты, посвященные доступу к информации, способам преодоления коррупции, социально-институциональным аспектам судебной реформы, качеству работы миграционных и дорожных служб. Рекомендации оказались полезными для анализа реальной картины действия законодательных актов.

Нельзя не отметить и деятельность Центра стратегических разработок, в рамках которого периодически обсуждаются вопросы правового регулирования экономики и социальной сферы, мониторинга законов и иных правовых актов.

Мы намеренно ограничиваем данную тему, поскольку ее раскрытию посвящены многие страницы этой книги. Можно лишь пожелать научным центрам проводить более масштабную работу по правовому мониторингу на основе согласованных методик. А органам публичной власти и бизнесу хочется рекомендовать более полно и последовательно использовать научные разработки и предлагать научным центрам заказы на НИР и экспертные исследования.

Глава 5. ПОДГОТОВКА ПРАВОВЫХ РЕШЕНИЙ

§ 1. Прогнозирование и преодоление рисков

Общество заинтересовано в выборе таких целей и приоритетов, реализация которых обеспечивает рост экономики, благосостояния граждан и безопасность. И механизм управления должен обеспечивать движение в заданном направлении. Если этого нет, то неизбежны провалы в разных сферах жизни, низкое качество регулирования и управления, недовольство людей. В последние два десятилетия мы видим резкие колебания курсов и действий: то приоритет прав человека, то экономические реформы, то национальные проекты ("Здоровье" и др.), то инновационная экономика, то модернизация. А право поспешно "оформляет" эти колебания.

В повестке дня - переход от привычного взгляда на право как явление, развивающееся по собственным закономерностям ("юридическое саморазвитие"), к пониманию права в синергетическом смысле как открытой системы, подверженной влиянию многих факторов и других регуляторов и находящейся в постоянных отклонениях от нормативной модели. Равновесие с общественными потребностями весьма неустойчивое. Иначе критические ситуации возникают подчас неожиданно для властей и общества.

Пока же и в политике, и в управлении, и в экономике устойчивое представление о законах и институтах, которые самим фактом своего существования дают импульс реальным процессам, оказалось ошибочным. Отставание экономики и социальной сферы от мировых стандартов сдерживается не только консерватизмом или слабостью финансово-экономических институтов, но и бездействием и неэффективными действиями органов публичной власти, слабостью законов и плохим их применением.

Правотворческая практика без предвидения последствий будущих законов весьма ущербна. На состоявшемся в сентябре 2010 г. в Современной гуманитарной академии обсуждении проекта нового Закона об образовании были высказаны замечания по поводу трактовки целей образования в аспекте оказания услуг, а также по поводу принятого закона о реформе бюджетных учреждений. Опасен курс на коммерциализацию муниципальных образовательных учреждений, на возможное сокращение сети сельских школ, детских садов.

Множество споров вызывал проект и вызывает ныне действующий Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Как показывает изучение вопроса, за восемь месяцев действия Закона предприниматели не научились его соблюдать и продолжают закладывать в цены те расходы, которые запрещены новыми правилами. Такую оценку вынесла Федеральная антимонопольная служба на Всероссийском съезде собственников независимых сетей. Сетевики уверяют, что удалось избежать нарушений. Но официальные проверки показали обратное. ФАС России проверила 311 розничных компаний и 10 тыс. договоров поставки и выявила в договорах 6,627 тыс. несоответствий закону. Нарушения в основном коснулись ценообразования. Например, торговцы заставляли платить за транспортировку или замену оборудования покупателей, нарушали сроки выплат за поставленную продукцию. В любом случае из-за проблем торговцев и производителей с властью страдает потребитель. Ситуация с исчезновением из продажи гречневой крупы в 2010 г. показала, что спекулятивные настроения способны взвинтить цены. Территориальные органы ФАС уже возбудили по поводу необоснованных завышений цен более 30 дел в разных регионах страны. Минэкономразвития считает, что этих мер достаточно. Это - текущие проблемы. А в ближайшей перспективе действия таможенного союза и зоны свободной торговли ставят в повестку дня вопрос о единых правилах торговли. Потребуются изменения в нормативных актах. Каков прогноз?

