ЧАСТЬ ОБЩАЯ 1 страница

Раздел 1. Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества. Формы и методы управленческой деятельности

В результате изучения раздела 1 студент должен

понимать сущность и значение государственного управления как вида государственной деятельности и сферы действия норм административного права; сущность и знать особенного методов управленческой деятельности, а также формы в которых эти методы реализуются;

уметь отграничивать государственное управление от других видов управления;выделять признаки сущностной характеристики государственной исполнительной власти;раскрывать взаимосвязь и соотношение государственной исполнительной власти и государственного управления; грамотно ориентироваться в базовых нормативных правовых актах, содержащих нормы административного права, разграничивать формы правовых актов; юридически правильно классифицировать правовые акты управления;

владеть навыками определенияхарактерных особенностей и структуры государственного управ­ления как вида государственной деятельности (исполнительной власти), а также его основных признаков;проведения экспертизы на соответствие правовых актов, установленным правилам; применения методов принуждения и убеждения; проведения юридической консультации граждан по вопросам деятельности органов государственной исполнительной власти и обоснованности применения последними тех или иных методов.

Тема 1.1. Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества.

§1.1. 1.Понятие управления как сферы применения норм администра­тивного права. Виды управления.

Административное право как одна из важнейших базовых отрас­лей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства.

Управление, по общепризнанному[1], вошедшему в энциклопеди­ческие словари определению, является: функцией сложных органи­зованных систем любой природы (технических, биологических, эко­логических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему со­держанию — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Поэтому и большинство современных учебников системное изложение учебной дисциплин начинают с освещения понятий и сущности социального управления.[2]

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (опера­тор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образова­ние — администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.).

Социальное управление — это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в челове­ческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как са­мой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса соци­ального управления выступает власть. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновид­ности социального управления: общественное, муниципальное и го­сударственное.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в обшей систе­ме социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной вла­сти, поскольку обшей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-ли­бо организация, определенное упорядочение общественных отно­шений. В узком, организационно-правовом смысле под государ­ственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполни­тельной государственной власти как одной из ветвей государствен­ной власти, осуществляемой системой специальных государствен­ных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административ­ного права.

§1.1.2. Государственная исполнительная власть и государственное уп­равление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ[3] осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В сущностной характеристике исполнительной власти всегда вы­делялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — ор­ганов государственного управления и, во-вторых, прямую направ­ленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в це­лях урегулирования различных сторон общественной жизни. Разли­чие междуустанавливающей общие нормы властью и исполнитель­ной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

Копределяющим элементам сущностной характеристики госу­дарственной исполнительной власти можно отнести следующие: со­циальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений предста­вительной, президентской и правительственной власти; 2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами госу­дарственного управления и сейчас остающимися таковыми посути, иногда и ссохранением прежнегонаименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленчес­ких решений и организации их исполнения в процессе и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфи­ческого вида государственной деятельности и основной формы реализа­ции исполнительной власти.

Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных иразнообразных управленческих действий и процедур. Управле­ние — это исполнительная власть в действии.

§1.1.3. Характерные особенности и структура государственного управ­ления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выраже­ния можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осу­ществляемые государственными органами законодательной, исполни­тельной и судебной власти, принято именовать ветвями государствен­ной власти.

По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодатель­ных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, например, импичмент, объявле­ние амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должнос­тных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность.

Видовые специализированные формы государственной деятельно­сти являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской вла­сти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам че­ловека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержа­нием которых являются специфические функции различных право­охранительных и иных государственных органов, осуществляющих

следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятель­ности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и со­циальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Сущностное предназначение государственного управ­ления—в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации до требуемого кон­кретного результата.

Второй признак государственного управления — его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывно­стью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова.

Все другие виды государственной деятельности, связанные с реали­зацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидно­стей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) харак­тер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начи­нается, продолжается и завершается другой, и так далее.

Третьим признаком государственного управления является ис­полнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должност­ных лиц по практической реализации общих требований и предписа­ний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правитель­ственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, выражаемых в принимаемых ими админи­стративно-правовых актах и организационно-исполнительских дей­ствиях. Они исполняют законы распоряжаясь.

Субъектами государственного управления являются физиче­ские и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих от­ношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданст­ва-апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными орга­нами исполнительной власти, а государственные органы, их струк­турные подразделения и служащие, как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых со­отношениях, а также в отношениях с общественными объединения­ми и гражданами.

