ЧАСТЬ ОБЩАЯ 2 страница

Административное распорядительство — другая правовая форма управленческих действий, включающая в себя принятие аппаратом исполнительной власти индивидуальных (ненормативных, адми­нистративных) правовых актов управления, которые представляют собой односторонние властные волевые действия органов испол­нительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, совершаемые ими в процессе выполнения управленческих функций и направленные на установление, изменение или пре­кращение конкретных правоотношений, указанных в самом этом акте субъектов.

Административные правовые акты управления рассчитаны на од­нократное применение и распространяются на строго определенный, в самом этом акте поименно указанный круг субъектов. Главное от­личие индивидуальных (административных, ненормативных) актов управления от нормативных в том, что они не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют уже существующие нормы, а яв­ляются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

Административное исполнительство, или административно-испол­нительские действия, как особая и специфическая форма управлен­ческой деятельности — есть исполнение законов, а также норматив­ных и индивидуальных (ненормативных) актов управления путем совершения тех или иных юридически значимых административ­ных действий, не являющихся индивидуальными правовыми актами управления.

Административно-исполнительские действия следует отли­чать, с одной стороны, от распорядительной деятельности в форме нормативных и административных правовых актов управления, а с другой — от технического исполнительства (прием и передача информации, размножение управленческой документации и т. д.). От административного нормотворчества и административного рас­порядительства они отличаются тем, что не направлены на органи­зацию каких-то отношений, а служат одним из средств исполнения и реализации требований определенных нормативных и индивидуаль­ных правовых актов управления.

§1.3.2. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, и последствия их несоблюдения

К правовым актам управления предъявляются определенные требования: к их подготовке и изданию; к действию их во времени и пространстве; к содержанию. При несоблюдении этих требований наступают неблагоприятные последствия.

Требования к подготовке и изданию правовых актов управления. На федеральном уровне в настоящее время они регулируются Ука­зом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федера­ции, предусматривающих принятие постановлений, распоряже­ний Правительства Российской Федерации»^[8]. Порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения там проектов правовых актов урегулирован в специальном VI разделе «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов» Регламента Прави­тельства РФ. Для федеральных министерств и ведомств действу­ют специальные требования, изложенные в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"(в ред. от 25.06.2012г. №629).^[9]

В субъектах РФ по этому вопросу приняты свои нормативно-пра­вовые акты.

Требования к действию правовых актов управления во времени и пространстве и вступлению их в законную силу. Действующее законо­дательство четко определяет временные моменты вступления право­вых актов управления в законную силу и временные рубежи действия их в пространстве.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязатель­ному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Россий­ской газете» или в Собрании законодательства РФ в течение десяти дней со дня их подписания. При этом акты Президента РФ и Пра­вительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают всилу одновременно на всей территории Российской Федерации по исте­чении семи дней со дня их первого официального опубликования. Иные же, ненормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, вступают в силу со дня их подписания. Но в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти (т.е. министерств и ведомств) подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими этими актами не установлен другой порядок вступ­ления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных мини­стерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, атакже зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие всилу и не могут служить основанием для регулирования соответствую­щих правоотношений, применения санкций к гражданам, должно­стным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, пространственная сфера действия правовых актов управления определяется территориальными масштабами деятельно­сти принявших их органов, а временные параметры вступления их в силу имеют три рубежа: с момента принятия (подписания) правово­го акта; с того срока, который определен в самом конкретном акте; по истечении определенного количества дней после официального опубликования нормативного правового акта.

Требования к содержанию правовых актов управления можно раз­делить на три группы: социально-политические, организационно-правовые и организационно-технические.

К требованиям социально-политического характера относятся ясность цели принятия правового акта управления и допустимость ее социально-политической сущностью государства, отраженной и закрепленной в нормах действующей Конституции страны, а также в национальных доктринах, концепциях и федеральных целевых про­граммах, например. Национальной доктрине образования Россий­ской Федерации, Военная доктрина российской Федерации, Доктрине информационной безопасности России, Концепции национальной безопасности Россий­ской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы» и др. Соблюдение заключенных в них требований организационно-политического ха­рактера во всей многогранной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти призваны обеспечивать высшие государ­ственные органы всех ветвей власти (законодательной, исполнитель­ной и судебной).

Общим правовым требованием ко всем без исключения правовым актам управления является их законность, т. е. полное соответствие всему действующему в Российской Федерации законодательству.