Критическая ситуация в нашей стране летом 2010 г. выявила серьезные изъяны в законодательстве и практике его применения, в деятельности исполнительных и муниципальных органов. Дело не сводится к отдельным поправкам, и не случайно в Государственной Думе при обсуждении заявления "О ситуации, связанной с аномальными природными явлениями лета 2010 г." вносились предложения приостановить действующие и разработать новые Земельный, Лесной и Водный кодексы, восстановить государственную лесную охрану, предложения о развитии рынка страховых услуг, о создании 154 дополнительных правовых гарантий для предотвращения и быстрого устранения негативных последствий аномальных климатических явлений. Острое обсуждение проходило и в связи с трудностями в сельском хозяйстве. Таковы отклонения от климатической доктрины и многих законов, которые нужно было предвидеть. Картина общественных взглядов всегда должна быть перед глазами, иначе предвидение событий будет чисто механическим. Вот иллюстрации.

Таблица 1

Какой принцип отношений между государством и его

гражданами Вы бы лично поддержали? (в % к числу опрошенных)

Люди должны пойти на некоторые жертвы ради блага государства
Государство должно больше заботиться о людях
Люди должны проявить инициативу и сами позаботиться о себе
Затруднились ответить

Таблица 2

Как должны складываться отношения между

государством и его гражданами? (в % к числу опрошенных)

Государство должно как можно меньше вмешиваться в жизнь и экономическую активность своих граждан
Государство должно устанавливать единые для всех "правила игры" и следить за тем, чтобы они не нарушались
Государство должно заботиться обо всех своих гражданах, обеспечивая им достойный уровень жизни
Затруднились ответить

Ежегодник "Общественное мнение - 2009". Левада-Центр.

Таблица 3

Сможет или не сможет большинство людей в России

прожить без постоянной заботы, опеки

со стороны государства? (в % к числу опрошенных)

Большинство сможет прожить без опеки государства
Большинство не сможет прожить без опеки государства
Затруднились ответить

Ежегодник "Общественное мнение - 2009". Левада-Центр.

Таблица 4

В какой мере, на Ваш взгляд, заслуживают

доверия такие институты, как... (в % к числу опрошенных)

Вариант ответа	Полное доверие	Частичное доверие	Отсутствие доверия
Президент
Церковь
Армия
ФСБ
Правительство
СМИ
Областные/республиканские власти
Местные власти
Государственная Дума
Совет Федерации
Прокуратура
Суд
Милиция
Профсоюзы
Политические партии

Март 2008 г., затруднившиеся с ответом не представлены. Совместный проект Левада-Центра и Московской школы политических исследований "Постсоветский человек и гражданское общество". 2008 <1>.

--------------------------------

<1> Независимая газета. 2010. 7 сентября.

Научное прогнозирование, в отличие от планово-программных целей и простого предвидения, отличается мощным познавательным потенциалом. Достижения разных наук и приращенное знание позволяют вести речь в современный период о накоплении интеллектуальных ресурсов общества и знаний в области инновационной экономики и социальных процессов <1>. Пока, к сожалению, научные разработки слабо используются при подготовке документов и правовых актов перспективного значения.

--------------------------------

<1> См.: Инновационное развитие. Экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями. М.: Инфра-М., 2009; Горизонты инновационной экономики в России. Право, институты, модели. М., 2010.

В связи с принятием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года особую актуальность приобретает юридическое прогнозирование. Речь идет о поиске меры опосредования прогнозных сценариев и показателей в общем цикле правового регулирования - от зарождения потребности в правовых средствах до их использования для достижения нормативно установленных целей с помощью мониторинга <2>.

--------------------------------

<2> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.

Предстоит преодолеть узкий взгляд на правовую сферу, где принимаются и действуют лишь правовые акты. Признавая их содержательную роль, отметим необходимость учета и таких правовых элементов, как правосознание, правовое и неправовое поведение граждан, статусы и деятельность органов и организаций, процедуры деятельности и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, договоры, юридические документы, влияние неправовых регуляторов на правовую сферу.

В процессе прогнозирования нужно учитывать корреляции двоякого рода - внутри правовой системы и между внешней средой и правовой системой <3>. Речь идет о взаимовлияниях разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы.

--------------------------------

<3> Эффективность законодательства в экономической сфере. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 87 - 97.

