Конституционные основы статуса беженцев и вынужденных переселенцев

Одной из острых проблем современного мира является вы­нужденное перемещение людей, которые в поисках безопасно­сти покидают свои дома и устремляются в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов, политического насилия. Актуальность этого явления для России обусловлена распадом СССР, превращением союзных республик со значительной долей проживающих в них русских людей в

342Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан

суверенные государства, миграционной привлекательностью России. В результате миграция стала постоянно действующим фактором, который учитывается во внутренней и внешней по­литике Российской Федерации.

В силу причин внутреннего и внешнего характера на терри­тории Российской Федерации находятся две специфические ка­тегории физических лиц: беженцы и вынужденные переселен­цы. Правовой статус данных лиц регулируется Федеральным законом «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ) и Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».

Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой пресле­дований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, на­циональности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны сво­ей гражданской принадлежности, не может пользоваться защи­той этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного граж­данства и находясь вне страны своего прежнего обычного ме­стожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Таким обра­зом, лицом, ходатайствующим о признании беженцем, могут быть:

— иностранные граждане, прибывшие или желающие при­быть на территорию Российской Федерации;

— лица без гражданства, прибывшие или желающие при­быть на территорию Российской Федерации;

— иностранные граждане и (или) лица без гражданства, пре­бывающие на территории Российской Федерации на законном основании (ст. 2 Закона «О беженцах»).

Процедура признания лица беженцем включает в себя обра­щение с ходатайством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свиде­тельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отка­зе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетель­ства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо об отказе в признании беженцем.

2. Конституционные основы статуса беженцев 343

Не может быть признано беженцем лицо

:— в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений.

- совершившее тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и до того, как оно было допущено на территорию РФ в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

— виновное в совершений деяний, противоречащим целям и принципам ООН;

— если за ним компетентными органами государства в ко- тором оно проживало, признаны права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

— которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений 00Н по делам беженцев.

.Решение о выдаче свидетельства о признании беженцем ли-бо решение об отказе ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирований лица, оформления опросного листа, на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. В случае сохранения у беженца обстоятельств, послуживших основанием для признания его беженцем, срок признания беженцем продлевается на каждый последующий год.

При получении удостоверения беженца национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, признанного беженцем, остаются на хранении в федеральном органе исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальном органе на срок признания данного лица беженцем.

344 Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности при сохранении в данном государстве обстоятельств, послуживших основанием для получения статуса беженца.

Лица, получившие статус беженцев, имеют право:

I) на поучение услуг переводчика и получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях;

2) на получение содействия в обеспечение проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;

3) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, определяемом Правительством РФ, но не ниже 1ОО руб.;

4) получение направления территориального органа федерального органа, исполнительной власти по миграционной службе в центр временного размещения;

5) сопровождение представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и (или) территориального органа федерального органа исп ополнительной власти по внутренним делам в центр временного размещения и охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности;

6) получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещение в порядке, определяемом Правительством РФ;

7) медицинскую и лекарственную помощь в соответствии с Законом: «О беженцах», другими федеральными законами и иными но рмативными правовыми актами РФ;

8) получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения и в трудоустройстве;

9) подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства;

Кроме прав беженец и прибывшие с ним члены его семьи приобретают обязанности:

1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

§ 2. Конституционные основы статуса беженцев345

2) соблюдать установленный порядок проживания и вьпол- нять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержаний или центре врем менного размещения;

3) пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертифи­ката;

4) сообщать в федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальной орган досто­верные сведения, необходимые для принятия решения о при­знании данных лиц беженцами.

В отличие от беженцев, которыми могут быть и иностран­ные граждане, вынужденные переселенцы — это граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие совершенного в их отношении или в отношении членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опас­ности подвергнуться преследованию по признаку принадлеж­ности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

При наличии вышеперечисленных обстоятельств вынужден­ным переселенцем может быть признан гражданин РФ, вынуж­денный покинуть место жительства: 1) на территории иностран­ного государства и прибывший на территорию Российской Фе­дерации; 2) на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

1) совершившее преступление против Мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым зако­нодательством Российской Федерации;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайст­вом о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с постоянного места жительства ли­бо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства РФ;

3) покинувшее место жительства по экономическим причи­нам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных си­туаций природного и техногенного характера.

Лицо, претендующее на признание его вынужденным пере- селенцем, вправе обратиться с соответствующим ходатайством в территориальный орган миграционной службы по 'месту

³⁴⁶Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан

своего нового пребывания. До оставления места жительства оно вправе направить соответствующее ходатайство в феде­ральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого пере­селения либо в дипломатическое представительство или кон­сульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для передачи данного ходатайства в феде­ральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого пере­селения.