К общим требованиям в сфере реализации государственной ис­полнительной власти любого иерархического уровня относятся тре­бования принятия всех правовых актов 1) уполномоченными на то органами и должностными лицами, 2) по вопросам и в пределах их компетенции, 3) в установленном порядке, 4) без какого-либо нару­шения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. На страже реального исполнения всех этих требований стоят органы прокуратуры и многочисленные специальные государственные кон­трольно-надзорные органы, призванные обеспечивать соблюдение законности и государственной дисциплины в действиях всех субъек­тов управленческих административно-правовых отношений.

Организационно-технические требования, предъявляемые к пра­вовым актам управления, включают в себя следующие моменты: ус­тановленная форма и требуемые реквизиты (наименование органа или органов, издавших акт; наименование вида акта и его название; дата подписания или утверждения акта и его номер; наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт); четкость структуры нормативного правового акта, обеспечивающая логическое развитие темы правового регулирования; опрятный внешний вид (надлежащие формат, шрифт, расположение текста), официально-деловой стиль, грамотность изложения и т. д.

Последствиями нарушения требований, предъявляемых к пра­вовым актам управления, являются приостановление их действия, а также частичная или полная отмена этого акта. Так, Президент РФ на основании ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае проти­воречия этих актов федеральному законодательству, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения их правомерности соответствую­щим судом. А на основании ст. 115 Конституции РФ он может отме­нять постановления и распоряжения Правительства РФ и случае их противоречия федеральным законам и указам Президента РФ.

На основании ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ впра­ве отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Отменять частично или полностью, а также приостанавливать действие правовых актов управления могут также сами принявшие их органы и должностные лица по своему усмотрению, требованию вышестоящего органа, протесту или представлению прокурора. При­несение прокурором протеста на незаконность того или иного акта управления приостанавливает действие этого акта впредь до резуль­татов его рассмотрения.

Контрольные вопросы

1.Раскройте содержание понятия управление. Назовите виды управления.

2. Назовите родовые, видовые и функциональные формы (виды) государственной деятельности.

3. Каково соотношение государственной исполнительной власти и государственного управления?

4.Назовите признаки государственного управления.

5.Какова структура государственного управления?

6.Раскройте содержание понятий субъект, объект, стиль государственного управления.

7. Назовите правовые и неправовые виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти.

8. Раскройте признаки понятия правовых актов государственного управления.

9. Назовите виды правовых актов государственного управления.

10. Назовите требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления.

11. Каковы последствия несоблюдения требований к правовым актам государственного управления?

12. Охарактеризуйте общий процессуальный порядок издания правовых актов государственного управления.

13. Проанализируйте признаки понятия «метод управления»

14. Назовите виды методов управления.

15. Охарактеризуйте соотношение методов убеждения и принуждения

Раздел 2. Предмет административного права (административно-правового регулирования)

В результате изучения 2 раздела студент должен

понимать сущность и отличие предмета административно-правового регулирования (взаимосвязь и соотношение) от других отраслей права; место и роль административного права в системе других отраслей права; основы разграничения административного права с другими отраслями права;

уметь определять предмет административного права (административно-правового регулирования - организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности; общегосударственные контрольно-организационные отношения; административно-юстиционные организационно-охранительные отношения);

владеть навыками проведения юридической экспертизы нормативно-правовых актов на предмет отнесения их к действию норм административного права

Тема 2.1. Предмет, область, сфера административно-правового регулиро­вания (взаимосвязь и соотношение)

Предмет административного права, как и любой другой отрас­ли, - это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Он относится к одному из двух основных критериев, который позволяет выделить административное право в качестве отрасли права, а вторым критерием, как известно, является метод административно-правового регулирования, вопросы, связанные с которым будут рассмотрены в следующем разделе.

Поскольку круг этот весьма широк, трудно­обозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-пра­вового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулиро­вания - ст. 2 Гражданского кодекса РФ - ГК РФ[10]) нет и, видимо, не может быть в принципе. Основными общественными отношениями, которые составляют предмет административного права являются организационные отношения, возникающие в сфере[11] государственного управления.

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объем­ной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на спе­циализированные группы - административно-правовые институты.

Предметно-родовой характеристикой административно-правово­го регулирования (предметно-родовой подход к определению пред­мета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно го­сударственного управления — исполнительно-распорядительной де­ятельности, так иза его пределами, в других видах государственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где дей­ствуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управ­ления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях систе­мы публичного управления и сферах государственной деятельности;

3) общегосударственные контрольно-организационные отношения;

4) административно-юстиционные, организационно-охранительные, отношения.

Тема 2.2. Разновидности организационных отношений в сферах государственного управления (краткая характеристика видов)

Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отноше­ний. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предостав­ленных полномочий, регулирующих управленческих функций в от­ношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Служебное предназначение и последствия этих отношений направлены за пределы аппарата органа исполнительной вла­сти, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда называют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.