Объектами государственного управления и административно-пра­вового регулирования могут выступать различные стороны админи­стративно-правового статуса граждан и их общественных объедине­ний (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), атакже различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные об­щества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориаль­ные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управле­ния нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сфе­ры государственного управления; комплексы взаимосвязанных от­раслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплек­сы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, органи­заций, учреждений однородного социально-экономического или со­циально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной вла­сти. Сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.

Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие эле­менты: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.

Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.

Формы государственного управления представляют собой опреде­ленным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.

Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, при­нуждения, стимулирования и т. д.).

Стиль государственного управления как составная часть содер­жательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интеллектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и осо­бенности личности управляющего субъекта.[4]

Тема 1.2. Методы административно-правового регулирования (реализации компетенции) субъектов исполнительной власти

§1.2.1. Понятие метода управления как элемента управленческого про­цесса. Классификация методов управления

Метод административно-правового управления — это подход, способ воздействия на общественные отношения, составляющие предмет административного права в целях решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализа­ции исполнительной власти. Ведущим методом административного права является административно-правовой метод правового регулирования общественных отношений, содержание которого заключается в том, что субъект публичного управления наделен властной компетенцией, а объект обязан выполнять его законные требования, т.н. императивный метод. В условиях демократического правового государства указанный метод постепенно теряет авторитарные признаки, т.к. строгое соблюдение публичной администрацией законности и возможностью объекта публичного управления обжаловать его действия в нескольких независимых инстанциях, уравновешивает правовые позиции сторон правоотношения. Но все же специфика метода административно-правового управления основывается на юридическом неравенстве сторон административно-управленческих отношений, поэтому императивный метод является превалирующим в административном праве.

Суть понятия метода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого про­цесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляе­мыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, те средства, которые управляющий субъект использует или может использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объек­ты и подчиненных лиц.

Виды методов управления представлены большим количеством и классифициро­вать их на определенные группы можно по нескольким основаниям: по масштабу применения; по характеру и направленности органи­зующего взаимодействия; по применяемым средствам управлен­ческого воздействия и некоторым другим.

По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осущест­вления управленческих функций. К этой группе методов управления относятся убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственно­го управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и направленности организующего взаимодействия следует выделить правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами, а среди тех и других - еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психоло­гического воздействия, при которых различными организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей (повышение общественной репутации профессии, всевозможные психологиче­ские побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждение патриотических чувств и т. д.); методы экономического воздействия с помощью различных систем материального стимулирования, цено­образования, налоговых льгот и других рычагов организационно-экономического воздействия; методы организационно-властного (адми­нистративного) воздействия, основными видами которых являются запрет, дозволение, действие по усмотрению, а формами проявления - директива, приказ, указание управляющего субъекта подчиненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности.

По применяемым средствам воздействия на управляемые объ­екты и подчиненных лиц методы управления делятся на методы убе­ждения, стимулирования и принуждения.Подразделение норм административного правана обязывающие, запрещающие, ограничительные, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные – это проявление их классификации по способу воздействия на поведение субъектов управления. Возможна классификация методов управления в зависимости от условий действия ( например, экстраординарные методы, действующие в условиях чрезвычайных ситуаций и иных особых положениях ) [5].

§1.2.2. Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуж­дения как всеобщих основных методов управления

В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими методами осуществления любых управленческих функций во всех отраслях и сферах реализации ис­полнительной власти на всех ее уровнях.

Наряду с убеждением и принуждением[6] весьма распространенным методом управления выступает стимулирование. По своим целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчинен­ным лицам и руководимым объектам различных мер материального и морального поощрения. Но в применении различных мер материаль­ного и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управ­ления).

Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее преду­смотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении кон­кретных также заранее обусловленных количественных и качествен­ных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководи­мых объектов, тогда как применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговорен­ных условий и показателей их работы.

Во-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается здесь ранее достижения определенного результата и действует во время его по­лучения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели. Достигая определенных зара­нее обусловленных результатов и показателей работы, действующий субъект как бы сам себя поощряет, независимо от произволь­ной воли управляющего субъекта.

В-третьих, применение соответствующих мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей объ­ективно гарантировано и защищено возможностью обращения к ад­министративному и судебному способам государственной защиты.