В первом случае речь идет:

а) об изменчивом уровне правосознания и правовой культуры (в обществе, в слоях общества и т.п.);

б) о подвижности типов правового и неправового поведения;

в) о динамике правонарушений;

г) о разных правовых актах с присущими им "наборами" регуляторов, об изменении их соотношения;

д) о способах реализации правовых актов;

е) о деятельности органов публичной власти в соответствии с их статусом;

ж) о деятельности бизнес-структур, организаций, учреждений в соответствии с их уставами (положениями);

з) о процедурах и регламентах выполнения функций и оказания услуг;

и) о режимах и уровнях государственного управления;

к) о влиянии регуляторов международной среды (подражание, давление, сотрудничество).

Корреляция второго рода отражает:

а) влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов;

б) типологию ситуаций:

- нормальных;

- с малыми отклонениями;

- чрезвычайных;

- кризисных;

- смены политических курсов;

- непредвиденных;

- конфликтов и войн;

в) индикаторы реагирования правовых элементов (средств). Например, смещение деятельности органа от нормативных функций, издание подзаконных актов вопреки закону, использование резервных режимов и т.п.;

г) риски в правовой сфере.

После долгих лет забвения прогностических методик отрадно отметить два явления. В 2000 г. в Высшей школе экономики были подготовлены рекомендации по анализу экономической эффективности законопроектов с учетом известной методики ОРВ (АРВ) Организации экономического сотрудничества и развития. Но далее не были реализованы какие-либо практические меры, кроме публичных обсуждений. И лишь Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. были утверждены изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации. В частности, в известные Правила от 13 августа 1997 г. N 1009 внесено дополнение - Министерство экономического развития готовит заключение об оценке регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В этом заключении оцениваются положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для бизнес-структур и иных субъектов, и положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Подпунктом 5.2.28(60) дополнено Положение о Минэкономразвития - оно разрабатывает методику оценки регулирующего воздействия и порядок подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.

Два критерия - важны, но их явно мало. Такое впечатление усиливается после принятия Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. Кроме процедурных вопросов, определены прогнозные показатели, отражающие динамику сценарных условий. Их - 16 (уровень цен, объем бюджетных инвестиций, численность населения и т.п.). Предусмотрены прогнозируемые количественные характеристики (оборот розничной торговли, объем добычи угля и т.п.). Их - 37.

Тут нужна мера правового опосредования этих индикаторов для определения "доли правового воздействия" на их достижение. Потребуется анализ корреляционных зависимостей правовых средств между собой, между ними и внешней средой.

Весьма конструктивным в этом плане является опыт Республики Казахстан, где с 2008 г. действуют Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке концепций и проектов нормативных правовых актов, одобренные Министерством юстиции и подготовленные Институтом законодательства Республики Казахстан. В главе 2 "Прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов" при прогнозировании последствий осуществляется оценка: социальных последствий принятия акта; финансово-экономических последствий принятия акта; последствий принятия закона для расходов и доходов граждан, индивидуальных предпринимателей, а также организаций; экологических последствий принятия акта; правовых последствий принятия акта; криминологических последствий принятия акта; иных последствий, которые предположительно возникнут в результате принятия акта.

В частности, при прогнозировании финансово-экономических последствий оцениваются связанные с принятием акта: прямые и косвенные расходы из бюджета; расходы правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта; доходы бюджета, а также доходы физических и юридических лиц; иные расходы и доходы, а также иной экономический эффект (влияние на развитие конкуренции; доступность кредитных ресурсов; создание новых рабочих мест и т.д.). Для определения последствий принятия закона для расходов и доходов граждан, индивидуальных предпринимателей, а также организаций необходимо указать предполагаемые расходы граждан, индивидуальных предпринимателей, а также организаций. При этом анализируются: непосредственные расходы, которые могут рассчитываться по процентному увеличению расходов, подлежащих отнесению на себестоимость продукции (товаров, работ, услуг), включаемых в расходы при налогообложении, осуществляемых за счет прибыли; не возмещаемые расходы по устанавливаемому проектом обязательному предоставлению товаров, работ, услуг по установленным в соответствии с законодательством ценам ниже минимальных цен, существующих на рынке; суммы потерь от штрафов и иных санкций, вводимых проектом закона; суммы налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей, устанавливаемых (увеличиваемых) проектом закона; суммы расходов на оплату товаров, работ, услуг, ранее предоставляемых бесплатно или оплачиваемых льготно.

