Местное самоуправление в системе публичной власти

• Теоретические основы и научные «школы» местного самоуправления •Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление — один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Раскрывая этот принципиальный, основополагающий тезис концепции дальнейшего строительства России, подчеркнем актуальность и исходные методологические позиции в изучении данной темы.

Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частно-правовых отношений регулируется органами правительства. В жизни любое правительство в любой стране в разной степени, но всегда старается привлечь представителей общества к совместной работе со своими служащими.

Степень организации личной самодеятельности определяет развитие гражданского общества и могущество государства в целом, его положение в мировом сообществе. Чем более развита личность, общество, чем прочнее укореняются привычки самостоятельно, без посторонней помощи устраивать свое благосостояние, тем больше устойчивости имеет общественный, а с ним и государственный строй.

Следовательно, основой действительной силы государства, какова бы ни была его форма правления и территориального устройства, есть самодеятельная личность, развитое гражданское общество. Помочь народу приобрести, выработать способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению. Поэтому создать условия для развития самоуправления, самоустройства, самодеятельности — в этом основная гуманистическая задача государственного союза. В то же время заметим, что государственная опека, бюрократия как глобальный способ и средство управления и впредь могут воспроизводить обезличенную и несвязанную массу населения, ее нереальные надежды, сверхожидания от правительства.

Рассмотрим содержание термина «местное самоуправление», политико-правовую природу самого явления.

Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц1.

Британский ученый-обществовед И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (Common law)»1.

Приведенные высказывания свидетельствуют о наличии различных подходов к пониманию политико-правовой природы явления.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это — теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Мейер, Лабанд, Ресслер) считали, что право общины решать свои дела является таким же обычным и неотчуждаемым, как другие естественные права человека. Община является первичной по отношению к государству, которое в силу этого должно уважать свободу общинного управления. Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, государство не создает, а лишь признает общину. Сущностными признаками местного самоуправления признавались: община является субъектом принадлежащих ей прав; община управляет собственными делами непосредственным волеизъявлением членов общины или через выборных лиц; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть — местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

Эту теорию дополнила хозяйственная теория. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков. Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержании коммунальной деятельности. Они акцентировали внимание на том, что местное самоуправление чуждо политике и имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в наличии у местного общества права и возможности самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами права заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство — каждое «ведало» только своими собственными интересами. В России эта теория с ее разновидностями была популярна в 60-е годы XIX века.

Одновременно развивалась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более углубленно развиты в России А.Д. Градовским, A.M. Лазаревским, Н.М. Коркуновым, М.И. Свешниковым, Б.Н. Чичериным и др. Пик развития этой теории приходится на 70-е годы XIX века. Выделим основные ее методологические положения.

• Местное самоуправление в своей сущности есть возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления, призвание местного населения непосредственно или через его представителей к участию в делах государственного управления,1 т.е. самоуправляемость рассматривалась как составляющая, органическая часть системы государственного управления.

• Самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач госуправления. По определению Штейна, местное самоуправление имеет своим предметом не представительство того или иного интереса, даже не выполнение той или иной отдельной государственной задачи, а совокупность всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью2.

• Особо подчеркивалось, что местное самоуправление должно действовать на правах государственной власти, т.е. государство уступает ему ряд правительственных прав в полном объеме3. Разъясняя эту мысль, проф. Свешников писал: «Государственное значение самоуправления должно раз навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное лишь по закону земское самоуправление по отношению к населению является действительною властью со всеми ее правами и преимуществами»4.

• Российские государствоведы выступали против сужения местного самоуправления до сферы хозяйственной деятельности. Самоуправление, говоря словами проф. Градовского, есть «понятие всецело политическое», и когда оно перестает быть таковым, то тем самым уничтожается вся его сущность, остается одна внешняя оболочка. Теряя политическое значение, оно вместе с тем теряет всякое значение и как средство управления. Когда участие в управлении составляет ценное право общества, то общество прилагает все старание к лучшему его осуществлению, но вместе с тем, конечно, не может не пытаться расширить это право, выйти постепенно из узкой сферы местных дел, ибо трудно бывает провести грань между местными и общегосударственными интересами. С другой стороны, общество к праву самоуправления относится с полным безучастием, когда не видит его политической, публичной значимости, равнодушно относится к выборам своих органов, не осуществляет необходимого надзора за своими избранниками, а эти последние вполне безучастны к благу общественному, преследуют свои личные цели и всецело подчиняются органам правительства, т.е. весьма скоро приобретают все недостатки бюрократии, не обладая при этом ее достоинствами.

• Отмечая, что государственное администрирование и местное самоуправление — части одного механизма государственного управления, ученые обосновали отличия и соотношение этих частей.