Решение о регистрации ходатайства принимается территори­альным органом миграционной службы в течение трех дней со дня поступления ходатайства. При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендую­щему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.

Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, имеет право:

1) на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые опреде­ляются Правительством РФ, но не ниже 100 руб.;

2) получение направления территориального органа мигра­ционной службы на проживание в центре временного размеще­ния вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации;

3) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного поселения. При этом малообеспеченные лица (оди­нокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (замет няющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством РФ;

4) проживание в центре временного размещения вынужден­ных переселенцев, получение питания по установленным нор-

§ 2. Конституционные основы статуса беженцев347

мам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемом Правительством РФ, до решения во­проса о признании его вынужденным переселенцем;

5) медицинскую и лекарственную помощь в государствен­ных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

На лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайст­ва, и прибывших с ним членов семьи, не достигших 18 лет, кро­ме прав возлагаются и обязанности: при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем; проходить обяза­тельный медицинский осмотр; сообщать федеральному органу миграционной службы и территориальному органу миграци­онной службы достоверные сведения, необходимые для приня­тия решения о предоставлении им статуса вынужденного пере­селенца.

С момента получения статуса вынужденного переселенца, данное лицо получает дополнительные права:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом мигра­ционной службы. В соответствии с установленным порядком вынужденный переселенец может проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное прожива­ние независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицам жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определе­ния своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной службы в порядке, определяемом Правительством РФ, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом мало­обеспеченные лица имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к ново­му месту жительства или к месту пребывания на территорий Российской Федерации.

348. Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан

Вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев при получении или приобритении другого жилья или при завершении строительства индивидуального жилья, при утрате или при лишении статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше шести месяцев.

Вместе с тем вынужденный переселенец обязан соблюдать Конституцию РФ и законы; соблюдать установленный порядок проживания в центре из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе миграционной службы и в течении месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы, проходить ежегодный переучет в сроки, установленные территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев при получении (приобретении) другого жилья, или при завершении строительства индивидуального жилья, при утрате или при лишении статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше шести месяцев.

Правовой статус вынужденных переселенцев характеризует­ся наличием гарантий. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительном власти субъектов РФ и органы местного самоуправлении в пределах своих полномочий должны оказывать вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение ) земельного участка и приобретение строительных мате-риалов; содействовать вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории РФ, инженерной, социальной инфраструктуры рабочих мест в местах компактных поселений; оказывать содействие в устройстве детей вынужденных переселенцев в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования и т.д.

Гарантией прав лица, ходатайствующего о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденного переселенца яв

Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ 349

ляется также запрет на возвращение против его воли на терри­торию, которую он покинул по обстоятельствам, предусмотрен- ньм федеральным законом. Кроме того, вынужденный пересе­ленец не может быть переселен без его согласия в другой населенный пункт.

Статус вынужденного переселенца утрачивается при прекра­щении гражданства РФ, а также при выезде для постоянного проживания за пределы территории Российской Федерации и в связи с истечением срока предоставления статуса вынужденно­го переселенца.

Вопросы дам повторения и самостоятельной работы

1. Дайте определения понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства».

2. Назовите критерии классификации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации.

3. Охарактеризуйте порядок регистрации и аннулирования регистрации иностранных граждан на территории Российской Федерации.

4. Перечислите случаи конституционно допустимого ограни­чения прав иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации.

6. Определите виды правового режима иностранных граждан на территории Российской Федерации.

7. Дайте определение понятия «беженец». Охарактеризуйте его права, обязанности и гарантии его статуса.

8. Дайте определение понятия «вынужденный переселенец». Охарактеризуйте его права, обязанности и гарантии его статуса.

Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации

§ 1. Правовая природа и конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации

Российская Федерация уникальна не только своим истори­ческим своеобразием й этническими характеристиками; она имеет свою историю федеративного развития.

350 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

Современному федеративному устройству¹ Российского го-едааретва предшествовал ряд обстоятельств, в частности: рас- пад СССР², принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государст-венном суверенитете РСФСР, зафиксировавшей намерение РСФСР оставаться составной частью обновленного Союза, подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора³.

При разработке проекта и принятии новой Конституции РФ Конституционной комиссией велись активные дискуссии в це­лом, в том числе и по вопросам федеративного устройства России⁴.