Внешнеуправленческие организационные административно-пра­вовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализа­ции многочисленных и разнообразных функций управления органа­ми исполнительной власти и их должностными лицами, а также меж­ду ними и физическими и юридическими лицами.

Внутриорганизационные отношения во всех сферах государствен­ной деятельности опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной дея­тельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными адми­нистративно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправ­ленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления лю­бого вида государственной деятельности, будь то собственно управ­ленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или зако­нодательная, судебная, прокурорская, или другого вида.

Содержание внутриорганизационной деятельности в аппара­те того или иного органа всех ветвей власти и видов государствен­ной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распоряд­ка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документо­оборота и режима работы со служебными документами; информаци­онное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспе­чение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д.

Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного кон­троля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, отимени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определен­ным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации[12], Счетной палатой Российской Федерации,[13] Уполномоченным по правам человека в Россий­ской Федерации[14], и некоторыми другими органами.

Административно-юстиционные организационно охранительные отношения образуются в процессе и в результате осуществления су­дебного контроля за законностью решений и действий государствен­ной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также приме­нением последними различного рода административно-принудитель­ных мер к физическим и юридическим лицам в целях зашиты и вос­становления правопорядка в сфере управления.

Административно-юстиционная деятельность государства, осуще­ствляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.

Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации - это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся пред­метом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление - жалобу субъекта по пра­вилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нор­мами Гражданского процессуального кодексаРоссийской Федерации (ГПК РФ).[15]

Контрольные вопросы:

1. Сформулируйте понятие предмета административного права.

2. Чеморганизационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) отличаются от норм конституционного, гражданского, уголовного права

3.Дайте характеристикувнутриорганизационных отношений во всех сферах государственной деятельности

4. Приведите примеробщегосударственных контрольно-организационных отношений

5.Приведите примерадминистративно-юстиционных организационно-охранительных отношений.

Раздел 3. Административно-правовые нормы и отношения. Система и источники административного права. Административно-материальное и административно-процессуальное право

В результате изучения раздела 3 студент должен

иметь представление о механизме административно-правового регулирования общественных отношений и его элементах во всех четырех областях, составляющих предмет административного права;

уметь сформулировать понятие и знать основные особенности административно правовых норм; определить структуру, особенности и виды административно-правовых отношений; отличить материальные и корреспондирующие им процессуальные административно-правовые нормы;

владеть навыками систематизации норм административного права; отнесения нормативно-правовых актов к административно-правовым институтам; различия и взаимосвязи форм и видов источников административного права.

Тема 3.1. Административно-правовые нормы и отношения.

§3.1.1.Понятие, особенности и виды административно-правовых норм

Механизм административно-правового регулирования общест­венных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — го­сударственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административ­но-юстиционная деятельность государства), включает в себя сле­дующие элементы; административно-правовые нормы; админист­ративно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов админи­стративно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.

Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государст­вом правило поведения, распространяющееся на неопределенно широ­кий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общ­ность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фун­даментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характе­ристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общ­ностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.

Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, втех общественных отношениях, которые регулиру­ются нормами административного права, о чем говорилось выше.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, отгражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Импера­тивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъек­том исполнительной власти. Императивный (повелительный) харак­тер адми?1истративно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.

Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу идиспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т. д.

По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочиваю­щими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам пос­тоянно и регулярно совершать определенные позитивные организа­ционные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).

Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешитель­ной системы ит. д.).

К уполномочивающим административно-правовым нормам отно­сятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут ис­пользовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осу­ществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью упол­номочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, упол­номочивающие соответствующих субъектов на применение различ­ных мер поощрения.

Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами дру­гих отраслей права количество, а также многочисленность и разнооб­разие форм их группировки, систематизации и кодификации.

§3.1.2. Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это общественные отноше­ния, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необ­ходимое условие возникновения административно-правового отно­шения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но,с другой стороны, адми­нистративно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-пра­вового отношения. Существуют, например, административно-право­вые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступ­ления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми прису­щими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое свое­образие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормаль­ного функционирования.

Административно-правовые отношения могут существовать толь­ко в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообмен­ных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объ­ективно, независимо оттого, регулируются они нормами права или нет.Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Админи­стративно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.

Особенностью административно-правовых отношений также яв­ляется их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-право­вых отношений буквально с момента рождения, далее его админист­ративная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков ит. д.

Виды административно-правовых отношений. Существуют мно­гочисленные виды административно-правовых отношений по раз­личным классификационным основаниям: по своему характе­ру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненны­ми), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в ихвнутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по. характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (право­отношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправо­мерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжитель­ности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.

Дата добавления: 2014-12-27