Во всяком правовом государстве все отношения органов государства между собой и с населением регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и от власти законодательной. Но объем и характер тех полномочий, которые предоставляются органам правительственной администрации, и тех, которые даются органам самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие исполнители предначертаний государственной власти. Органам самоуправления по закону и в точно очерченном круге дел предоставляется самостоятельность. Н.М. Коркунов разъяснял: «... органы самоуправления подчинены в границах и содержании своей деятельности надзору Правительства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов»1.

И наконец, исследователи проблем местного самоуправления обращали внимание на то, что нельзя смешивать органы самоуправления с различными самодеятельными общественными союзами, которые возникают для удовлетворения интересов отдельных местностей, отдельных слоев населения, определенных задач. Они — часть гражданского общества, в рамках закона действуют автономно, но под контролем органов государственной власти и сами никогда не становятся органами государственной власти.

Итак, основные различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как: а) способ формирования местных властных учреждений; б) характер их взаимоотношений с центральной властью; в) объем и содержание дел, им подведомственных.

Настоящая практика подтверждает, что природу местного самоуправления трудно однозначно определить. Порой затруднительно бывает четко выделить собственно местные дела, отличные от государственных; деятельность органов местного самоуправления отражает не только частно-правовой, но и публичный характер отношений в системах «субъект — субъект», «субъект — объект».

Понятие «местное самоуправление» можно рассматривать в следующих аспектах.

1. Право граждан на самостоятельное заведование местными делами. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Основополагающий принцип конституционного строя и организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление власти по горизонтали) определяет систему управления как деление власти по вертикали. В ст. 12 Конституции РФ говорится, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, что оно в пределах своей компетенции и полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Итак, местное самоуправление, как об этом говорится в ст. 3, 12, ч. 1 ст. 16 Конституции РФ, составляет основу конституционного строя Российской Федерации.

3. Способ осуществления народом принадлежащей ему власти, предполагающий выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением. В ч. 1—2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

4. Форма народовластия. Самоуправление предполагает воздействие на поведение и отношения людей, что невозможно без власти. Органы местного самоуправления — носители местной (муниципальной) власти. Публично-властный характер органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, а также в Послании 1997 г. Президента РФ Федеральному Собранию: «Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти...». Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной (а не административно-территориальной) единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом публичного права.

5. Деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления имеет цель объединения людей, превращение их в общность с близкими интересами, людей, не только совместно проживающих, но и совместно действующих. Поэтому местное самоуправление — первичный властный орган, важнейший и настоящий институт народовластия, необходимый для демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства и, конечно, России.

6. Образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства.

7. Показатель степени развития демократии, зрелости общества, характеризующий способность общества к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Все сказанное подкрепляет наш исходный методологический тезис о том, что развитие местного самоуправления — это проблема, непосредственно затрагивающая жизненно важные интересы практически всего населения государства.

При рассмотрении местного самоуправления необходимо различать сущностные признаки (т.е. то, без чего оно не может состояться) и содержательные характеристики, раскрывающие качественное состояние и внешнее проявление его политико-правовой природы. С этих позиций рассмотрим атрибуты и критерии местного самоуправления.

Атрибуты (от лат. Attributum — присовокупленное) — неотъемлемое свойство субстанции, существенный признак, необходимая принадлежность предмета.

Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. При отсутствии какого-либо из них некорректно, видимо, говорить о наличии реального самоуправления.

Критерии (гр. kriterion — мерило) проявляются при проверке на практике теоретических и законодательных положений. Выделим хотя бы несколько основных критериев местного самоуправления.

1. Достаточная законодательная урегулированность и оформленность территории муниципального образования, порядка выборов и организации самоуправления, наличие правовой базы для нормативной, финансово-бюджетной, социальной и другого рода деятельности органов местного самоуправления, механизма ответственности (политической, юридической, нравственной) институтов муниципальной службы за результаты деятельности.

2. Осуществление управления в интересах населения и при непосредственном участии самого населения, наличие реальных организационно-правовых возможностей для этого.

3. Четкая определенность, урегулированность предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, их должностных лиц.

4. Обеспеченность местного самоуправления собственными ресурсами в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

5. Наличие достаточного уровня правосознания и гражданственности у населения, что проявляется в соблюдении законопорядка и активном участии в решении общих дел, проблем.

6. Преобладание методов политико-организационного воздействия над административно-принудительными мерами и средствами.

7. Люди, живущие в каком-нибудь небольшом городке, деревне, не должны в решении своих насущных проблем зависеть от какого-то начальника в большом городе. Доступность и открытость власти местному сообществу — таков еще один, если не главный, показатель реального самоуправления, понятный каждому, даже не очень образованному обывателю.

В целом, все критерии местного самоуправления и каждый в отдельности являются показателем, мерилом достигнутой демократии — власти народа. Становление системы местного самоуправления в общегосударственном масштабе — это итог «встречного движения» сверху на основе законодательной поддержки самоуправления и снизу в результате гражданской активности жителей, осознания ими своих конституционных прав.

Дата добавления: 2015-04-29