Сложные и противоречивые социально-экономические и политические процессы внутри страны и за рубежом порождают разные риски. В процессе прогнозирования и целеполагания и выработки курса действия их надо предвидеть и предотвращать. Причем дело не сводится к камерной аналитической работе, поскольку участники являются носителями разных политических взглядов. Так, либеральная экономическая доктрина по-прежнему исходит из признания соответствующими курсу сугубо рыночной экономики таких рисков, как макроэкономическая дестабилизация, существенный рост государственного сектора, восстановление идеологии и практики "большого государства", сохранение статус-кво и отказ от модернизации. И это объяснимо, поскольку новая модель регулирования признает главной финансиализацию, а не внимание к производственной сфере, стирание граней между товарным и финансовым рынком <1>.

--------------------------------

<1> Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М.: Проспект, 2010. С. 15 - 53.

Другая концепция исходит из необходимости сохранения стратегической роли государства в экономике и укрепления его позиций в планировании и использовании основных ресурсов общества. Иные эксперты допускают такую тенденцию развития лишь временно для преодоления кризисов. В обоих случаях можно избежать ошибок в оценке реальных общественных потребностей и спроса на производство и оборот той или иной продукции, диспропорций в использовании трудовых и иных ресурсов общества.

Поэтому выбор курса политического и социально-экономического развития предопределяет характер целей и возможных отклонений.

Риски в правовой сфере - это возможные и предполагаемые действия субъектов права, порождающие отклонения от нормативных моделей и правовых решений. Риски могут возникать как на стадии правотворчества, так и на стадии правоприменения. Их условно можно разделить на пять больших групп. Во-первых, юридические риски, производные от неожиданных изменений в социально-экономических, политических и международных процессах (спад производства и т.д.). Во-вторых, собственно юридико-регулятивные риски, возникающие из-за низкого качества и ошибок конкретных правовых решений. В-третьих, риски юридико-системного характера, порождающие коллизии и нарушающие иерархические корреляции. В первом случае риски производны, во втором и третьем - первичны, и их отрицательное влияние на реальные процессы нужно предотвращать. В-четвертых, риски вследствие плохого оргструктурного обеспечения (низкий уровень работы органов, квалификации кадров и т.д.). В-пятых, риски социально-правового отчуждения от права, когда граждане игнорируют и нарушают законы.

Представляет интерес разработанная Счетной палатой РФ Методология и индикаторы макроэкономического мониторинга системных рисков финансово-кредитной сферы и отчетности о финансовой стабильности. Цель макроэкономического мониторинга системных рисков - раннее оповещение органов исполнительной власти, включая финансовых регуляторов (Министерство финансов, ведомство, осуществляющее регулирование финансовых рынков), и монетарных властей (центральный банк) о нарастающих системных рисках финансового кризиса, вызванных внутренними и внешними факторами <1>. Связанная с этим цель - выявление угроз национальной безопасности, формируемых на внешних финансовых рынках и в системе их взаимодействия с финансовым сектором России.

--------------------------------

<1> Миркин Я.М., Добашина И.В. Предложения по минимизации системных рисков финансово-кредитной сферы. М., 2008.

Макроэкономический мониторинг системных рисков финансово-кредитной сферы - текущая непрерывная оценка уровня концентрации системных рисков финансово-кредитной сферы в стране с позиций угрозы финансового кризиса, на основе накопления, хранения, анализа и содержательной (прогностической) интерпретации информации о факторах, вызывающих концентрацию системных рисков. Вот требования к макроэкономическому мониторингу системных рисков:

- объективность;

- учет лучшей международной практики, включая рекомендации международных финансовых организаций;

- прозрачность и публичная доступность методологии;

- открытость и публичность ключевых индикаторов на базе информационной системы открытого доступа;

- операционная способность в обработке масштабных объемов информации;

- постоянный обмен информацией между финансовыми регуляторами, в том числе отечественными и иностранными, поддерживая протоколы раскрытия информации и интеграции данных, полученных от регуляторов-контрагентов;

- связь с процессами принятия решений, регулирующими системные риски.