Положения ст. 1 Конституции РФ определяют Россию как федерацию. Даниил статья входит в содержание основ консти­туционного строя Российской Федерации, следовательно, не может быть изменена иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ.

Конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации, предусмотренные Конституцией РФ,

¹ Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ражее действо­вавших российских конституциях. Некоторые из них содержали лишь понятия «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).

²~ Решение о государственной независимости, т. е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли в августе 1991 г. Азербай­джан, Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эс­тонии. Аналогичное решение в сентябре того же года приняли Армения, Тад­жикистан. Еще раньше — в 1990 г. и весной 1991 г. — Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана. Подписанное 8 де- кабря 1991 г. главами трех славянских республик — России, Белоруссии и Ук­раины — соглашение официально оформило распад СССР. Соглашение со­стояло из двух частей. Первая: государства-учредители констатируют факт о превращении существования образованного ими государства — Союза ССР Вторая: Россия, Украина и Белоруссия объявляют о создании нового объедине­ния — Содружества Независимых Государств.

3- Данный Договор по форме представляет собой три договора о разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов РФ: суверенных республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автоном­ных окрр0д в Составе Российской Федерации (см._в: Федеративный договор: До­кументы; Комментарий. М., 1994), Тексты трех договоров между федеральными органами власти и Органами власти республик в составе Федерации были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г.

⁴- Наиболее значимые проекты новой конституции опубликовал и проана­лизировал С- А. Авакьян (см.Авакьян С, А. Конституция России; природа, эво-люция,.современность. М. 2000

§ 1. Правовая природа и конституционные принципы 351

определяют природу федеративного устройства Российского государства, характер взаимоотношений между федеральной и региональной властью, а также между самими субъектами РФ.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройст­во России основано на ее государственной и территориальной целостности, единстве системы государственной власти, разгра­ничении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопреде­лении народов в Российской Федерации.

Государственная и территориальная целостность означает, что Россия является единым государством, в котором обеспе­чиваются целостность и неприкосновенность всей территории. Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Российской Федерации в одностороннем порядке, так как территория каж­дого из них является неразрывной частью территории России. Целостность Российской Федерации обеспечивается также общностью экономического пространства, которое не допуска­ет установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и фе­деральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством РФ.

Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных элементов безопасности государства.

Каждое государство должно воздерживаться от любых дейст­вий, направленных на частичное или полное нарушение нацио­нального единства и территориальной целостности любого дру­гого государства или страны¹.

Единство системы государственной власти представляет со­бой логическое следствие того, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональ­ный народ, выступающий одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Единство системы госу­дарственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности выс­шую государственную власть. Юридические признаки единст-ва системы государственной власти состоят в том, что сово-

I См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 4-12.

352 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

купная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних тех же обстоятельствах взаимоисключающее правила поведения.

Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию Российской Федерации.

В постановлений от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституци- онным Судом РФ было определено следующее: в силу того, что в процессе формирования законодательных и исполнительных органов федеральной власти существует система сдержек и противовесов, и в силу сохранения федеративного устройства Российской Федерации вполне приемлемо применять такую систему и в формировании власти субъектов РФ.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органа-ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Фе­деративного договора и иных договоров о разграничении пред­метов ведения и полномочий, а также на основе текущего зако-нодательства или соглашений о перераспределении полномо­чий между ними¹.

В мировой практике разграничение полномочий между фе­дерацией и ее субъектами осуществляется через установление исключительной компетенции федеральных органов государст­венной власти; совместной компетенции органов государст­венной власти федерации и ее субъектов; исключительной компетенции органов государственном власти субъектов феде­рации.

Принцип равноправия субъектов РФ проявляется во взаимо­отношениях субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и между самими субъектами РФ. Субъекты РФ имеют равную компетенцию (круг предметов ведения й полномочий), равное представительство в Совете Федерации, на равных основаниях заключают договоры и соглашения с

¹ См. постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13~П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан

§ 1. Правовая природа и конституционные принципы 353

Российской Федерацией и другими ее субъектами хотя есть ж небольшие различия (например, в праве установления государ­ственного языка.

Принцип равноправия и самоопределения народов примени-тельно к России, где проживает свыше 170 народов, имеет осо­бое значение. Субъект РФ не вправе объявить своим достояни­ем (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты согласно; ст, 9 Консти­туции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязаны охранять и обеспечивать использование земли и других природных ресур­сов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях¹.