В-четвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и широка, но все же более ограничена, чем применение различных мер материального и морального поощрения как побудительных и оце­ночных моментов в рамках использования убеждения как всеобщего метода управления. Так, в отраслях социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура) применение стимулирова­ния крайне ограничено, а в отраслях административно-политической деятельности государства (министерства обороны, внутренних дел, федеральная служба безопасности и др.) во многом и вовсе исклю­чено, потому что нельзя стимулировать количество задержаний, дос­тавлений, количество и суммы взысканных штрафов и т. д.

Стимулирование как метод государственного управления приме­няется в отношении как физических, так и юридических лиц. Ини­циативная и результативная деятельность различных категорий госу­дарственных и муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т. д.). Средствами стимулирующего управленческого воздействия органов государственной исполнитель­ной власти на деятельность организаций выступают установленные государством льготы (налоговые, финансовые и др.), квоты (уста­новление физических и стоимостных показателей на производство, экспорт, импорт определенной продукции), установление льготных режимов производственно-хозяйственной деятельности на опреде­ленных территориях и в регионах (зоны свободной торговли, льгот­ного предпринимательства и т. д.) и другие стимулирующие средства организационно-экономического характера.

Тема.1.3. Формы управленческой деятельности.

§1.3.1.Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти

Под формами управленческой деятельности обычно понимают способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвя­занных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности.

По своему характеру и содержанию формы организационно-управленческих действий могут быть: организационно-техниче­ские—по организации разработки и реализации различного рода технических правил, нормативов и технических регламентов машин, механизмов, сооружений; организационно-экономические — орга­низация разработки и реализации экономических норм и нормати­вов использования материально-вещественных ресурсов и других экономических регламентов; организационно-социальные — выра­ботка и реализация организационных регламентов и нормативов со­циального взаимодействия в обществе и государстве (минимальный размер оплаты труда, минимальный уровень пенсионного обеспе­чения, минимальный и максимальный уровни административных штрафов и т. д.).

Другие виды форм управленческой деятельности: обществен­но-организационные мероприятия (конференции, круглые столы, презентации и т. д.) являются сейчас весьма распространенными неправовыми и неформальными формами управленческой деятель­ности; административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания различных комиссий и т. д.) также весьма распространены, но это уже официальные формы управленческой деятельности; организационно-технические действия (табельный учет явки на работу, журнальный или компьютерный учет движе­ния товарно-материальных ценностей, ведение различного рода картотек и других технических средств учета движения докумен­тации, архивное хранение документов, письменные и графические работы, обслуживающие те или иные управленческие функции, прием и отправление служебной корреспонденции и т. д. и т. П.); рассмотрение протестов прокурора или частных определений и представлений судебно-следственных органов о служебных нарушениях, злоупотреблениях и других упущениях в работе органов исполни­тельной власти и их должностных лиц обычно рассматривается в качестве особой и специфической формы служебной управленче­ской деятельности соответствующих органов и должностных лиц исполнительной власти; административный договор признается многими учеными-административистами формой управленческой деятельности^[7].

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный до­говор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон. В отличие же от гражданско-правового дого­вора административный договор несет организационное содержание, цель его - достижение общественно значимых результатов. Сторо­ны в административном договоре не равны в своих правах и обязан­ностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения. Административ­ный договор не обеспечен судебной защитой с применением имуще­ственных санкций, а его нормативной базой служат нормы админи­стративного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углуб­ляют непосредственное общение участников административного до­говора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-фи­нансового характера, и при определенных условиях административ­ный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

§2.2.2. Понятие правовых актов государственного управления как ос­новной формы реализации компетенции субъектов исполнитель­ной власти. Классификация правовых актов

Правовые акты государственного управления — это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят отгосударственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных под­разделений и служащих, которые заняты организационной управлен­ческой деятельностью от имени и по поручению государства; во-вто­рых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т. е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменя­ют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении

государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью примене­ния мер государственного принуждения; в-третьих, основания, усло­вия и порядок осуществления правовых управленческих действий ре­гулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и админист­ративное исполнительство.

Административное нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппара­та исполнительной власти нормативных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления — это односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государст­венной власти, совершаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юриди­ческих норм — правил поведения, распространяющихся на неопре­деленно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение.

Дата добавления: 2014-12-27