Отмечается, что мониторинг должен быть интегрированной частью системы управления системными рисками финансово-кредитной сферы, включающей в себя следующие компоненты: макроэкономический мониторинг - накопление, хранение, анализ и содержательная (прогностическая) интерпретация информации о факторах, вызывающих концентрацию системных рисков, и уровнях их концентрации; подготовка, принятие, организация, исполнение и контроль управленческих решений в периоды: финансовой стабильности; реализации системных рисков. Система мониторинга должна содержать блоки агрегированной оценки рисков финансовой нестабильности ("карта финансовой стабильности", "индекс финансовой устойчивости"), охватывать все существенные объекты, факторы и причинно-следственные связи, деятельность и осуществление которых ведут к реализации системных рисков финансово-кредитной сферы.

Приводится классификация финансовых рисков: кредитный риск, риск ликвидности, процентный риск, валютный риск, рыночный риск. Системный риск - риск потерь, связанных с неблагоприятными изменениями на рынке в целом. Системные риски финансово-кредитной сферы могут иметь следующую классификацию:

а) системные риски краткосрочных колебаний курсов валют, ценных бумаг, процента, деривативов, темпов инфляции, ликвидности, доходов и расходов, формируемых в финансово-кредитной сфере, ведущих к наступлению краткосрочных массовых убытков государства, корпоративного сектора, финансовых институтов;

б) средне- и долгосрочные системные риски (риски финансовых кризисов). В этом случае наступление системных рисков затрагивает значительную (в несколько десятков процентов) часть финансовых и реальных активов, сказывается в среднесрочном плане на экономической активности в стране и на динамике благосостояния населения.

По нашему мнению, юридические риски в бюджетной сфере можно условно отождествлять с основаниями и видами нарушений бюджетного законодательства, установленными в Бюджетном кодексе РФ. В таком способе регулирования риски вполне предвидимы и нуждаются в использовании комплекса мер по их предотвращению. Согласно ст. 283 БК РФ определены следующие основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства:

- неисполнение закона (решения) о бюджете;

- нецелевое использование бюджетных средств;

- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; и др.

А статья 282 БК РФ содержит меры, применяемые к нарушителям. Но это уже скорее реагирование "на финише".

Разумеется, риски в финансовой сфере могут быть видны и преодолимы не только сквозь призму финансового права, в частности бюджетного права. На их зарождение и развитие влияют нормы административного, гражданского, трудового, земельного, международного права, а также отраслей социального права. Системность правового воздействия недооценивать нельзя, хотя в позициях многих экономистов преобладает акцент на Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы. Это тем более неоправданно, что признание такой новой доминанты регулирования, как финансиализация, отражает весьма спорные положения о приоритете регулирования глобальных финансовых рынков, а не производственной сферы.

§ 2. Введение порядка использования методик

оценки регулирующего воздействия

В последние годы многие страны уделяют большое внимание разработке и использованию критериев и оценок нормативных правовых актов в ходе их подготовки. Наиболее популярной является методология оценки (анализа) регулирующего воздействия, применяемая в государствах - членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Содержательность методологии и опыт ее использования побудили российских экономистов и юристов обеспечить ее оригинальную адаптацию в правотворчестве и правоприменении России. После 10 лет творческих разработок Правительство РФ одобрило 15 мая 2010 г. использование в законопроектной деятельности методов ОРВ и поручило Минэкономразвития определить процедуры их использования. Приказом Минэкономразвития от 31 августа 2010 г. утверждено Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия (зарегистрирован в Минюсте 28 сентября 2010 г.). Ввиду актуальности документа мы даем краткое изложение его содержания с комментариями.

Настоящее Положение определяет порядок подготовки Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, в случаях, предусмотренных пунктом 60 (1) Регламента Правительства Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных абз. 4 п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895; N 50. Ст. 5689; 1998. N 47. Ст. 5771; 1999. N 8. Ст. 1026; 2006. N 29. Ст. 3251; 2009. N 2. Ст. 240; N 12. Ст. 1443; 2010. N 9. Ст. 964; N 21. Ст. 2602.

Установлено, что Минэкономразвития России готовит заключения об оценке регулирующего воздействия на поступившие на такие заключения проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации, вносимые в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти (далее - проект акта), регулирующих отношения в области:

а) организации и осуществления государственного контроля (надзора);

б) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

Дата добавления: 2014-12-25