Согласно ч. 3 ст. 68 Конституции РФ Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного язы­ка, создание условий для его изучения и развития. По смыслу п. «в», «е» ст. 72, п. «б», «е» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ феде­ральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, вклю­чая общие вопросы языковой политики, в том числе относя­щиеся к статусу государственных языков республик в его соот­ношении со статусом государственного языка Российской Фе­дерации. Статус государственных языков республик в составе Российской Федерации, как затрагивающий статус государст­венного языка Российской Федерации, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть пред­метом исключительного ведения субъектов РФ²,

¹См. постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № Ш-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституций Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов, Государственной власти субъектов Российской Федерации».

²См. постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений и. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан».Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и п. 6 ст. 3 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации»,

354 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

В Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочис­ленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо на­ционально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.

Российская Федерация согласно ст. 69 Конституции РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Россий­ской Федерации гарантирует права, коренных малочисленных народов. Развивает данные положения Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных мало­численных народов Российской Федерации», который устанав­ливает правовые основы гарантий самобытного социально-эко­номического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и про­мыслов.

§ 2. Нормативно-правовое регулирование

федеративных отношений

Нормативно-правовое регулирование федеративных отноше­ний осуществляется в трех направлениях: 1) разграничение предметов ведения; 2) разграничение полномочий; 3) передача полномочий.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предме­тов ведения между органами государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Кон­ституции РФ, Федеративного договора, федеральных конститу­ционных и федеральных законов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов РФ¹.

Соотношение положений Конституции РФ и Федеративного договора регулируется Заключительными и переходными поло­жениями самой Конституции РФ, отмечающей, что в случае

¹ См., например: Договор от 3 августа 1994 г. между Российской Федераци­ей и Республикой Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаим­ном делегировании полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти Республики Башкорто­стан*; Договор от 15 февраля 1994 г. между Российской Федерацией и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном деле-гировании полномочий между органами государственной власти Российской 'ффр&ра.шн и органами государственной власти Республики Татарстан».

2. Правовое регулирование федеративных отношений355

несоответствия положений Федеративного договора положени­ям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ¹.

Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам со­вместного ведения осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных законов, договоров о разграничении полномочий и соглашений, а также на основе законов субъектов РФ.

Договор является важным регулятором общественных отно­шений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административным пра­вовым актам². Рассматривая источники конституционного пра­ва России, М. В. Баглай отмечает, что для практики Россий­ской Федерации характерны внутренние договоры и соглаше­ния. Последнее напрямую исходит из того, что в ч. 3 ст. 11 Конституция РФ закрепляет возможность разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществлять их Конституцией РФ и Фе­деративным и иными договорами'.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституция РФ федеральные орга­ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи яруг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Содержание конституционно-правовых договоров может ме­няться строго в пределах, предусмотренных Конституцией РФ, Законодатели и правоприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержание нормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствии с требованиями прямого действия положений Кон­ституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ⁴.

Передача полномочий органам государственной власти субъ­екта РФ по предметам ведения Российской Федерации осуще­ствляется на основе федеральных законов, издаваемыми в со-

¹Основную задачу по приведению обязывающих норм Договора к конституционному знаменателю во многом пришлось выполнять Конституционному Суду РФ. См.: Несмеянова С, Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М.< 2007.

²См.: Тихомиров Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. Ш 5. С. 27—35.

³См,; Баглай М. В. Конституционное право. М., 2006. С. 26.

⁴См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (очерки теории и практики). М., 2001. С. 121.

356 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

ответствии с ними указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также соглашениями.

Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти' субъектов Российской Федерации.» определяет по­рядок изготовки, предварительного рассмотрения, согласова­ний и подписания договоров и соглашений, заключаемых меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий, устанавлива­ет требования к подписанию таких договоров и соглашений.

Процедура подготовки конкретного договора, соглашения определяется Президентом РФ.

Подписание двусторонних договоров — эффективный спо­соб сочетания интересов Российской Федерации и субъек­тов РФ, которые имеют не только особенности в конституци­онно-правовом статусе, но и в значительной мере отличаются друг от друга по этническому составу, территории, уровню со­циально-экономического развития, по количеству и составу на­селения, климатическим и географическим условиям и др.

Договор может быть заключен при наличии следующих об­стоятельств: I) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения до­говора но данному предмету совместного ведения; 2) при отсут­ствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения такого договора в соответствие, с феде­ральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и фе­деральными законами; условия и порядок осуществления раз­граниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные по­ложения, связанные с исполнением положений договора,

В содержание данных договоров включается перечень пол­номочий федеральных органов государственной власти и орга­нов государственной власти субъекта РФ, отличный от переч- ня уж установленного законодательно; определяются условия и порядок их осуществления, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления» а также основания и порядок досрочного расторжения договора. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграни-

2. Правовое регулирование федеративных отношений 357

чении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.

Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта РФ до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта РФ и представляется им в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает проект договора в сроки, установленные в законодательстве этого субъекта, а Совет Федерации- в трехмесячный срок. О результатах рассмотрения законодательный орган субъекта РФ сообщает лицу, уполномоченному субъектом РФ подписать договор, а Совет Федерации – Президенту РФ. Договор подписывается Президентом РФ и лицом уполномоченным субъектом РФ на подписание договора.

Орган государственной власти субъекта РФ, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить; по своему запросу проект данного договора до одобрения указан­ного проекта и внести в него свой предложения и замечания.

При внесении в одобренный законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта РФ проект договора изменений, дополнений или отклонении его отдель­ных положений он подлежит повторному предварительному со­гласованию и одобрению.

Подписывается договор Президентом РФ и высшим долж­ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ) и в течение 10 дней Президент РФ вносит в Государственную Ду­му проект федерального, закона об утверждении данного договора.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вствления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если не установлено иное.

Договор о различении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, иди его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в определенном порядке».

358 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

Срок действия договора о разграничений полномочий не может превышать 10 лег. Допускается досрочное прекращение, расторжение договора или продление срока действия договора;.

Досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора возможно по взаимному согласию сторон или по инициативе одной из сторон, но только ма осно­вании вступившего в силу решения федерального суда устано­вившего нарушение другой стороной положений договора о разграничении полномочий.

Решение о расторжении договора о разграничении полномо­чий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответст­вующего судебного решения и подлежит официальному опуб­ликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

Продление срока действия договора осуществляется в общем порядке, предусмотренном для заключения данного вида до­говоров.

Соглашения заключаются между федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъ­ектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Предметами соглашения могут быть: передача реализации части полномочии; условия и порядок этой передачи; матери­ально-финансовая основа их передачи; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

Проект соглашения одобряется или отклоняется Правитель­ством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня пред­ставления проекта соглашения. Соглашение подписывается ру­ководителем соответствующего федерального органа исполни­тельной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения.

Орган государственной власти субъекта РФ, не являющийся стороной соглашения, вправе получить по своему.'запросу проект соглашения. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

§_2. Правовое регулирование федеративных отношений359

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдшие усло­вии этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Порядок подготовки и согласования проектов соглашений а также порядок их утверждения и внесения в них изменений и дополнении определяются Правительством РФ.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, на­значаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а)в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъ­екта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы;

б)возникшая вследствие решений, действий (бездействия) органов государственной власти субъекта РФ просроченная за­долженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установлен­ном БК РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

При этом в субъекте РФ на срок до одного года по ходатай­ству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Су­да РФ вводится временная финансовая администрация.

Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законо­дательного (представительного) органа государственной власти

субъекта РФ.

В целях восстановления платежеспособности субъекта РФ временная финансовая администрация в соответствии с БК РФ- принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта РФ; подготавливает проект закона субъекта РФ о несении изменении и дополнении в закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на текущий год, а также проект бюджета субъекта РФ на очередной год; представляетданные законопроекты в законодательный (представительный)орган власти субъекта РФ, а в случаях, преду­смотренных БК РФ, - в Правительство РФ. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ

360 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ

в) При реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполни­тельным органом государственной власти субъекта РФ допуска­ется нарушение Конституции РФ, федерального закона, норма­тивных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В данном случае решение о временном осуществлении феде­ральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Пре­зидента РФ или Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решение о возложении временных полномочий на феде­ральные органы государственной власти принимается Прези­дентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федераль­ного Собрания РФ.

Указом Президента РФ о временном возложении на феде­ральные органы государственной власти, отдельных полномо­чий органов государственной власти субъекта РФ должны оп­ределяться:

— перечень возлагаемых полномочий;

— федеральные органы государственной власти или долж­ностные лица, назначаемые федеральными органами государст­венной власти, на которые возлагаются соответствующие пол­номочия, с распределением этих полномочий между ними;

— срок, на который возлагаются соответствующие полномо­чия;

— источники и порядок финансирования деятельности соот­ветствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов го­сударственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъ­екта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.

В случае возникновения споров, связанных с разграничени­ем предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, они решаются путем переговоров и исполь­зования иных согласительных процедур, в том числе путем соз-

Вопросы для повторения и самостоятельной работы361

дания согласительных комиссий. Если в результате споров со­гласие не достигается, они передаются на рассмотрение Кон­ституционного Суда РФ.

Дата добавления: 2014-12-27